II OSK 1412/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 26/25 o odrzuceniu skargi G. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w przedmiocie odstępstw od dokumentacji projektowej wprowadzonych podczas realizacji budynku mieszkalnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 marca 2025 r., sygn. akt VII SAB/Wa 26/25, odrzucił skargę G. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w przedmiocie odstępstw od dokumentacji projektowej wprowadzonych podczas realizacji budynku mieszkalnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji G. S. (dalej jako: "skarżąca") w piśmie z dnia 10 lipca 2024 r. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej także jako: "organ") w sprawie oznaczonej numerem [...] oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie inwestycji budowlanej prowadzonej na działce ew. o nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie dokonania rozbiórki nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie oraz wskazanie organowi trzydziestodniowego terminu, w jakim dokonanie tej czynności winno nastąpić, a także o stwierdzenie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu prowadzonym pod numerem [...] oraz uznanie, że stanowiło ono rażące naruszenie prawa. Skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ podał, że sprawa dotycząca odstępstw od dokumentacji projektowej wprowadzonych podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu bliźniak na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie była rozpatrywana kilkukrotnie przez organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny. Na ostatnim etapie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z 24 czerwca 2024 r. zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie. Rozstrzygnięcie to zostało wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy zgodnie z dyspozycją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z 9 czerwca 2023 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z 2 marca 2023 r. Odnosząc się do zarzutu bezczynności polegającej na braku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku będącego przedmiotem prowadzonego postępowania organ wyjaśnił, że wszczął postępowanie w sprawie zasygnalizowanej wnioskiem skarżącej, a następnie zakończył to postępowanie wydając decyzję z dnia 11 lipca 2024 r. odmawiającą rozbiórki. W związku z nieprecyzyjnym określeniem przedmiotu skargi zarządzeniem z dnia 15 października 2024 r. wezwano skarżącą do sprecyzowania skargi tj. wskazania daty wniosku, którego organ nie rozpoznał w prawem przewidzianym terminie. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca w piśmie z dnia 19 listopada 2024 r. wskazała, że jej skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego dotyczy po pierwsze postępowania administracyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego za sygn. akt [...] wszczętego z urzędu w roku 2015 w przedmiocie samowoli budowlanej na terenie nieruchomości przy ul. [...] w Warszawie, a po drugie jej wniosku z 9 kwietnia 2024 r. złożonego do akt wskazanego postępowania o wydanie decyzji o rozbiórce obiektu i doręczenia jej skarżącej. Wobec powyższych wyjaśnień Przewodniczący Wydziału VII zarządzeniem z dnia 21 stycznia 2025 r. działając na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r, poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", który stanowi, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg, rozdzielił skargę wniesioną przez skarżącą na skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie znak: [...] oraz skargę na bezczynność w sprawie o znaku [...]. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2025 r. Sąd Wojewódzki oddalił skargę G. S. na bezczynność organu w sprawie oznaczonej znakiem [...] (sygn. akt VII SAB/Wa 158/24). Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Jak wskazano w uzasadnieniu, przedmiotem skargi w niniejszej sprawie są wskazywane przez skarżącą bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postępowania dotyczącego odstępstw od dokumentacji projektowej wprowadzonych podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego typu bliźniak na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Warszawie (znak [...]). Jak wskazał Sąd Wojewódzki Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020 r., nr 6, poz. 79) stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały NSA wynika m.in., że skarga na bezczynność nie może być wnoszona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Natomiast w kolejnej uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 marca 2021 r., sygn. II OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022 r., nr 3, poz. 34) Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Powołane uchwały, z uwagi na treść art. 269 § 1 P.p.s.a., mają charakter wiążący. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zajętym w uchwale i przyjąć wykładnię prawa odmienną od tej, która została zaakceptowana przez poszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego. Możliwość wzruszenia poglądu wyrażonego w uchwale wymagałaby zainicjowania nowej procedury uchwałodawczej poszerzonego składu. Sąd Wojewódzki w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem do poszerzonego składu NSA. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd meriti stwierdził, że skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy została wniesiona już po tym jak ten organ wydał decyzję kończącą postępowanie tj. decyzję z 24 czerwca 2024 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie. W świetle przedstawionych powyżej rozważań zawartych w uchwale II OPS 5/19 i II OPS 1/21, skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła G. S. Zaskarżają rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj.: 1) art. 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działania organu administracji publicznej tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie co skutkowało wydaniem przez Sąd w Warszawie postanowienia odrzucającego skargę skarżącej; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 K.p.a poprzez uznanie, iż nie nastąpiła przewlekłość ani bezczynność w postępowaniu podczas gdy organ administracyjny na czas wydania postanowienia przez sąd odrzucającego skargę nie doręczył stronie decyzji o ostatecznym zakończeniu postępowania a więc nie weszła ona do obrotu prawnego co skutkuje nieprawidłowym wskazaniem w uzasadnieniu postanowienia, iż postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją, 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art 57 par 3 ustawy P.p.s.a. poprzez błędne uznanie i wskazanie w uzasadnieniu postanowienia, iż sprawa dotyczy różnych decyzji i postępowań pomimo, iż skarżąca precyzowała dwukrotnie w jakiej sprawie i jakiej decyzji dotyczy jej skarga oraz ponaglenie wskazując na przetrzymywanie przez organ administracyjny kolejnych wniosków I dowodów skarżącej w sprawie pozorujących prowadzenie postępowania przez organ administracyjny; 4) art 141 § 4 w zw. z art 153 P.p.s.a. poprzez pominięcie w wydanym orzeczeniu wiążących ustaleń prawnych poczynionych w wydanych wyrokach za sygn. akt II OSK 289/18, VII SA/WA1679/19 oraz II OSK 1979/20 dotyczących inwestycji prowadzonej w Warszawie przy ul. [...], obligujących organ administracyjny do podjęcia czynności i oceny również w zakresie decyzji dot. prac budowlanych i rozbiórki obiektu nie spełniającego warunków technicznych. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi skarżącej poprzez jej uwzględnienie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła, na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a., o łączne rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej ze skargą kasacyjną złożoną w sprawie o sygn. akt VII SAB 158/24 od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę jako niedopuszczalną z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.), albowiem skarga została wniesiona już po tym jak organ wydał decyzję kończącą postępowanie tj. decyzję z dnia 24 czerwca 2024 r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie. Zatem w dniu wniesienia skargi nie istniał już przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego w postaci bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Podstawową funkcją, jaką ma pełnić skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w świetle uzasadnień relewantnych uchwał składu siedmiu sędziów, jest "doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności" (uchwała z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19) oraz "doprowadzenie do załatwienia sprawy przez organ w jak najkrótszym czasie" (uchwała z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt II OPS 1/21). Wydanie decyzji realizuje tę podstawową funkcję skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Reasumując, w sprawie zachodziła pierwotna, bo istniejąca w dniu wniesienia skargi, bezprzedmiotowość postępowania w zakresie odstępstw od dokumentacji projektowej wprowadzonych podczas realizacji budynku mieszkalnego. W dniu wniesienia skargi nie istniał już bowiem przedmiot postępowania, jakim w realiach niniejszej sprawy była bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Tym samym, skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sąd nie znalazł również podstaw do połączenia do wspólnego rozpoznania lub rozstrzygnięcia (art. 111 § 2 P.p.s.a.) przedmiotowej sprawy i sprawy ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt VII SAB 158/24.