II OSK 1417/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia WSA (del.) Anna Szymańska, , po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1055/17 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonego obowiązku oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 lutego 2018 r. oddalił skargę B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej SKO) z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie wykonania określonego obowiązku. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Wójt Gminy S., na podstawie art. 5 ust. 7 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.; dalej u.c.p.g.) oraz art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.), nakazał B. P., właścicielce nieruchomości położonej w J., przy ul. N. (działka nr [...]), przyłączenie tej nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. SKO, na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na tę decyzję wniosła B. P., zarzucając naruszenie szeregu przepisów k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., przez wadliwą jego wykładnię. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Sąd wskazał, że nieruchomość skarżącej nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię. Pomimo, iż od paru lat podłączenie do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej nieruchomości skarżącej mogło być wykonane, skarżąca nie wykonała tego podłączenia. Z załączonej do akt mapy z pomiaru inwentaryzacyjnego kanalizacji sanitarnej wynika, że istnieje techniczna możliwość podłączenia do tej sieci. Skarżąca jest więc zobowiązana przyłączyć swoją nieruchomość do istniejącej i funkcjonującej sieci kanalizacyjnej. Obowiązek ten wynika z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Gromadzenie nieczystości w zbiorniku bezodpływowym było dopuszczalną formą utrzymania czystości, gdy nie istniała kanalizacja sanitarna. Sąd podkreślił, że obowiązek przyłączenia się do sieci istnieje w każdym przypadku, gdy została wybudowana sieć, z wyjątkiem gdy nieruchomość jest wyposażana w przydomową oczyszczalnię ścieków. Nawet jeśli nieruchomość jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy spełniający wszystkie wymagania, a gmina wybudowała sieć kanalizacyjną, realizując obowiązek nałożony art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 469; dalej p.w.), właściciel winien się do tej sieci przyłączyć. Zarzut skargi, dotyczący braku warunków technicznych, nie posiadał, zdaniem Sądu, uprawnionych podstaw, gdyż żaden z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zwalnia z obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, gdy jest to technicznie lub ekonomicznie nieuzasadnione. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła B. P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i rozpoznania skargi, ewentualnie przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Orzeczeniu temu zarzuciła naruszenie: I. przepisów postępowania: 1) art. 151 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi w miejsce jej uwzględnienia w oparciu o uchybienia przepisom postępowania, które wpłynęły na treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a wyrażające się w naruszeniu: a) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i niewskazanie ich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczących przede wszystkim niezatwierdzenia przez skarżącą miejsca lokalizacji przyłącza oraz faktycznej możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej, a to z uwagi na powstały magazyn i wewnętrzny parking oraz lokalizację studzienki kanalizacyjnej w miejscu, gdzie odbywa się regularny przejazd samochodów ciężarowych; b) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności w postaci weryfikacji rzeczywistych kosztów wykonania przyłączenia nieruchomości skarżących do istniejącej sieci kanalizacyjnej i bezzasadne pominięcie dowodu wskazanego przez skarżącą - oferty zawierającej kosztorys robót budowlanych - robót kanalizacyjnych na okoliczność wysokości kosztów wiążących się z wykonaniem przez skarżącą zaskarżonej decyzji; c) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie i nieodniesienie się zarówno pod względem faktycznym, jak i prawnym do technicznych, a nie tylko teoretycznych, możliwości podłączenia się przez skarżącą do sieci kanalizacyjnej; d) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli i wydanie dwóch sprzecznych decyzji przez organy administracji publicznej, to jest pozwolenia na budowę magazynu przy jednoczesnym żądaniu podłączenia do sieci kanalizacyjnej; e) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, przez co rozstrzygnięcie wyroku jawi się jako lakoniczne i ogólnikowe, pozbawiając skarżącej informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz utrudniając kontrolę instancyjną; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) skutkujące: a) rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego oraz b) przyjęciem przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne niezgodnie z obowiązującą procedurą administracyjną, a więc niedokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli decyzji organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. przyjęciem, że nie zachodzą podstawy do przeprowadzenia dowodu na okoliczność braku uzasadnienia ekonomicznego do wybudowania przyłącza, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi; II. prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca ma obowiązek przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej także w sytuacji, gdy nie została spełniona jedna z przesłanek technicznej możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej do nieruchomości oraz w sytuacji, gdy budowa przyłącza jest ekonomicznie nieuzasadniona. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyło SKO w P., wnosząc o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w czasie podejmowania zaskarżonej decyzji), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W myśl zaś ust. 7 tego artykułu, w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku, gdy istnieje sieć kanalizacyjna, zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy sytuacji, kiedy nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych; wtedy jedynie przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe (wyrok NSA z 3 października 2017 r., II OSK 2367/16, LEX nr 2408865). Nawet jeśli nieruchomość jest wyposażona w zbiornik bezodpływowy spełniający wszystkie wymagania, a gmina wybudowała sieć kanalizacyjną, realizując obowiązek nałożony art. 43 ust. 1 p.w., właściciel winien się do tej sieci kanalizacyjnej przyłączyć (wyrok NSA z 30 maja 2016 r., II OSK 2276/14, LEX nr 2083473). W rozpatrywanej sprawie organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że nieruchomość skarżącej kasacyjnie nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię, przy czym pomimo, iż od paru lat podłączenie do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej tej nieruchomości mogło być wykonane, skarżąca nie wykonała tego podłączenia. Powyższe ustalenie było wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem organy administracyjne nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a., a organ odwoławczy nie naruszył ponadto art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd I instancji słusznie zatem uznał zaskarżoną decyzję za nienaruszającą prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a.; art. 8 k.p.a.; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest zatem zasadny. Nie jest też usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił również zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku stwierdzającego, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę. Oceny tej nie zmienia powiązanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 p.u.s.a., a więc z przepisami ustrojowymi. O naruszeniu art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Przez zarzut naruszenia tych przepisów skarga kasacyjnie nie może zatem podważać prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli działalności administracji publicznej, tj. oceny zastosowania przez Sąd I instancji prawa materialnego i procesowego (por. np. wyrok NSA z 13 września 2017 r., I GSK 1914/15 - LEX nr 2393276). Nie jest też trafny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżąca ma obowiązek przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej także w sytuacji, gdy nie została spełniona jedna z przesłanek technicznej możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej do nieruchomości oraz w sytuacji, gdy budowa przyłącza jest ekonomicznie nieuzasadniona. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. – jak trafnie podkreślił Sąd I instancji – mówi o przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej (a nie przyłącza) jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. W tej sytuacji powyższy zarzut jest chybiony. W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.