II OSK 1402/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Rybnika od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 22/23 w sprawie ze skargi S. P. na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia 28 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ulicy (...) do ulicy (...) 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od S. P. na rzecz Rady Miasta Rybnika kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. nakazuje ściągnąć od S. P. na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem brakującego wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 29 marca 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 22/23, uwzględniając skargę S. P., stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta Rybnika z 28 maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ulicy (...) do ulicy (...) w części dotyczącej działki nr [...] w miejscowości Rybnik, w zakresie w jakim położona jest w terenie oznaczonym symbolem E14 KDW oraz w zakresie wrysowanej na niej linii rozgraniczającej. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym: S. P. zaskarżyła uchwałę Nr [...] Rady Miasta Rybnika z 28 maja 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla określonych terenów, w obszarze na wschód od ulicy (...) do ulicy (...) w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej jej własność, kwestionując przeznaczenie fragmentu tej działki pod teren dróg wewnętrznych (E14 KDW). Skarżąca sformułowała zarzuty: - naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. oraz art. 2, art. 21 oraz art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej Konstytucją RP, poprzez zaniechanie poddania ocenie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem zasady ochrony własności prywatnej i zasady proporcjonalności w sytuacji, w której brak jest celu publicznego, który mógłby przemawiać za wprowadzeniem ograniczenia prawa własności skarżącej w stosunku do nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta o numerze [...]; - naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 i art. 16 ust. 2 u.p.z.p. przez zaniechanie w toku procedury planistycznej zbadania wszelkich okoliczności mających znaczenie dla przeznaczenia w planie terenu nieruchomości skarżącej z wyłączeniem posadowienia ogrodzenia, podczas gdy zakaz ten obiektywnie nie może służyć realizacji mających za nim stać celów, a przy tym uzasadnienie skarżonej uchwały nie spełnia wymogów stawianych mu przez przepisy ww. ustawy; - niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610), zwanej dalej k.c., poprzez nieuwzględnienie prawa własności nieruchomości w procesie podejmowania zaskarżonej uchwały prowadzące do naruszenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości w postaci nieuzasadnionego żadnymi prawnie relewantnymi okolicznościami ograniczenia możliwości posadowienia ogrodzenia przebiegającego wzdłuż działki drogowej nr [...] przez teren działki nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w zaskarżonej uchwale linia rozgraniczająca teren oznaczony symbolem MN i teren oznaczony symbolem KDW przebiega wzdłuż działki drogowej nr [...] przez teren działki skarżącej nr [...], co w sposób bezpośredni i nieuzasadniony narusza prawo własności skarżącej. Wyjaśniła, iż ustalenia planu związane z przeznaczeniem fragmentu działki nr [...] pod teren dróg wewnętrznych stanowiły przyczynę wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Rybnika nakazu rozbiórki ogrodzenia zlokalizowanego na fragmencie działki [...] oznaczonym w planie symbolem E14 KDW. Jednocześnie skarżąca zauważyła, że na działce sąsiedniej nr [...], której fragment również został przeznaczony pod teren dróg wewnętrznych, znajduje się ogrodzenie na tej samej szerokości co na działce skarżącej. Budowa ogrodzenia na działce nr [...] została jednak zalegalizowana przed organami nadzoru budowlanego, co oznacza, że niemożliwym jest doprowadzenie wyznaczonej w planie drogi wewnętrznej E14 KDW na całej jej długości do szerokości 4,5 m, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 1 lit. f uchwały. Droga ta na wysokości działki nr [...] będzie bowiem węższa. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Rybnika wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarżąca nie posiada legitymacji skargowej, albowiem zaskarżona uchwała weszła w życie 7 sierpnia 2014 r., a ogrodzenie na działce nr [...] zostało zrealizowane bez zgody budowlanej w 2017 r. przez poprzednika prawnego skarżącej. Skarżąca nabywając nieruchomość w 2019 r., w ocenie organu, posiadała pełną wiedzę na temat ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym możliwości inwestycyjnych oraz ograniczeń w zabudowie działki nr [...]. Zdaniem organu, ze względu na upływ czasu skarżąca nie może skutecznie powoływać się na naruszenie interesu prawnego. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi Rada Miasta wskazała natomiast, że teren oznaczony w planie symbolem E14 KDW stanowi połączenie istniejącego układu komunikacyjnego (ul. (...) i ul. (...)) i służy zapewnieniu obsługi komunikacyjnej działkom zlokalizowanym wzdłuż tego terenu. Zdaniem organu bez zaprojektowania układu komunikacyjnego nie jest możliwe wyznaczenie terenów przeznaczonych pod zabudowę. Rezerwacja terenu pod drogę wewnętrzną stanowi przejaw dbałości o interesy właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy tej drodze, a także wyraz prawidłowego kształtowania polityki przestrzennej przez miasto. Rozpoznając skargę Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do jej odrzucenia. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2016 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 3314/14, wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby zapewniona była możliwość obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych. Sytuacja taka będzie miała miejsce w przypadku, gdy regulacje planu miejscowego będą na tyle efektywne, że gwarantować będą pewność powstania planowanego układu komunikacyjnego. Zapewnienie wymaganego (w przypadku działek budowlanych) dostępu do drogi publicznej nie może bowiem być uzależniane od późniejszej, niepewnej i nieoczywistej zgody właścicieli nieruchomości, na których planowany układ drogowy ma być ostatecznie zrealizowany. Wyznaczenie ciągu komunikacyjnego - drogi wewnętrznej na działkach prywatnych nie gwarantuje osiągnięcia celu w postaci zapewnienia możliwości realizowania, z wykorzystaniem tej drogi, obsługi komunikacyjnej określonych terenów. Na takie bowiem wykorzystanie terenu nadal będzie konieczne uzyskanie zgody właściciela działki (działek), przez którą ma ten ciąg przebiegać. Nie jest bowiem dopuszczalne wywłaszczenie nieruchomości z przeznaczeniem na cele realizacji dróg niepublicznych (wewnętrznych) - co wynika a contrario z art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344), zwanej dalej u.g.n. Prywatne działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne, z uwagi na swe położenie i połączenie z drogami publicznymi, pełnią w takiej sytuacji de facto funkcję dróg publicznych i to bez przyznania właścicielowi należnego odszkodowania za faktyczne wywłaszczenie. Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty poprzez budowę dróg gminnych należy do zadań własnych gminy. Jeżeli dany obszar przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę nie ma dostępu do drogi publicznej, to przed uchwaleniem planu należy ustanowić odpowiednią służebność drogową bądź w planie należy objąć jego granicami taki obszar, aby obsługa komunikacyjna została zagwarantowana. Takiej gwarancji nie daje jednak wyznaczenie drogi wewnętrznej na działkach prywatnych właścicieli. Przepisy prawa, w tym przepisy u.p.z.p., nie zawierają podstawy do wyznaczania dróg wewnętrznych, ciągów pieszo-jezdnych, dojazdów itp. na działkach prywatnych. Sąd Wojewódzki wskazał, że system komunikacyjny, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., to system dróg publicznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260), zwanej dalej u.d.p. Jeżeli zatem istnieje konieczność urządzenia nowych dróg to tylko jako dróg publicznych. Niedopuszczalne jest więc planowanie powstania, modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. na drogach prywatnych. Rada gminy nie dysponuje kompetencją do planowania dróg wewnętrznych na nieruchomościach stanowiących własność prywatną bez zgody ich właścicieli. Stanowiłoby to nie tylko przekroczenie władztwa planistycznego poprzez naruszenie prawa własności, ale też powodowałoby złudne, pozorne przeświadczenie, że zapis planu dotyczący drogi wewnętrznej przewidzianej na gruntach tylko prywatnych daje jakiekolwiek prawo do korzystania z nich przez inne osoby niż właściciele. Sąd pierwszej instancji wskazał, że droga oznaczona symbolem E14 KDW, służąca w zamyśle organu skomunikowaniu terenów budowlanych, w szczególności terenów E27 MN i E28 MN, które rozdziela, nie została przewidziana do realizacji jako droga publiczna i zaprojektowana została na gruntach prywatnych, w tym częściowo na działce nr [...] należącej do skarżącej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, rozwiązanie takie jest prawnie niedopuszczalne, albowiem brak jest podstawy prawnej do wyznaczania dróg wewnętrznych na działkach prywatnych. Zabezpieczenie przez Radę Miasta Rybnik obsługi komunikacyjnej poprzez tereny prywatne jest fikcyjne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w istniejącej obecnie na tym obszarze sytuacji, jeżeli właściciele nieruchomości, na których wyznaczona została droga wewnętrzna o symbolu E14 KDW dobrowolnie nie zezwolą na korzystanie ze swoich nieruchomości w celu prowadzenia tam komunikacji, to niezbędne będzie ustanowienie służebności drogowej za wynagrodzeniem przed sądem powszechnym albo wybudowanie drogi publicznej (np. gminnej), ze wszystkimi tego konsekwencjami, w tym także wywłaszczeniem nieruchomości za odszkodowaniem. W ten sposób zaskarżone ustalenie przeznaczenia części nieruchomości skarżącej w planie miejscowym nie spełnią swojej zamierzonej funkcji. Sąd Wojewódzki uznał, że Rada Miasta Rybnika przekroczyła granice władztwa planistycznego naruszając w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzając do kontrolowanego planu drogi wewnętrzne o oznaczeniu KDW, w tym E14 KDW, które w istocie wykazują cechy charakterystyczne dla dróg publicznych. Takie działanie Gminy stanowi próbę przeniesienia obowiązku realizowania zadań własnych gminy na właścicieli nieruchomości, na których miałyby być zlokalizowane te drogi. W skardze kasacyjnej, Rada Miasta Rybnika, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie: - art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w zakresie działki nr 2288/77 w miejscowości Rybnik, w zakresie w jakim położona jest w terenie oznaczonym symbolem E14 KDW oraz w zakresie wrysowanej na niej linii rozgraniczającej korzystając z zasady samodzielności planistycznej gminy naruszając prawo własności skarżącej organ uczynił to bez prawidłowego wyważenia interesu prywatnego i publicznego oraz, że wprowadzone ograniczenie w prawo własności nie było konieczne ze względu na wartości wyżej cenione a to ustalenie układu komunikacyjnego w ciągu ustalonym pomiędzy ul. (...) a ul. (...); - art. 21 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że prawidłowym jest ustalania zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w oderwaniu od zapisów ujawnionych w ewidencji gruntów; - art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że norma ta w swej regulacji obejmuje ustalenie kwestii dostępu do drogi publicznej poszczególnych nieruchomości objętych zapisami zaskarżonego planu; - art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez przyjęcie, że rada gminy nie posiada kompetencji do wyznaczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów dróg wewnętrznych na działkach prywatnych; - art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ustawodawca ustalił prymat bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., dowodów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, tj. wyrysów i wypisów z miejscowych planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Rybnika z 1993 r. i z 2005 r. na okoliczność przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod drogę wewnętrzną w poprzednich planach, otrofotomapy z lat 1996-2015 na okoliczność potwierdzenia kształtowania się przebiegu spornej drogi wewnętrznej od co najmniej 2003 r. oraz wydruku z Rybickiego Systemu Informacji Przestrzennej potwierdzającego skomunikowanie ul. (...) z ul. (...), uchylenie zaskarżonego wyroku, zasądzenie od skarżącej na rzecz organu administracji zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Względnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wskazane przepisy prawa przywołane w podstawach skargi kasacyjnej. Oceniając prawidłowość przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zgodności zakwestionowanych rozwiązań planistycznych z obowiązującymi w dacie uchwalania planu przepisami, stosownie do zasady tempus regit actum ("czas rządzi czynem"), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jest zasadna. Trafne okazały się zarzuty kasacyjne naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Wadliwość stanowiska Sądu a quo tkwi w niesłusznym stwierdzeniu, że nieruchomości prywatne nie mogą być przeznaczane w planie miejscowym pod drogi niepubliczne, drogi wewnętrzne, gdyż nie leży to w zakresie ustawowych kompetencji gminy ograniczonych wyłącznie do przeznaczania takich nieruchomości pod drogi publiczne, które stanowią wyłączny substrat systemu komunikacji, o którym mowa art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia. Poglądy te legły u podstaw stwierdzenia, że przeznaczając część działki skarżącej pod drogę wewnętrzną E14 KDW Rada Miasta dopuściła się naruszenia władztwa planistycznego przerzucając na właścicieli prywatnych nieruchomości ciężar utrzymania komunikacji publicznej, gdyż – jak stwierdził Sąd Wojewódzki – taki charakter ma wyznaczona droga wewnętrzna. Tytułem wstępu wskazać wypada, że podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego i kształtowania sposobu wykonywania prawa własności (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego, chronioną konstytucyjnie jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa, w zakresie których podejmuje ona czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru. Z tego wynika, że gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia i warunków zagospodarowania terenów, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p., które nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco. Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych. Z punktu widzenia problemu zaistniałego w niniejszej sprawie istotny jest wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. obowiązek organu uchwałodawczego gminy do określenia zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uszczegóławiający tą regulację przepis § 4 pkt 9 rozporządzenia stanowił, że w zakresie standardów tekstu, projekt planu musi zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych (lit. a) oraz warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (lit. b). Obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisy u.d.p. oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430) nie dawały podstaw normatywnych do ograniczania układu komunikacyjnego wyłącznie do dróg publicznych, ale dopuszczały również, aby układ ten współtworzyły szlaki komunikacyjne innego rodzaju, w tym drogi wewnętrzne. Podobnie ani z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., ani z art. 6 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518), zwanej dalej u.g.n. nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych czy usługowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Podmioty, których nieruchomości mają być lub są przeznaczone albo wykorzystywane na cele mieszkaniowe lub usługowe winny liczyć się z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych mogą być również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych) a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2026/15). Wbrew zatem stanowisku Sądu pierwszej instancji oraz skarżącej przeznaczenie terenów prywatnych pod drogi wewnętrzne nie jest niedopuszczalne i mieści się kompetencjach organu działającego w granicach władztwa planistycznego. W niniejszej sprawie oczywiste jest, że to nie skarżącej w kwestionowanym planie zmieniono przeznaczenie nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, albowiem w 2019 r. weszła ona w już ukształtowaną sytuację planistyczną, stając się beneficjentem wcześniejszej wdrożonej koncepcji zagospodarowania tego terenu. Przedłożone przez skarżący kasacyjnie organ wypisy i wyrysy z poprzednio obowiązujących planów miejscowych dla tego terenu z 1993 r. i z 2005 r., na które bezskutecznie zwracał on uwagę w odpowiedzi na skargę, ujawniają, że w planie z 1993 r. działka skarżącej położona była w strefie ekologicznej terenów otwartych miasta z jedynie warunkowo dopuszczoną zabudową, dla której nie było ściśle wyróżnionej strefy komunikacji, ale na rysunku planu działka ta znajdowała się w liniach rozgraniczających układu komunikacyjnego miasta Rybnika, dla których nie ustalono symbolu planu. W planie z 2005 r. działka położona była w trzech strefach: E MN – zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności i jednorodzinna, E KDX – teren komunikacji kołowej – tereny publicznych ciągów pieszo jezdnych, E DDZ tereny komunikacji kołowej – tereny publicznych dróg zbiorczych. Aktualnie działka przeznaczona jest również pod trzy strefy: E 28MN tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i o niskiej intensywności zabudowy, E14 KDW – tereny dróg wewnętrznych, E3 KDD tereny dróg publicznych klasy "dojazdowej". Powyższe okoliczności świadczą o tym, że w efekcie kolejnych zmian planistycznych stopniowo doprowadzono do docelowego przeznaczenia przedmiotowego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i o niskiej intensywności uzupełniając ją koncepcją systemu komunikacji, w tym o charakterze wewnętrznym, opartej o drogi wewnętrzne w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. obsługujące dojazd do indywidulanych zabudowań mieszkaniowych jednorodzinnych. Kwestionowany plan miejscowy nie zmienił w istocie sytuacji prawnej skarżącej, bowiem żaden z przepisów planu nie ograniczył uprawnień czy też nie zwiększył obowiązków związanych z prawem własności działki nr [...] w stosunku do uprzednio ukształtowanego planistycznie sposobu jej wykorzystania. Poprzez zaskarżone przepisy planu nie doszło do modyfikacji zakresu praw i obowiązków dotyczących terenu dróg wewnętrznych, co istotnie wpływa na ocenę legalności planu w tym zakresie w aspekcie naruszenia prawa własności. Analizując cały system komunikacji w sąsiedztwie działki nr [...] wskazać należy, że skomunikowanie poszczególnych wydzielonych działek pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z drogą publiczną "dojazdową" zaplanowano poprzez przebiegające względem siebie równolegle drogi wewnętrzne. Drogi te służyć mają obsłudze terenów przeznaczonych pod indywidualną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a nie komunikacji ogólnodostępnej, czego w toku postępowania nie podważono. Sieć dróg zaplanowano z uwzględnieniem nadrzędnej rangi korytarzy dróg publicznych, poprzez które obszar planu wiąże się z podstawowym systemem transportowym miasta. Wyznaczone w planie drogi publiczne stanowią główny szkielet siatki ulic, które mają zbierać ruch i wyprowadzać go na zewnątrz osiedla domów jednorodzinnych. Wyznaczona w planie droga E14 KDW służyć ma obsłudze działek usytuowanych wzdłuż niej i przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Z tego wynika, że aktualne i kwestionowane przez skarżącą przeznaczenie niewielkiego fragmentu działki nr [...] pod teren dróg wewnętrznych jest w istocie jednym z elementów całego systemu komunikacji w jednostce, której zasadniczą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz jest kontynuacją dotychczasowej koncepcji obsługi komunikacyjnej tego terenu jako dojazdu do działek prywatnych, niemającego charakteru szlaku komunikacji publicznej. Rozwiązanie powyższe nie godzi w zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowiącą zasadniczą determinantę zgodnych z prawem rozwiązań planistycznych. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego powinna unikać nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja ta musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego stanowiąc jego nadużycie. Z ujawnionych materiałów planistycznych, wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę oraz w skardze kasacyjnej i jej załącznikach wynika, że uwzględniając strukturę własności, podstawowe przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz o niskiej intensywności oraz dotychczasowy planistyczny sposób ich skomunikowania z drogami publicznymi nie było podstaw do nadawania wskazanej drodze E14 KDW charakteru publicznego skoro służyć ma ona obsłudze terenów przeznaczonych pod indywidualną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ułatwiając jej realizację i użytkowanie. Aktualnie, według informacji organu, których nie podważono w toku postępowania sądowego, droga ta zapewnia połączenie z drogami publicznymi 17 budynkom mieszkalnym jednorodzinnym i nie ma znaczenia dla funkcjonowania układu ulicznego miasta. Wbrew stanowisku Sądu a quo, droga E14 KDW nie charakteru drogi ogólnodostępnej, zaspokajającej potrzeby ogółu mieszkańców, co potwierdza również fakt, że droga ta nie leży na terenie intensywnej zabudowy, lecz wyznaczona została dla obsługi ograniczonej liczby nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną (nieintensywną). W tym kontekście kwestionowane rozwiązanie planistyczne koresponduje z wyrażonym przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r., nr 22531/05, poglądem niewykluczającym samej możliwości kształtowania polityki przestrzennej poprzez planowanie sieci dróg wewnętrznych na działkach właścicieli prywatnych, ale eksponującym obowiązek poszukiwania rozwiązań równoważących interes publiczny z interesem właścicieli nieruchomości. W niniejszej sprawie układ drogowy ukształtowano w taki sposób, aby wynikające z przebiegu dróg wewnętrznych korzyści i niedogodności równomiernie rozkładały się na właścicieli przyległych działek, będących rzeczywistymi beneficjentami przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkaniową. Jak trafnie zauważył skarżący organ, przeznaczenie części działki skarżącej zamiast pod drogę wewnętrzną (KDW) to pod drogę publiczną dojazdową (KDD), doprowadziłaby do większej ingerencji we własność skarżącej niż aktualnie ze względu na przewidziane w planie parametry szerokości dróg dojazdowych – 10 m, zamiast 4,5 m dla dróg wewnętrznych. Skłania to do wniosku, że ograniczenie własności skarżącej jest adekwatne do potrzeb interesu publicznego w zakresie możliwie najmniej ingerującym w jej prawa, co potwierdza wielkość części działki przeznaczonej pod E14 KDW, która oscyluje w granicach 9,5% całej powierzchni działki nr [...] w części faktycznie i konsekwentnie od lat eksploatowanej jako ciąg komunikacyjny. Przy tym droga wewnętrzna zapewnia nie tylko racjonalną obsługę komunikacyjną działek prywatnych, ale również uwzględnia potrzebę zapewnienia dostępu mediów do tych terenów – elementy sieci infrastruktury technicznej będą mogły być zlokalizowane właśnie w drodze wewnętrznej (§ 31 pkt 2 lit. a uchwały). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęte dla strefy planistycznej E14 KDW rozwiązania planistyczne w zakresie działki skarżącej nie wykraczają poza granice kompetencji władczej do kształtowania ładu przestrzennego na terenie podlegającym władzy gminy i nie można ich uznać za dowolne bądź naruszające zasady proporcjonalności czy równości wobec prawa. Nie prowadzą również do naruszenia istoty przysługujących skarżącej praw do nieruchomości, bowiem część działki przeznaczona pod drogę wewnętrzną pozostaje własnością skarżącej, bez której zgody nie będzie ona mogła być wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem planistycznym. Nie oznacza to jednak, że tego rodzaju rozwiązanie nie zaspokaja wymogów celowości i niezbędności konstytuujących proporcjonalność skoro przepisy te są wynikiem zrównoważenia potrzeb komunikacyjnych indywidualnych członków społeczności lokalnej oraz ochrony własności prywatnej poprzez nienadmierny uszczerbek w swobodzie wykorzystywania nieruchomości. Ponadto plan nie przesądza trwale o niemożliwości nadania w przyszłości drodze wewnętrznej statusu drogi gminnej. Podkreślić należy, że pomimo tego, że prawo własności jest w Polsce chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), znajdując także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (w szczególności art. 6 ust. 1), to nie jest ono prawem bezwzględnym, a Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczeń tego prawa, tyle że w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W świetle powyższego, jeżeli rada gminy ograniczy sposób wykonywania prawa własności poprzez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czyniąc to na podstawie u.p.z.p. (art. 3 ust. 1) proporcjonalnie do dyktowanych interesem publicznym potrzeb ingerencji w sferę praw i wolności, to ograniczenia te pozostają w zgodzie z wymogami Konstytucji. Nie dochodzi bowiem do naruszenia art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w sytuacji gdy rada gminy planem wprowadza konieczne ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co nietrafnie podważył Sąd pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutów naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia, gdyż Sąd a quo niezasadnie stwierdził, że przeznaczenia w zaskarżonym planie miejscowym części nieruchomości skarżącej na drogę wewnętrzną dokonano z naruszeniem przepisów u.p.z.p. przekraczając tym samym granice władztwa planistycznego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozpoznania z przyczyn wyłuszczonych powyżej, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną. O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących kwotę wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935). Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 223 § 2 p.p.s.a. nakazał ściągnąć od S. P. na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach kwotę 150 zł tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej, która nie została pobrana przez Sąd pierwszej instancji od skarżącego kasacyjnie organu.