II OSK 141/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2233/25 w sprawie ze skargi Miasta Otwocka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lipca 2025 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu korzystania z terenów będących obiektami użyteczności publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 listopada 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2233/25, po rozpoznaniu skargi Miasta Otwocka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 10 lipca 2025 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia Regulaminu korzystania z terenów będących obiektami użyteczności publicznej - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wojewoda Mazowiecki ww. rozstrzygnięciem nadzorczym, na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g.", stwierdził nieważność uchwały Nr XIX/216/25 Rady Miasta Otwocka z 25 czerwca 2025 r. w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z terenów będących obiektami użyteczności publicznej, przylegających do budynków mieszkalnych, w których lokale są wynajmowane przez Miasto Otwock. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podał, że Rada Miasta Otwock podjęła ww. uchwałę w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z terenów będących obiektami użyteczności publicznej, przylegających do budynków mieszkalnych, w których lokale są wynajmowane przez Miasto Otwock. Uchwałę podjęto na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 u.s.g. Uchwała wprowadza regulamin korzystania z terenów przylegających do budynków mieszkalnych, w których lokale mieszkalne są wynajmowane przez Miasto Otwock (§ 1), i ma zastosowanie do nieruchomości stanowiących obiekty użyteczności publicznej określonych w załączniku nr 2 do tej uchwały (§ 2). Wojewoda podał, że jak wynika z uzasadnienia uchwały, ma ona na celu wprowadzenie zasad korzystania z terenów przylegających do budynków mieszkalnych, w których Miasto Otwock najmuje lokale, przy czym tereny te są albo własnością Miasta Otwocka, albo pozostają we władaniu Miasta, nie będąc przy tym wydzielonymi, ani przeznaczonymi do wyłącznego użytku konkretnych mieszkańców. Jak dalej wskazuje uchwałodawca w uzasadnieniu, wprowadzenie Regulaminu w drodze uchwały porządkowej wynika z potrzeby zapewnienia ładu, bezpieczeństwa oraz ochrony zieleni i infrastruktury komunalnej. Regulamin ten określa, w ocenie Rady Miasta, zasady porządku publicznego i współżycia społecznego - w tym zakazy i nakazy powszechnie przyjęte w podobnych regulaminach dotyczących obiektów publicznych. Sam Regulamin stanowi załącznik nr 1 do powołanej uchwały. Zdaniem organu nadzoru, analiza poszczególnych postanowień Regulaminu wskazuje, że akt ten stanowi w szczególności kompilację i modyfikację przepisów: Kodeksu wykroczeń, Kodeksu karnego, Kodeksu cywilnego, Prawa o ruchu drogowym, Prawa budowlanego, ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 2151 z późn. zm.), uchwały Nr LXI/661/22 Rady Miasta Otwocka z dnia 23 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Otwocka (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego poz. 3752 z późn. zm.), uchwały Nr LXXXII1/900/23 Rady Miasta Otwocka z dnia 31 maja 2023 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (Dz. U. poz. 7157, tzw. uchwała krajobrazowa). Niezależnie od powyższego Regulamin nakłada na przykład na właścicieli zwierząt domowych obowiązki i obostrzenia, które stanowią powtórzenie i modyfikację regulacji ustawowych zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580) i przepisach Kodeksu wykroczeń, naruszając przy tym konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Uchwała w załączniku nr 1 zawiera również regulacje, które nakładają na osoby korzystające z nieruchomości objęte aktem, obowiązki, które nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawowych, zaś ich walor porządkowy ma znaczenie jedynie w odniesieniu do wykonywania prawa własności przez Miasto Otwock, a nie powszechny. Tak jest np.: z koniecznością uzyskania zgody właściciela na rozpalanie ognisk, grilli, palenisk, z zakazem parkowania pojazdów, których główną funkcją jest reklama, lub uszkodzonych, lub nienadających się do użytku, z zakazem pozostawiania ruchomości bez nadzoru. Niezależnie od powyższego Wojewoda podniósł, że treść § 1 uchwały, jak też § 1 ust. 1 Regulaminu, zupełnie nie przystaje do treści uzasadnienia w odniesieniu do zakresu terytorialnego obowiązywania uchwały. Zgodnie z brzmieniem § 1 uchwały, będzie ona obejmowała tereny przylegające do budynków mieszkalnych, w których lokale mieszkalne są wynajmowane przez Miasto Otwock. W § 2 wskazuje się, że Regulamin ma zastosowanie do nieruchomości stanowiących obiekty użyteczności publicznej, wskazanych w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały. Ten zakres terytorialny może być rozłączny, a może obejmować niemal całość obszaru Miasta Otwocka, wystarczy bowiem, że Miasto jest wynajmującym lokal w jakimś budynku, aby na terenie przylegającym do tego budynku obowiązywał Regulamin. Co więcej, § 1 ust. 1 Regulaminu określa, że: "Tereny przylegające do budynków mieszkalnych, w których lokale są wynajmowane przez Miasto Otwock [...], przeznaczone są do wspólnego użytkowania przez mieszkańców, najemców, użytkowników lokali oraz inne osoby przebywające na tych terenach [...]". Tak sformułowany przepis wskazuje zdaniem organu nadzoru, że nie ma znaczenia, czy ktokolwiek jest współwłaścicielem tego terenu, czy też nie, czy teren jest zamknięty, czy otwarty, gdyż istota stosowania Regulaminu sprowadza się do weryfikacji, czy Miasto Otwock jest wynajmującym, czy nie - może nie mieć nawet prawa do nieruchomości, jak i lokalu, ale może wynajmować. Jest to o tyle istotne w ocenie organu nadzoru, że o ile uchwała stanowi przedmiot publikacji to uzasadnienie nie jest częścią tego aktu, co prowadzi do konstatacji, że sposób rozumienia przepisów i ich interpretacja może zamykać się w ich treści, co z kolei prowadzi do wniosku o naruszeniu lub ograniczeniu prawa własności bez jakiegokolwiek uzasadnienia, a w istocie bez materialnej podstawy prawnej. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto Otwock. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Na wstępie Sąd ten wskazał, że o ile tytuł uchwały może wprowadzać w błąd co do nieruchomości, w stosunku do których ustalone zostały zasady i tryb korzystania z nich, to już § 2 uchwały jednoznacznie wskazuje do jakich nieruchomości ma zastosowanie Regulamin. Otóż uchwała w § 2 stanowi, że: "Regulamin, o którym mowa w § 1, ma zastosowanie do nieruchomości stanowiących obiekty użyteczności publicznej, wskazanych w wykazie stanowiącym załącznik nr 2 do niniejszej uchwały.". Wykaz ten obejmuje 284 nieruchomości, ze wskazaniem dokładnego adresu tych nieruchomości wraz z numerami działek i obrębu. Wykaz ten jest przejrzysty i precyzyjnie określa lokalizację objętych regulacją nieruchomości. Określone w Regulaminie zasady korzystania z nieruchomości będą mieć zastosowanie tylko do tych wskazanych w wykazie. A zatem, w ocenie Sądu meriti, stanowisko organu nadzoru w tym zakresie jest chybione. Jak podniesiono dalej w uzasadnieniu, nieważność uchwały można stwierdzić wyłącznie przy wyraźnej, oczywistej sprzeczności z konkretnym przepisem prawa. Tymczasem w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ nadzoru ograniczył się wyłącznie do ogólnikowych twierdzeń, że uchwała stanowi: "kompilację i modyfikację przepisów" powyżej wymienionych. Organ nadzoru nie wykazał w sposób szczegółowy, punkt po punkcie, które zakazy i nakazy objęte Regulaminem są powtórzeniem treści jakich przepisów (z podaniem dokładnej jednostki redakcyjnej przepisu: artykuł, paragraf, ustęp, punkt, itp.). Organ nadzoru nie wskazał żadnych konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które już regulują materię objętą uchwałą. Rację ma więc w tym zakresie skarżąca, który twierdzi, że rozstrzygnięcie nadzorcze wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa, w którym materia objęta uchwałą została już wcześniej uregulowana przez ustawodawcę. Organ nadzoru powinien wykazać, że mamy do czynienia z zakresem regulacji, dokonanej uchwałą, uregulowanym w ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, bowiem np. zakres ten został uregulowany w takim to a takim przepisie, czego jednak nie uczynił. Dlatego też rozstrzygnięcie nadzorcze musiało zostać, w ocenie Sądu pierwszej instancji, wyeliminowane z obrotu prawnego. Nadto Sąd ten wskazał również, że przepis art. 40 ust. 3 u.s.g. nie może stanowić podstawy do wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych o zakazie spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych (zob. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 8/96, a także wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r., III OSK 1013/22). Pozytywne stwierdzenie zakresu nieuregulowanego, a następnie stanu zagrożenia dla dóbr wskazanych w treści art. 40 ust. 3 u.s.g. pozwala wydać przepisy porządkowe, ale tylko wtedy, jeśli zostanie ustalona okoliczność niezbędności wprowadzenia regulacji przeciwdziałającej zagrożeniu życia lub zdrowia obywateli albo konieczności zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Istotny jest także obszar występowania tego zjawiska. Nie może ono w przypadku gminnych przepisów porządkowych występować w skali całego kraju ani na obszarze właściwości przekraczającej obszar działania organu upoważnionego do ich wydawania. Niezależnie od tego, czy zagrożenie dóbr prawnych, o których mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g. ma charakter bezpośredni, czy też pośredni, istota rzeczy, gdy chodzi o zaktualizowanie się ustanowionej tym przepisem prawa przesłanki odnoszącej się do stanu faktycznego, dotyczy – co trzeba podkreślić – niezbędności podjęcia interwencji prawodawczej w formie przepisów porządkowych przez uprawniony do tego organ. Jeżeli kompetencja do stanowienia przepisów porządkowych – które co do zasady należy do rady gminy (art. 40 ust. 3 u.s.g.) – została przyznana organowi wykonawczemu gminy wyłącznie w "przypadku niecierpiącym zwłoki" – jak jasno i wyraźnie stanowi o tym przepis art. 41 ust. 2 u.s.g. – to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że z całą pewnością przypadkiem takim jest i może być tylko stan bezpośredniego zagrożenia dóbr, o których mowa w ust. 3 art. 40 u.s.g., a więc między innymi stan bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia obywateli. To bowiem tylko w związku z zaistnieniem bezpośredniego zagrożenia tych dóbr oraz potrzebą podjęcia niecierpiącej zwłoki (niezwłocznej) interwencji prawodawczej, właśnie organ wykonawczy gminy, jako organ monokratyczny, którego pragmatyka działania – gdy chodzi o jego efektywność i szybkość – jest zdecydowanie inna, niż w przypadku organu kolegialnego, został wyposażony w kompetencję do stanowienia przepisów porządkowych po to, aby przeciwdziałać temu bezpośredniemu zagrożeniu poprzez szybkie ustanowienie niezbędnej (koniecznej) regulacji. Innymi słowy, z okoliczności, że realizacja omawianych kompetencji organu wykonawczego gminy może nastąpić tylko i wyłącznie w "przypadku niecierpiącym zwłoki" wynika, że zagrożenie prawnie chronionych dóbr, o których mowa w ust. 2 art. 40 u.s.g., musi mieć charakter bezpośredni. Inny charakter tego zagrożenia nie stanowi bowiem – bo siłą rzeczy nie może – "przypadku niecierpiącego zwłoki", a mianowicie przypadku, który mógłby uzasadniać podjęcie niezbędnej interwencji prawodawczej. W konsekwencji powyższego Sąd pierwszej instancji uznał skargę za zasadną i orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 148 oraz art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że tereny przylegające do budynków mieszkalnych, w których Miasto Otwock wynajmuje lokale, stanowią: "gminne obiekty użyteczności publicznej"; 2) art. 40 ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie, że z jednej strony w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka "niezbędności" oraz "zakresu nieuregulowanego", a z drugiej strony pozostawienie regulacji uchwały w obrocie prawnym wskutek uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego; 3) art. 40 ust. 3 u.s.g. w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP polegającą na uznaniu, że została spełniona przesłanka niezbędności wydania regulaminu z powołaniem się na potrzebę zapewnienia ładu, bezpieczeństwa oraz ochrony zieleni i infrastruktury komunalnej, a zatem, że gmina działa na podstawie i w granicach prawa; 4) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2025 r. poz. 1071, z późn. zm.) – dalej: "K.c.", poprzez akceptację regulacji zawartej w § 1 ust. 1 Regulaminu, która, jak wskazał organ nadzoru, odrywa prawo własności od wynikających z niego treści, uzależniając i poddając je prawu najmu realizowanemu przez Miasto Otwock, co stanowi w istocie naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności. II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, tj.: 1) art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 148 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku polegające na braku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, poprzez brak odniesienia rozważań Sądu pierwszej instancji o wykładni przepisów w przedmiocie przepisów porządkowych tj. art. 40 ust. 3 u.s.g. i art. 41 ust. 2 u.s.g., zawartych w uzasadnieniu wyroku, do treści kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, jak również do uchwały objętej tym rozstrzygnięciem, co świadczyłoby o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji oceny tych dwóch aktów względem powołanych przepisów i dokonaniu pełnego procesu subsumpcji, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 3 u.s.g. i art. 41 ust. 2 u.s.g.; 2) art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 148 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku polegające na wewnętrznej sprzeczności wywodów w odniesieniu do podstawy prawnej uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 40 ust. 3 u.s.g., art. 41 ust. 2 u.s.g. oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.; 3) art. 148 P.p.s.a w zw. z art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 2 i 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego przy zaniechaniu zbadania legalności uchwały Nr XIX/216/25 Rady Miasta Otwocka z 25 czerwca 2025 r. w sprawie ustalenia Regulaminu korzystania z terenów będących obiektami użyteczności publicznej, przylegających do budynków mieszkalnych, w których lokale są wynajmowane przez Miasto Otwock, a w konsekwencji uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, mimo braku zgodności wskazanej uchwały z prawem; 4) art. 141 § 4 P.p.s.a w zw. z art. 148 P.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia wyroku polegające na niepełnym odniesieniu się do wszystkich zarzutów, tez i argumentów podniesionych przez stronę zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym jak i w odpowiedzi na skargę oraz braku samodzielnej oceny zgodności z prawem dokonanych czynności, w związku z czym powstała wątpliwość czy Sąd rozpoznał sprawę rzetelnie i w całości, co uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku - uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz Wojewody, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie jej zarzuty mogły zostać rozpoznane. Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w znacznym stopniu ograniczającego możliwość poznania motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23, LEX nr 3815764). Z perspektywy kontroli instancyjnej należy jeszcze przywołać kilka dopełniających tez orzeczniczych, które nakreślają istotną rolę i znaczenie sporządzanego uzasadnienia orzeczenia sądowego. Mianowicie podnosi się w nich między innymi, że: 1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1047/22); 2) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 764/19, LEX nr 3587337); 3) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jest to norma prima facie o charakterze głównie technicznym (wskazuje konieczne elementy uzasadnienia orzeczenia), obowiązki sądu płynące z tej regulacji są jednak niezwykle istotne; choć uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym – sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu – art. 141 § 4 P.p.s.a. tworzy po stronie sądu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi zapoznanie się z tokiem rozumowania, który doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia sprawy; zarówno strony postępowania – jak i inne zainteresowane osoby i podmioty – powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd; z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy; motywy wyroku muszą być przy tym jasne oraz przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość; przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. wymaga, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenie); wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia; przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Mając powyższe na uwadze zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada w pełni wymogom stawianym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Słusznie zarzuca się, że uzasadnienie wyroku jest nielogiczne oraz wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony bowiem Sąd pierwszej instancji podnosi, że: "Organ nadzoru nie wskazał żadnych konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, które już regulują materię objętą uchwałą. Rację ma więc w tym zakresie skarżący, który twierdzi, że rozstrzygnięcie nadzorcze wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa, w którym materia objęta uchwałą została już wcześniej uregulowana przez ustawodawcę. Organ nadzoru powinien wykazać, że mamy do czynienia z zakresem regulacji, dokonanej uchwałą, uregulowanym w ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, bowiem np. zakres ten został uregulowany w takim to a takim przepisie, czego jednak nie uczynił. Dlatego rozstrzygnięcie nadzorcze został wyeliminowane z obrotu prawnego." (str. 9 uzasadnienia), natomiast z drugiej strony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że: "problematyka prawna spożywania napojów alkoholowych jest regulowana przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w której wymieniono miejsca, w których zabrania się spożywania napojów alkoholowych. Są nimi tylko niektóre miejsca publiczne, w których picie alkoholu mogłoby zagrażać zdrowiu lub porządkowi publicznemu. Przepis art. 14 ust. 6 tej ustawy zawiera upoważnienie szczególne dla organów gmin do wprowadzenia "regulaminowego" zakazu spożywania napojów alkoholowych w innych miejscach: "ze względu na charakter obiektu lub miejsca". Przytoczony przepis zawiera znaczne ograniczenie swobody legislacyjnej gmin, gdyż upoważnia je tylko do ustanawiania zakazów spożywania napojów alkoholowych w skonkretyzowanych obiektach lub miejscach. Gdyby racjonalny ustawodawca dopuszczał możliwość ustanowienia generalnego zakazu we wszystkich lub bliżej nieokreślonych miejscach publicznych, uczyniłby to w ustawie. Z tej przyczyny regulowanie tych zagadnień w drodze przepisów porządkowych co do innych miejsc jest zakazane, gdyż regulacja ustawy jest kompleksowa i nie przewiduje w tym zakresie kompetencji gminy. W tym stanie rzeczy przepis art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy do wydawania przez radę gminy przepisów porządkowych o zakazie spożywania napojów alkoholowych w miejscach publicznych (zob. uchwała NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 8/96, a także wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2023 r., III OSK 1013/22)." – str. 12 uzasadnienia. Z kolei na str. 13 i 14 uzasadnienia wskazano ponadto, że: "Co więcej, wobec tego, że przepisy porządkowe mają charakter samoistny, a ich tworzenie zostało zastrzeżone dla sytuacji szczególnego rodzaju, nie można również pomijać potrzeby ścisłej wykładni wymienionych przepisów kompetencyjnych, a w tym kontekście tego, że – w relacji do zasady zakazu domniemywania kompetencji – przeciwnego podejścia nie może uzasadniać okoliczność operowania na ich gruncie przez ustawodawcę pojęciami oraz zwrotami nieostrymi i niedookreślonymi. Jeżeli więc istota rzeczy odnosi się do "niezbędności" podjęcia interwencji prawodawczej dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, to tworzenie przepisów porządkowych w warunkach określonych art. 41 ust. 2 u.s.g. może być motywowane tylko bezpośrednim zagrożeniem tych dóbr, a więc stanem, który w przypadku niecierpiącym zwłoki tworzy podstawę uzasadniającą (i legitymizującą zarazem) stanowienie tych przepisów w celu ochrony tychże dóbr przed doznaniem przez nie uszczerbku, o ile rzecz jasna zaktualizuje się równocześnie – a jest to także element kontekstu wykładni art. 40 ust. 3 – przesłanka odnosząca się do stanu prawnego, o której mowa była na wstępie. A zatem wydanie przepisów porządkowych w przypadku niewystąpienia przesłanek uzasadniających ich wydanie, wynikających z art. 40 ust. 3 u.s.g. jest ponad wszelką wątpliwość istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu przyjętym w art. 91 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021 r., II GSK 564/21).". Skoro Sąd pierwszej instancji decyduje się na uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, a jednocześnie potwierdza w uzasadnieniu wyroku argumentację i zarzuty zawarte w tym rozstrzygnięciu w stosunku do uchwały, której nieważność stwierdzono tym aktem, to mamy niewątpliwie do czynienia z wewnętrzną sprzecznością argumentacji podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Biorąc to wszystko pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 1 P.p.s.a., gdyż Sąd pierwszej instancji pomimo pozornej obszerności uzasadnienia wyroku nie zawarł w nim stosownej, wyczerpującej argumentacji, na poparcie swojego stanowiska w zakresie uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego. Zdawkowa argumentacja Sądu pierwszej instancji w przedmiocie wyrażenia własnego stanowiska, co do przyczyn uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, a następnie przytoczona argumentacja w istocie potwierdzająca wskazane w rozstrzygnięciu uchybienia przedmiotowej uchwały, nie pozwala zarówno stronom postępowania sądowego, jak również Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, poznać procesu myślowego, jak i kryteriów jakimi kierował się Sąd, podejmując takie, a nie inne rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na uznanie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę, na tym etapie nie jest możliwe odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Dopiero bowiem po sporządzeniu prawidłowego uzasadnienia wyroku, będzie można poznać rzeczywiste motywy jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu obowiązkiem Sądu pierwszej instancji będzie rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przede wszystkim przeprowadzenie jasnych i klarownych wywodów odnoszących się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, czego wynik winien znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowym, wyczerpującym i umotywowanym uzasadnieniu wyroku, spełniającym ustawowe unormowania przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, bowiem wyłączną przyczyną, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny.