II OSK 1408/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant: asystent sędziego Sebastian Juszczak po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 853/20 w sprawie ze skargi E. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2020 r. nr ... w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 853/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę E. B. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2020 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. E. B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu do dnia 18 września 2020 roku) przez jego błędną wykładnię polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że roboty budowlane związane z wybudowaniem budynku mieszkalnego można wstrzymać, pomimo ich wykonania, podczas gdy prawidłowa analiza wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że nie można wstrzymać robót budowlanych, które zostały już wykonane. Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstawy. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem sformułowany w niej zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., dalej: Prawo budowlane) okazał się całkowicie niezasadny. Wbrew treści zarzutu kasacyjnego, Sąd Wojewódzki nie stwierdził, że dopuszczalne było wydanie postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego o wstrzymaniu wykonanych robót budowlanych, lecz uznał zasadność orzeczenia przez organ powiatowy o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych w sytuacji, gdy ustalono w toku postępowania, iż roboty budowlane związane z budową przedmiotowego budynku nie zostały zakończone. Podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej nie podważono przyjętych w zaskarżonym wyroku ustaleń wskazujących na niezakończenie budowy budynku, przy czym Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, iż okoliczność ta została udokumentowana w materiale fotograficznym. W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki prawidłowo wywiódł, że w przypadku, gdy budowa obiektu nie została definitywnie zakończona, to wówczas wstrzymanie robót budowlanych rozumieć należy jako zakaz ich podjęcia lub wznowienia w przyszłości. Dokonując wykładni art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd Wojewódzki zasadnie odwołał się do ukształtowanego w piśmiennictwie i orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym wstrzymanie robót budowlanych (kiedy nie są prowadzone) przez organ można rozumieć jako zakaz podjęcia lub wznowienia robót budowlanych w pewnym momencie po wszczęciu postępowania. Nie ma bowiem pewności, czy – gdyby organ nie wstrzymał robót budowlanych – inwestor nie zacząłby ich prowadzić, nie mając formalnego zakazu. Należy zatem przyjąć, że wstrzymanie robót budowlanych w tym przypadku ma dwojakie znaczenie. Po pierwsze, wstrzymuje roboty budowlane, jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie stanowi zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 ustawy Prawo budowlane (por. Prawo budowlane, Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 2, Lexis Nexis Warszawa 2014 str. 622; wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2017 r. II OSK 894/15, 3 listopada 2022 r. II OSK 3458/19). Ponadto należy zaakcentować, że w wydanym w sprawie postanowieniu z 2 stycznia 2020 r. organ powiatowy orzekł nie tylko o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego), ale przede wszystkim na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w celu ewentualnej legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Dlatego nawet gdyby wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych było zbędne, to nie miałaby ta okoliczność istotnego znaczenia dla oceny legalności postanowienia, skoro zasadne było orzeczenie o obowiązku przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów zasadnie Sąd Wojewódzki orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 3