II OSK 1398/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.G. i W.G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gd 6/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M.G. i W.G. na bezczynność Wójta Gminy T. w przedmiocie wykonania uchwały postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r., sygn. akt II SAB/Gd 6/24, odrzucił skargę M.G. i W.G. na bezczynność Wójta Gminy T. w przedmiocie wykonania uchwały (pkt 1) i postanowił o zwrocie stronie skarżącej wpisu w wysokości 100 (sto) złotych (pkt 2). Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. M.G. i W.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, powołując się na art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g."), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy T. w przedmiocie niewykonania uchwały o przystąpieniu do zmiany części planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazali, że pomimo podjęcia przez Radę Gminy T. w dniu [...] 2015 r. uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym K., Wójt Gminy T. nie wykonał ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z poźn. zm., dalej: "u.p.z.p."). Podnieśli, że bezczynność Wójta narusza ich interes prawny, albowiem planowane zmiany przeznaczenia terenu obejmują nieruchomość będącą ich własnością. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w wyniku ponownego przeanalizowania przez projektanta obszaru przyjętego w uchwale o przystąpieniu do zmiany planu stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego z 2014 r. dla terenu nieruchomości skarżących były prawidłowe. Ponadto, w ocenie organu, wniesienie skargi na bezczynność polegającą na nieuchwaleniu planu miejscowego jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga podlega odrzuceniu. W ocenie Sądu, niedopuszczalna jest skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały, zaś plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jedynie w przypadkach, gdy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 u.p.z.p.). Ponadto Sąd zaznaczył, że z przepisów, określających zadania gminy, a więc również i jej obowiązki, nie wynika prawo podmiotu powołującego się na swój interes prawny do żądania od gminy podjęcia czynności mających na celu przyjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego, a także przystąpienia do jego zmiany, gdy uchwalenie planu miejscowego nie jest obowiązkowe. Ustaleniami planu miejscowego obowiązkowo obejmuje się tereny: zajęte pod lotniska wojskowe; przeznaczone do prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego; dla których utworzono park kulturowy; dla obszaru Pomnika Zagłady i jego strefy ochronnej oraz nieruchomości Skarbu Państwa przejętych od wojsk Federacji Rosyjskiej. W ocenie Sądu tego rodzaju szczególny przypadek w niniejszej sprawie nie występuje, gdyż jak wynika z akt sprawy, podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu miejscowego nie dotyczy wskazanych powyżej terenów, dla których ustawowo nałożony został obowiązek sporządzenia takiego planu. Zatem brak jest podstawy prawnej po stronie skarżących, do skutecznego żądania od organu podjęcia działań polegających na wykonaniu uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu. Sąd podniósł też, że uchwała o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego ma charakter wewnętrzny, wiążący tylko organ wykonawczy gminy i co do zasady nie wywołuje skutku w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jakichkolwiek podmiotów. Tym bardziej bezczynność organu w przedmiocie podjęcia działań mających na celu wykonanie takiej uchwały, nie wywołuje następstw w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących i nie mieści się w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., objętych kontrolą sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli M.G. i W.G., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie zaskarżono w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt. 5a w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm. , dalej: "p.u.s.a.") przez odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Wójta Gminy Trąbki Wielkie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego wraz z argumentacją tożsamą do podniesionej w skardze wskazano, że skarżący swój interes prawny wywodzą z art. 17 u.p.z.p., który nakłada na wójta obowiązki prawne wynikające z wydania przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, nie zaś z przywołanych w uzasadnieniu postanowień norm prawnych wyrażonych w art. 3 ust. 1 czy art. 14 ust. 1, 4, 7 i 8 u.p.z.p. Zdaniem skarżących kasacyjnie, przyjmując nawet pogląd, że rada gminy posiada pełną autonomię w podejmowaniu działań uchwałodawczych, to należy stwierdzić, że wójt w podejmowaniu działań związanych z wykonaniem uchwały już takiej autonomii nie posiada. W związku z tym nie można wprost przekładać podglądów orzecznictwa w zakresie interesu prawnego właścicieli nieruchomości domagających się podjęcia uchwały przez radę gminy o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, na sytuację skarżących, którzy domagają się podjęcia działań przez organ wykonawczy. Obowiązek wójta został jasno sprecyzowany w art. 17 u.p.z.p., zaś skarżący jako właściciele nieruchomości objętej uchwałą Rady Gminy T. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, posiadają interes prawny w domaganiu się podjęcia przez Wójta działań zmierzających do wykonania przedmiotowej uchwały. W świetle powyższego stwierdzono, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 101a ust. 1 u.s.g. warunkujące skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu gminy. W niniejszej sprawie po stronie Wójta Gminy T. istnieje wyrażonych w art. 17 u.p.z.p. obowiązek podjęcia czynności zmierzających do wykonania uchwały Rady Gminy T., zatem skarga w niniejszej sprawie winna zostać uznana za dopuszczalną. Według skarżących kasacyjnie fakt, że w ocenie Sądu uchwała Rady Gminy ma charakter wewnętrzny nie ma znaczenia, ponieważ po stronie Wójta istnieje prawny obowiązek realizacji uchwały. Wójt nie ma autonomii w tym zakresie, a podjęcie przez niego czynności nie ma charakteru uznaniowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy podnieść, że wbrew przytoczonym wyżej przepisom art. 174 p.p.s.a., w sformułowanych podstawach kasacyjnych zabrakło wskazania, czy podniesione zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego, czy też przepisów postępowania. Sposób przedstawienia zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie art. 174 p.p.s.a., nie spełnia zatem ustawowego wymogu w tym zakresie, a trzeba pamiętać, że przedstawienie podstaw kasacyjnych, w świetle art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jest obligatoryjne, zaś same podstawy powinny być jednoznacznie sprecyzowane. Wprawdzie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie wypełniają wszystkich wymogów konstrukcyjnych określonych w art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a., jak również sam brak przywołania w skardze kasacyjnej art. 174 p.p.s.a. pkt 1 lub 2 p.p.s.a. nie stanowi przeszkody do nadania sprawie dalszego biegu, w przypadku gdy zostały wskazane konkretne naruszenia prawa materialnego lub procesowego (por. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 176). Nie oznacza to jednak umocowania Naczelnego Sądu Administracyjnego do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie, konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania oraz tego w jaki sposób – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi nie może domyślać się intencji skarżących kasacyjnie i formułować za nich zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Gdy chodzi zaś o zasadność podniesionych zarzutów, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w nich przepisy art. 58 § 1 pkt. 5a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., a także art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. nie mogły zostać naruszone zaskarżonym postanowieniem z następujących powodów: Po pierwsze, zgodnie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. We wskazanym art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. jest zaś mowa odpowiednio o aktach prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz o aktach organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wypada w tym miejscu przypomnieć, że przedmiotem skargi do Sądu Wojewódzkiego była bezczynność Wójta, a nie akty wskazane w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. W zaskarżonym postanowieniu Sąd trafnie wyjaśnił, że: "Kwestionowana bezczynność nie mieści się bowiem w kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a objętych kontrolą sądu administracyjnego." (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia). Możliwość zaskarżania bezczynności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zaś według art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skoro więc bezczynność Wójta nie odnosiła się do aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., to w zaskarżonym postanowieniu nie mógł być i nie był brany pod uwagę art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest wskazanie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. jako podstawy odrzucenia skargi przez Sąd I instancji. Po drugie, niezasadne okazały się też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepisy art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. są przepisami ustrojowymi i ogólnymi o charakterze kompetencyjnym stanowiącymi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz określającymi właściwość sądów administracyjnych dla sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Do ich naruszenia może dojść w przypadku, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a. bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Do naruszenia powyższych przepisów dochodzi również, gdy sąd zaniecha kontroli (co w niniejszym przypadku należy podkreślić) skutecznie złożonej skargi. Natomiast odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej nie można rozpatrywać przez pryzmat odmowy dokonania kontroli działalności administracji publicznej. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należy do tak zwanych przepisów wynikowych. Oznacza to, że jego naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. Zatem nieskuteczność zarzutów naruszenia wskazanych powyżej przepisów pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zważywszy na niezasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, wypada jedynie na marginesie, odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić, że wniesiona do Sądu Wojewódzkiego skarga zarzuca Wójtowi bezczynność polegającą na niewykonaniu uchwały Rady Gminy w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany części planu miejscowego, która jest aktem wewnętrznym, skierowanym wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Nie kształtuje więc praw i obowiązków podmiotów zewnętrznych, w szczególności nie wpływa na sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie, który ma być objęty ustaleniami planu miejscowego (por. postanowienie NSA z 4.02.2011 r., II OZ 27/11, LEX nr 1071314). Realizacja obowiązków przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej lub ich zaniechanie może naruszać interes prawny lub uprawnienie, jedynie w przypadku, gdy obowiązki te mają charakter "zewnętrzny" w takim znaczeniu, że czynności stanowiące realizację tych obowiązków są kierowane do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy.(por. A. Matan [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 101 dostępny w SIP LEX). Ponadto, w związku z ustawową zasadą fakultatywności uchwalania planów miejscowych w obszarach, w których z mocy przepisu szczególnego takiego obowiązku nie wprowadzono, nie można mówić o czynności nakazanej prawem (w tym przypadku związanej ze sporządzaniem projektu zmiany planu) w rozumieniu przepisu art. 101a u.s.g. w zw. z art. 101 u.s.g. Skarga na bezczynność sporządzenia takiego planu lub jego zmiany nie może odnieść zamierzonego skutku i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA 29.09.2010 r., II OSK 1239/10, LEX nr 746427 oraz postanowienia NSA z 24.09.2010 r., II OSK 1745/10, LEX nr 743311, oraz z 6.10.2011 r., II OSK 1501/11, LEX nr 1151908). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.