II OSK 1400/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Sylwia Misztal po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Bk 952/21 w sprawie ze skargi S.B. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 14 października 2021 r. nr WOP.7722.92.2021.AH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 952/21 oddalił skargę S.B. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2021 r., nr WOP.7722.92.2021.AH w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łomży (dalej "PINB") w związku z pismem Dyrektora Łomżyńskiego Parku Krajobrazowego Doliny Narwi, przeprowadził w dniu 12 marca 2020 r. czynności kontrolne na nieruchomości będącej współwłasnością S. i W. B., nr ew. gr. [...] w miejscowości S., gmina Łomża. Następnie PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie realizacji na tej nieruchomości ogrodzenia. W trakcie tego postępowania organ postanowieniem z dnia 19 marca 2020 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy realizacji przedmiotowego ogrodzenia oraz nakazał skarżącej i W.B. przedłożenie w określonym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów. Inwestorzy dokumentów nie przedłożyli, dokonali natomiast obcięcia słupów ogrodzeniowych do wysokości 1,35 - 1,65 m. Wobec powyższego PINB decyzją z dnia 25 lutego 2021 r., nr PINB.5141.2.4.2020 umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie realizacji ogrodzenia. Decyzja uprawomocniła się. PINB w dniu 8 kwietnia 2021 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu innego postępowania administracyjnego dotyczącego budowli zrealizowanej na działce nr [...]. Organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił, że współwłaściciele nieruchomości wykonali na działce nr [...] obiekt o wymiarach ok. 45,0 x 32,0 m (ok. 1440 m²). Budowla powstała po wycięciu słupów stalowych ze zrealizowanego w lutym-marcu 2020 r. ogrodzenia oraz wykonaniu nasypu ziemnego, składa się m. in. z podmurówki betonowej i przęseł betonowych. Elementy betonowe stały się częściowo murami oporowymi z uwagi na fakt, że wykonano nasyp ziemny, który został częściowo utwardzony kostką betonową. Organ stwierdził, że całkowita powierzchnia utwardzona wynosi ok. 568 m², a wysokość wykonanego nasypu w odniesieniu do terenów sąsiednich wynosi do ok. 1,60 m. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2021 r., nr PINB.5141.2.2.2021, na mocy art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; dalej: "p.b."), PINB nakazał skarżącej i W.B. wstrzymanie robót przy samowolnie zrealizowanej budowli oraz poinformował o możliwości i terminie złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej budowli, a nadto określił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę 125.000 zł (budowla zaliczona do VIII kategorii obiektów budowlanych). W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z dnia 14 października 2021 r., nr WOP.7722.92.2021.AH utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił stanowisko, że w sprawie mamy do czynienia z budowlą (obiektem budowlanym niebędącym budynkiem ani obiektem małej architektury), na którą składa się nasyp i urządzona na nim nawierzchnia utwardzona oraz mury oporowe zabezpieczające całość przed osuwaniem, które tworzą całość techniczno-użytkową, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 p.b. Wykonanie tych robót budowanych doprowadziło w konsekwencji do realizacji obiektu budowlanego (budowli), przeznaczenia którego inwestorzy nie określili. Zdaniem organu odwoławczego z zebranego materiału dowodowego bezspornie wynika, że w sprawie nie mają zastosowania art. 29 ust. 4 pkt 4 i art. 30 p.b., przepisy te odnoszą się do robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tymczasem przedmiotowy obiekt budowlany (wraz ze wszystkimi obiektami wchodzącymi w jego skład), zlokalizowany jest na działce, która nie jest działką budowlaną, a stanowi łąkę, oznaczoną symbolem "LIV". Zatem inwestorzy przed wykonaniem przedmiotowej budowli winni uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Wobec wykonania budowli bez pozwolenia zasadnie wszczęto postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 p.b. Odnosząc się do stwierdzenia, że prace związane z budową ogrodzenia zostały rozpoczęte przez inwestorów w 2008 r. (w oparciu o dokonane w dniu 3 marca 2008 r. zgłoszenia budowlane) wyjaśniono, że przedmiot niniejszego postępowania nie obejmuje i nie pokrywa się z zakresem obu dokonanych tego dnia zgłoszeń do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca zaskarżając ją w całości i zarzucając organowi naruszenie: - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) przez naruszenie zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego w sprawie, w tym w szczególności przez brak wykazania, że w sprawie doszło do utworzenia nasypu ziemnego a nadto przez nierozpatrzenie wniosku o załączenie do akt zgłoszeń załączonych do zażalenia; - art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 i w zw. z art. 48 oraz 84 p.b. przez zakwalifikowanie faktu wykopania ziemi pod fundament ogrodzenia, a następnie jego zasypania tą samą ziemią, a także niewielkiego wyrównania terenu, jako wybudowanie obiektu budowlanego; - art. 124 § 2 K.p.a. przez błędne uznanie, że postanowienie organy pierwszej instancji zawiera prawidłowe uzasadnienie, podczas gdy w ogóle nie odwołuje się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie wyjaśnia na jakich dowodach organ oparł się wydając to postanowienie; - błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że inwestorzy wyrównując jedynie teren swojej działki "wytworzyli" obiekt budowlany, podczas gdy ziemia na działce pochodziła z wykopu pod fundament ogrodzenia i nie była na działkę nawożona, gdyż tą samą ziemią fundamenty zostały zasypane, a nadto przez czynienie zarzutu, że utwardzili oni teren działki, podczas gdy miało to miejsce zgodnie z treścią zgłoszenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 lutego 2022 r. oddalił skargę. Sąd wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wykonanie utwardzenia powierzchni gruntu działki budowlanej i przeznaczenie tak utwardzonego terenu może być różne, ale roboty budowlane wykonywane na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. nie powinny doprowadzić do powstania obiektu budowlanego wymagającego uzyskania pozwolenia na budowę. Co więcej, organy co prawda wskazały, że cel wykonanych prac nie został określony przez inwestorów, ale brak możliwości zastosowania przedmiotowego przepisu w rozpoznawanej sprawie wynika przede wszystkim z tego, że działka stanowi działkę rolną, a nie działkę budowlaną. Przeznaczenie przedmiotowej działki zasadniczo wyłączyło możliwość zastosowania w odniesieniu do inwestycji art. 29 ust. 2 pkt 5 p.b. Jakkolwiek roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych zostały zwolnione z obowiązku zgłoszenia, jednak zakres tych robót, wymienionych na zasadzie wyjątku, nie może być interpretowany rozszerzająco i musi odnosić się ściśle do utwardzenia powierzchni gruntów oraz do robót na działkach budowlanych. W konsekwencji, w ocenie Sądu, rację miały organy, że skoro obiekt wymagał pozwolenia na budowę, a inwestor pozwolenia nie uzyskał, to trybem właściwym w odniesieniu do tak wzniesionego obiektu jest ten wynikający z art. 48 p.b. Stanowiska tego nie podważały zarzuty skargi. W szczególności bez znaczenia pozostaje to, czy prace ziemne zostały wykonane z ziemi wykopanej pod fundamenty, czy też ziemia ta została nawieziona. Jakkolwiek samo wykonanie prac ziemnych polegających na zmianie ukształtowania terenu działki bez powstania obiektu budowlanego pozostaje poza zakresem regulacji przepisów prawa budowlanego, tak w sprawie niniejszej oprócz tych zmian w ukształtowaniu terenu działki powstał jednak obiekt budowlany – budowla w postaci jej utwardzenia kostką brukową. Ponadto zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy ocenił, że przedmiot niniejszego postępowania nie obejmuje i nie pokrywa się z zakresem obu zgłoszeń wskazywanych przez skarżącą. Jak podkreślił Sąd organy nie naruszyły art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., bowiem ustaliły stan faktyczny i prawny w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy oraz przytoczyły przepisy prawa, które zdecydowały o treści postanowienia. Z tych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, obecnie: Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm.; dalej: "P.p.s.a"). Skargę kasacyjną (pismo zatytułowane jako "skarga") od powyższego wyroku wniosła skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego przedstawionych łącznie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 K.p.a. poprzez niezebranie przez organ całości materiału dowodowego oraz błędną interpretację zebranego materiału dowodowego, w szczególności poprzez niewykazanie, że w sprawie mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt. 3 p.b.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 140 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstaw przyjęcia, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z działką rolną i nieprzeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 140 i art. 138 § 1 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, co stanowi naruszenie, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia; 4) art. 3 pkt 3 p.b. poprzez jego zastosowanie i określenie, że wykonane prace stanowią budowlę w rozumieniu tego przepisu, ewentualnie 5) art. 28 § 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1326; dalej: "u.o.g.r.") poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o wskazane podstawy pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Pełnomocnik wniósł także o zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Wyróżniono w niej zarzuty zarówno proceduralne, jak i materialnoprawne. W pierwszej kolejności należy się odnieść do tych pierwszych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (zob. np. wyrok NSA z 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094). Zarzuty procesowe są jednak niezasadne. W przypadku ich realizowania w granicy podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy, co wprost wynika z objętego podstawami kasacyjnymi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Nie wystarczy więc przytoczenie formuły o naruszeniu wskazanego przepisu postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, a przynajmniej uprawdopodobnienie wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy w takim znaczeniu, że naruszenie jest na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło zaskarżony wyrok sądu byłby inny względnie mógłby być inny. Tymczasem w niniejszej sprawie w ramach postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu odniesionego do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wskazując na niedostatki zebranego w sprawie materiału dowodowego i wadliwą jego ocenę, w uzasadnieniu nie przeprowadzono rzeczowych rozważań w kierunku wykazania postawionej tezy. Zdaniem NSA Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli, oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy, miał pełne podstawy do stwierdzenia, że jest on kompletny i wystarczający do ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, w konsekwencji do wyprowadzenia wniosku co do rodzaju i charakteru wykonanych prac i robót na nieruchomości skarżącej i czy w dacie ich realizacji wymagana była zgoda budowlana właściwego organu. Ustalenia te oparte były zasadniczo na poprawnie przeprowadzonych oględzinach z dnia 28 kwietnia 2021 r., utrwalonych protokołem z dołączoną do niego dokumentacją fotograficzną. Wynika z nich, że na nieruchomości wykonano nasyp ziemny (o powierzchni ok. 1.440 m2 i wysokości do ok. 1,60 m w odniesieniu do terenów sąsiednich) z częściowym utwardzeniem kostką betonową (o powierzchni ok. 568 m2) oraz murami oporowymi z trzech stron - o wysokości od ok. 1,0 m do ok. 1,35 m). Do ustaleń wykorzystano, i słusznie, materiał dowodowy we wcześniej prowadzonym postępowaniu w stosunku do robót polegających na budowie ogrodzenia i utwardzenia nawierzchni działki, przede wszystkim dowód z czynności kontrolnych z dnia 12 marca 2020 r. W kontekście tego zdarzenia prawnego Sąd zasadnie uznał, że zakres zgłoszeń robót budowlanych dokonanych w dniu 4 marca 2008 r., przede wszystkim zgłoszenia utwardzenia powierzchni działki nie pokrywa się z faktycznie wykonanymi na działce pracami ziemnymi. Utwardzona miała zostać powierzchnia 225 m² (45,0 m x 5,0 m) i to wzdłuż ogrodzenia od strony drogi. Nie można podzielić twierdzeń autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi, że w postępowaniu administracyjnym nie został wyjaśniony charakter działki, na której zrealizowano inwestycję, a ściślej rodzaj użytku gruntowego. Zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. W aktach sprawy znajduje się, czego pełnomocnik nie kwestionuje, aktualny wypis z rejestru gruntów i budynków stwierdzający, że działka nr ew. [...] stanowi łąkę, oznaczoną symbolem "ŁIV" 9 (objęta formą ochrony). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - oprócz oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, ich położenia, granic i powierzchni - także dotyczące rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych. Utrzymywanie ewidencji gruntów i budynków w stanie aktualności należy do obowiązków organów prowadzących ewidencje. Organy nadzoru budowlanego są co do zasady związane informacjami znajdującymi się w ewidencji. Skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego nie podważyła kwalifikacji tejże działki jako łąki, nie przedłożyła jakiegokolwiek dokumentu przeczącego takiemu przeznaczeniu działki czy też mogącego podać w wątpliwość aktualność klasyfikacji. Celem wykazania wywodzonych twierdzeń o innej klasyfikacji gruntu aniżeli uwidoczniona w ewidencji gruntów i budynków nie było wystarczające odwoływanie się do zgłoszenia robót budowlanych z 2008 r. polegającego na wykonaniu utwardzeniu nawierzchni gruntu na działce, co miałoby samo przez się uzasadniać użytkowanie nieruchomości jako działki budowlanej. Brak także innej argumentacji, np. z powołaniem się na § 3 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Nie znajduje zaś żadnego uzasadnienia przerzucanie na organ nadzoru budowlanego, w tym organ odwoławczy dowodzenia tej okoliczności za pomocą bliżej nieokreślonych środków dowodowych, skoro to skarżąca kasacyjnie z faktu tego wywodzi określone skutki. W tym stanie rzeczy niezasadnie utrzymuje pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną, że rozpoznaniu sprawy na drodze administracyjnej nie towarzyszyło należyte wyjaśnienie sprawy i tym samym w postępowaniu doszło do naruszenia zasady ogólnej wynikającej z art. 7 K.p.a. Nie można się również zgodzić z zarzutem odniesionym do art. 107 § 3 K.p.a., gdyż pisemne motywy zaskarżonego postanowienia są jasne, jednoznacznie wskazują, na jakich dowodach oparł się organ i czym kierował się podejmując rozstrzygnięcie, a uzasadnienie nie nastręcza wątpliwości interpretacyjnych, umożliwia sformułowanie zarzutów i dokonanie właściwej kontroli sądowej wydanego postanowienia. Przechodząc do oceny zasadności zarzutu materialnego naruszenia art. 3 pkt 3 p.b. już na wstępie należy się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że dla kwalifikacji wykonanych robót budowlanych nie miało żadnego znaczenia, czy prace ziemne zostały wykonane z ziemi wykopanej pod fundamenty ogrodzenia, czy też ziemia ta została nawieziona, co akcentuje pełnomocnik skarżącej. Istotne jest to, że w wyniku tychże robót powstała budowla ziemna, pełniącą określoną funkcję, a za taką należy uznać nasyp ziemny utwardzony kostką brukową oraz wsparty murami oporowymi o wielkości i parametrach wyżej podanych, niekwestionowanych w skardze kasacyjnej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1186/18, LEX nr 3007671 rozumienie budowli ziemnej, wobec braku definicji ustawowej, oznacza budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem jest ziemia; budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne - spełniać jakąś rolę, stanowiąc całość techniczno-użytkową. Wszystkie te kryteria spełnia obiekt w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie, istniały więc pełne podstawy do uznania przedmiotowej budowli ziemnej za obiekt budowlany - budowlę w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 3 p.b. W konsekwencji trafnie uznał Sąd, że tego rodzaju roboty budowlane podlegały reglamentacji prawnobudowlanej w postaci obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Aczkolwiek art. 29 ust. 4 pkt 4 p.b. pozostaje poza podstawami kasacyjnymi, tym niemniej przyjdzie stwierdzić, że przepis ten w sprawie nie mógł mieć zastosowania (zgodnie z jego treścią nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych). Działka, na której zostały wykonane roboty budowlane, co już rozważono, nie stanowi działki budowlanej, co już tylko z tego powodu czyni twierdzenia pełnomocnika skarżącej niezasadnymi. Za całkowicie niezrozumiały należy uznać ostatni z powołanych w skardze kasacyjnej zarzutów, oznaczony jako "ewentualny", tj. naruszenia art. 28 § 2 u.o.g.r. poprzez jego niezastosowanie. Autor skargi kasacyjnej w żaden sposób nie uzasadnia, dlaczego niezastosowanie tego przepisu miałoby mieć nie tylko istotny, ale jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 28 § 2 u.o.g.r. w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Przepis ten dotyczy wydania decyzji o zezwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej albo leśnej z urzędu, jednakże przy uwzględnieniu obowiązku uiszczenia wyższej opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji. W ogóle przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie na etapie wstrzymania robót budowlanych w postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Organy te nie są właściwe w sprawach z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, co wynika z art. 5 ust. 1 u.o.g.r., zgodnie z którym jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. W konsekwencji zarzut ten należało uznać za oczywiście niezasadny. Finalnie, nieusprawiedliwiony jest ostatni zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 K.p.a. i art. 140 K.p.a. przez to, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, iż organ odwoławczy winien był uchylić postanowienie PINB i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, skoro w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie zachodziły podstawy do podjęcia takiego kasacyjnego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą związania podstawami skargi kasacyjnej, nie jest władny odnieść się do dalszych zagadnień w związku z dokonaną przez Sąd pierwszej instancji kontrolą zaskarżonego postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.b., w brzmieniu jaki miał w sprawie zastosowanie, gdyż przepisy te pozostają poza podstawami kasacyjnymi. Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.