II OSK 1384/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia NSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1920/23 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 czerwca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1920/23, oddalił skargę X sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 30 czerwca 2023 r. znak: [...]w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 15 grudnia 2022 r. X sp. z o.o. z siedzibą w [...] złożyła wniosek o pozwolenie na budowę modułowego pawilonu wystawowego i wolnostojącego modułu wystawowego wraz z niezbędną infrastrukturą oraz ogrodzeniem terenu (adres inwestycji: ul. [...]/ róg ul. [...], dz. ew. nr [...], obr. [...] w [...]). Decyzją z 3 kwietnia 2023 r. Nr [...]Prezydent m. st. Warszawy odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 30 czerwca 2023 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora utrzymał w mocy ww. decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego nr [...] z dnia 27 marca 2001 r., poz. [...], dalej: m.p.z.p.). Dalej wskazał, że przedmiotowa działka nr [...], obr. [...] w [...], usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem 12 - UK, tj. teren przeznaczony na obiekty kultu religijnego, nauki i kultury zgodnie z § 25 ww. m.p.z.p. Wojewoda wskazał – odmiennie niż organ I instancji, że w projekcie budowlanym została prawidłowo określona kategoria obiektu budowlanego, tj. kategoria IX - budynki kultury, nauki i oświaty. Przedmiotowa inwestycja o funkcji wystawienniczej w formie galerii sztuki niewątpliwie wpisuje się w przeznaczenie podstawowe terenu 12 UK. Jednak w ocenie Wojewody przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymogu § 37 pkt 3.4 m.p.z.p., ustalającego wysokość zabudowy w lit. b) dla pozostałych obiektów 14,5 m i IV kondygnacje naziemne przy czym ustała się czwartą kondygnację jako: ukrytą w dachu budynku lub cofniętą w stosunku do lica ściany budynku o co najmniej 1,0 m. W projekcie budowlanym wysokość budynków modułowych wynosi: 2,72 m; jedna kondygnacja nadziemna - co jest wprost niezgodne z ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Analiza ustaleń m.p.z.p. prowadzi w ocenie Wojewody do wniosku, że na terenie przedmiotowej inwestycji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje konkretną wysokość dla planowanych obiektów, która nie może być ani mniejsza ani większa od wskazanej wysokości. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przepisach szczegółowych dla innych części planu zapisy określające wysokość wskazują już wysokości nieprzekraczalne, dla których wysokość planowanych inwestycji musi mieścić się w stosownych parametrach. Tytułem przykładu Wojewoda wskazał zapisy dla terenu sąsiedniego 11 ME - gdzie wysokość zabudowy została wskazana do II kondygnacji naziemnych i 10 m wysokości, wysokość budynków hotelowych określa się na maksimum IV kondygnacje (do 14,5 m). Wojewoda podkreślił, że skarżąca nie przedłożyła ostatecznej decyzji właściwego organu o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2409) potwierdzającej wyłączenie gruntu z produkcji rolnej dla inwestycji. Organ zauważył , że z informacji z rejestru gruntów wynika, że działka ew. nr [...], obr. [...] w [...] widnieje w opisie użytkowym jako grunty orne. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" - zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów". Wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 powyższej ustawy nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy tej ustawy. Wojewoda wskazał, że nie wszystkie obowiązki w toku postępowania przed Prezydentem zostały nałożone prawidłowo, jednak nie ma to wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego koniecznym jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji z uwagi na niespełnienie obowiązku dotyczącego przedłożenia ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej dla działki [...] z obrębu [...] oraz obowiązku dotyczącego wykazania zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] w zakresie § 37 pkt 3.4 m.p.z.p.. Skargą X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.; art. 7a oraz art. 8 k.p.a.; § 37 pkt 3.4. m.p.z.p. w zw. z § 8 pkt 4 m.p.z.p. oraz w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977, dalej: u.p.z.p.), jak też w zw. z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., dalej: P.b.) oraz w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP; art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b.; art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest niezasadna. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie trafnie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji, gdyż jest ona niezgodna z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Z projektu budowalnego wynika, że wysokość budynków modułowych wynosi 2,72 m i mają one jedną kondygnacja nadziemna. Inwestycja planowana jest na terenie oznaczonym 12 UK. W dziale II, Rozdziale 8 m.p.z.p. zawarto Ustalenia szczegółowe dla obszarów funkcjonalnych. Zgodnie z § 25 pkt 12 m.p.z.p. ustala się szczegółowe przeznaczenie oraz warunki zabudowy, zagospodarowania, zasady kształtowania przestrzeni oraz warunki ochrony przyrodniczej dla obszaru 12 UK- teren przeznaczony na obiekty kultu religijnego, nauki i kultury. W myśl § 37 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 12 UK plan ustala: § 37 m.p.z.p. ustalono szczegółowe przeznaczenie oraz warunki zabudowy, zagospodarowania, zasady kształtowania przestrzeni oraz warunki ochrony przyrodniczej dla obszaru. W § 37 pkt 2.1. wskazano jako przeznaczenie podstawowe zespół zabudowy [...], jako przeznaczenie uzupełniające obiekty towarzyszące [...], a jako przeznaczenie dopuszczalne drugorzędny układ komunikacyjny. W pkt. 3.4 m.p.z.p. wskazano, że wysokość zabudowy - dla obiektu [...] 28,0 m (łącznie z krzyżem 40,0 m), przy czym wysokość tę należy mierzyć od poziomu zera wejścia do nawy głównej obiektu; b) dla pozostałych obiektów 14,5 m i IV kondygnacje naziemne przy czym ustala się czwartą kondygnację jako: ukrytą w dachu budynku lub cofniętą w stosunku do lica ściany budynku o co najmniej 1,0 m). Planowana inwestycja nie spełnia zarówno kryteriów dotyczących wysokości budynku, jak i ilości kondygnacji. Zarzut naruszenia prawa materialnego § 37 pkt 3.4. m.p.z.p. w związku z §8 pkt 4 m.p.z.p. oraz w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., jak też w zw. z art. 4 P.b. i w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP jest chybiony. § 8 pkt 4 m.p.z.p. znajduje się w dziale I "USTALENIA OGÓLNE PLANU", w rozdziale 2 "Ustalenia ogólne w zakresie kształtowania przestrzeni". Wskazano w nim, że w zakresie struktury przestrzennej plan ustala: dla poszczególnych terenów nieprzekraczalną wysokość zabudowy w poziomie kalenicy - najwyższym punkcie dachu budynku. Przekroczenie tej wysokości dopuszczalne jest jedynie w miejscach wskazanych na rysunku planu lub w ustaleniach szczegółowych uchwały. Teren oznaczony na rysunku planu 12UK jak już zostało opisane wyżej posiada ustalenia szczegółowe - zgodnie z § 37 w. zw. z § 25 pkt 12 m.p.z.p.. Z tego względu jako przepis szczegółowy ma pierwszeństwo przed ustaleniami ogólnymi. Nie budzi przy tym zdaniem Sądu wątpliwości interpretacyjnych, jego brzmienie językowe jest jednoznaczne, a wbrew zarzutom skarżącego również dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej potwierdzają taki wynik interpretacji. Z systematyki całego m.p.z.p. jednoznacznie wynika, że lokalnemu prawodawcy zależało na odmiennym, szczegółowym uregulowaniu poszczególnych terenów wskazanych w § 25 m.p.z.p. Nadto z tekstu m.p.z.p. odkodować można również wartości, jakie przyświecały lokalnemu prawodawcy – chodziło o zapewnienie ładu przestrzennego i spójności architektonicznej wokół obiektu [...]. W ocenie Sądu rację ma również Wojewoda, że organ architektoniczno – budowlany związany jest ustaleniami m.p.z.p.. Zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 2.10.2015 r., II OSK 215/14, LEX nr 2002643.) Podkreślenia zdaniem Sądu wymaga nadto, że ustawodawca określając w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb wymaganą relację pomiędzy projektem budowlanym, a ustaleniami miejscowego planu i innych aktów prawa miejscowego, posługuje się pojęciem "zgodności", co oznacza związek znacznie silniejszy niż tylko "spójność", czy też "brak sprzeczności". Nie można zdaniem Sądu w tym zakresie stosować wykładni rozszerzającej. Twierdzenie to wzmacnia okoliczność, że miejscowy plan i inne akty prawa miejscowego zawierają ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązują, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność, bądź nie zostaną uchylone. Postanowienia tych aktów wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na ich obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, na podstawie przepisów odrębnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności w zasadzie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z uwagi na niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami m.p.z.p. organy administracji były zobowiązane odmówić udzielania zezwolenia na inwestycję. Sąd uznał też za chybiony zarzut naruszenia przepisów postepowania tj. art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Stwierdził, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, niezbędnego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż nie został spełniony podstawowy warunek - zgodności projektu inwestycji z ustaleniami m.p.z.p. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia kryteria z art. 107 § 3 k.p.a., zawiera uzasadnienie zarówno co do faktów, jak i co do prawa. Zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. nie został poparty przedstawieniem odmiennej decyzji, która została wydana w identycznym stanie faktycznym i prawnym. Sąd zaznaczył, że samo wydanie odmiennej decyzji nie może prowadzić do wniosku, że organ jest zobowiązany do wydawania identycznej decyzji, nawet gdyby była niezgoda z prawem. Sąd nie dopatrzył się również istotnego naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. zasada uzasadnionych oczekiwań nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć powielających poprzednie rozstrzygnięcia, ponieważ mogłoby to prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Nie może więc pozostawać w oderwaniu od obowiązującego porządku prawnego i być przeciwstawiana obowiązującym przepisom. Postępowanie organu administracji pozostające w sprzeczności z przepisami prawa nie może prowadzić do powstania oczekiwań, których charakter byłby uzasadniony. Podobnie zawarta w art. 7a k.p.a. zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony nie prowadzi do takich wniosków, jakie próbuje wyprowadzić skarżąca spółka. W przedmiotowej sprawie nie ma przy tym zdaniem Sądu żadnych wątpliwości co do treści mających zastosowanie ustaleń m.p.z.p.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że w unormowaniu art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu. W przedmiotowej sprawie takie wątpliwości po przeprowadzeniu wykładni wskazanych wyżej przepisów, a w szczególności § 37 m.p.z.p., w ocenie Sądu nie występują. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd oddalił skargę. Skargą kasacyjną X sp. z o.o. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego tj. a) § 37 pkt 3.4. m.p.z.p. w zw. z § 8 pkt 4 m.p.z.p. oraz art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p., polegającej na błędnej wykładni tego przepisu i przyjęciu, iż zawiera on określone bezwzględne parametry zabudowy tj. 14,5 m wysokości oraz IV kondygnacje naziemne, podczas gdy wykładnia systemowa, językowa oraz celowościowa, jak również potwierdzona przedłożoną opinią urbanistyczną, nakazują przyjąć, iż są to jedynie parametry maksymalne; b) art. 35 ust 2 P.b. w zw. z § 37 pkt 3.4. m.p.z.p. polegające na przyjęciu, iż projekt architektoniczno-budowlany przedłożony przez skarżącą celem realizacji inwestycji jest niezgodny z postanowieniami m.p.z.p. podczas gdy nie istniały przesłanki przemawiające za odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, a przedłożony projekt budowlany jest - co wynika również z przedłożonej opinii urbanistycznej - zgodny z przepisami m.p.z.p.; c) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c., a także art. 6 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na ich błędnej wykładni, wydanie rozstrzygnięcia naruszającego konstytucyjną zasadę proporcjonalności, przejawiającej się w ograniczeniu w dysponowaniu prawem użytkowania wieczystego (do którego odpowiednio należy stosować przepisy dotyczące ochrony własności) na cele budowlane poprzez wprowadzenie sztucznych, niczym nie uzasadnionych ograniczeń w zabudowie podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów m.p.z.p. powinna doprowadzić do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez sąd obowiązku rozpoznania skargi w jej granicach, nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, w szczególności zaś dotyczących naruszenia art. 51 ust 1 2 ustawy, art. 35 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 20 ust. 1 pkt P.b. skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz pominięcie części tego materiału i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, w szczególności: - zaniechania zbadania sprawy w sposób wszechstronny, w szczególności zaniechania ustalenia przyczyn niejednolitej praktyki w zakresie wydawania decyzji administracyjnych, o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy w tym samym obszarze oddziaływania 12UK, wydano decyzje dla nieruchomości nr [...] i [...] do których powinno się stosować te same wymogi jak wskazano względem nieruchomości i projektu budowlanego skarżącej; - zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem ustalenia możliwości zagospodarowania terenu 12UK, w zakresie przewidzianym w projekcie w sytuacji gdy skarżąca podnosiła, iż na podstawie tych samych przepisów m.p.z.p. realizowane były na sąsiednich nieruchomościach inwestycje nie spełniające wymagań określonych przez ograny obu instancji. Powyższe wskazywało, iż przepisy m.p.z.p. napotykały na trudności interpretacyjne; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 7a k.p.a. i art. 8, 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie skutkujące oddaleniem skargi w sytuacji, gdy z materiału i dowodowego i akt sprawy wynika, że wszelkie powstałe wątpliwości w sprawie powinny być interpretowane na korzyść skarżącej. Oddalając skargę Sąd I instancji legitymizował arbitralność wydawania zgód w zakresie zabudowy nieruchomości sąsiednich, w tym działki [...], [...], które nie spełniały "sztywnych" parametrów przyjętych przez Sąd I instancji jako wyłącznie właściwe. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o dopuszczenie na podstawie art 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art 193 p.p.s.a. dowodów z dokumentu: opinii urbanistycznej uprawnionego architekta B. T.; pozwoleń na budowę nieruchomości dotyczących nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącej. Wskazano jednocześnie, iż przeprowadzenie dowodu z tych dokumentów przyczyni się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (jako że dotyczy okoliczności powołanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku), jednocześnie nie doprowadzając do przedłużenia jej rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wnosząc przedmiotowy środek odwoławczy zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola legalności dokonywania przez Sąd pierwszej instancji dotyczyła decyzji organów architektoniczno-budowlanych odmawiających, w trybie art. 35 ust. 3 P.b., zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno- budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę modułowego pawilonu wystawowego i wolnostojącego modułu wystawowego wraz z niezbędną infrastrukturą oraz ogrodzeniem terenu (adres inwestycji: ul. [...]/ róg ul. [...], dz. ew. nr [...], obr. [...] w [...]). Jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 30 stycznia 2023 r. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków w dokumentacji projektowej załączonej do wniosku w terminie 60 dni polegających przede wszystkim na doprowadzeniu dokumentacji do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. uchwałą nr [...] RADY GMINY [...] z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Zastrzeżenia te dotyczyły wysokości zabudowy w obszarze oznaczonym symbolem 12UK a to zapewnienia wymogu dla tego parametru z § 37 pkt 3.4 planu. Dodatkowo wskazano na niespełnienie obowiązku zamieszczonego w ww. postanowieniu dot. przedstawienia ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej dla działki nr [...] z obrębu [...]. Według informacji zawartych w rejestrze gruntów działka przeznaczona do zainwestowania posiada status użytków rolnych zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 11 ust.4) stąd wykazano, w toku postępowania, iż należy uzyskać wydawaną przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej ww. gruntów a następnie przedstawienia jej wraz z wnioskiem o przedmiotowe pozwolenie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji oddalając wniesioną skargę. Skarga kasacyjna kwestionuje to stanowisko. Nieusprawiedliwiony jest zarzut błędnej wykładni § 37 pkt 3.4. m.p.z.p. w zw. z § 8 pkt 4 m.p.z.p. oraz art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p., polegający na przyjęciu, iż zawiera on określone bezwzględne parametry zabudowy tj. 14,5 m wysokości oraz IV kondygnacje naziemne, podczas gdy wykładnia systemowa, językowa oraz celowościowa, jak również potwierdzona przedłożoną opinią urbanistyczną, nakazują przyjąć, iż są to jedynie parametry maksymalne. Przed przystąpieniem do oceny tego zarzutu należy wyjaśnić, iż dołączona do skargi kasacyjnej "Analiza zapisów uchwały nr [...] Rady Gminy [...]" opracowana przez architektów P. i B. T. i zawnioskowana w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. do przeprowadzenia jako dowód z dokumentu, nie może zostać skutecznie dopuszczona jako dowód z dokumentu. Po pierwsze opinia ta z dnia 20 marca 2024 r. została opracowana już po wydaniu zaskarżonej decyzji z 30 czerwca 2023 r. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu według stanu prawnego z daty wydania decyzji ostatecznej. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Po wtóre przewidzianą w art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy bowiem rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza- patrz wyrok NSA z dnia 12 lutego 2025 r. sygn. akt III FSK 1236/23. A po trzecie nie powinno budzić wątpliwości, że opiniom sporządzonym na zlecenie strony, a tak jest w tej sprawie, nie można przypisać waloru dowodu z opinii biegłego, nawet jeśli sporządzone zostały przez osoby posiadające wiedzę fachową. Sąd Najwyższy na tle analogicznego uregulowania dowodu z opinii biegłego w Kodeksie postępowania cywilnego przyjął, że opinie sporządzone na zlecenie strony traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie stanowiska strony, choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (wyrok SN z dnia 12 kwietnia 2002 r., sygn. akt I CKN 92/00). W ocenie składu orzekającego w sprawie stanowisko to zasługuje na pełną aprobatę. Opiniom takim wprawdzie przydaje się też walor dokumentów prywatnych (wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 25 września 2000 r., sygn. akt FSA 1/00). Odróżnić należy je jednak od dowodu z opinii biegłych. Jeżeli zatem w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, dowód z opinii biegłego nie może być zastąpiony dowodem z prywatnej opinii. Wobec tych konstatacji Naczelny Sąd Administracyjny nie doszukał się podstaw prawnych do tego, aby opracowanie przygotowane przez dwóch architektów pn."Analiza zapisów Uchwały nr [...] Rady Gminy [...]" uznać za dowód uzupełniający z dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej organ administracji dokonał prawidłowej, zgodnej z prawem, wykładni przepisów prawa miejscowego w tym postępowaniu. Skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na budowę modułowego pawilonu wystawowego i wolnostojącego modułu wystawowego wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...] w [...] przy ul [...] /róg ul [...]. W projekcie wysokość budynków modułowych wynosi 2,72 m, jedna kondygnacja naziemna. Natomiast w ocenie NSA weryfikacja takiej inwestycji w kontekście uregulowań prawa miejscowego przyjętego uchwałą nr [...] RADY GMINY [...] z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (dalej m.p.z.p.), nie pozostawia wątpliwości, że na terenie oznaczonym symbolem 12 UK takiej wielkości zabudowa jest niedozwolona. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiotowa działka nr [...], obr. [...] w [...], usytuowana jest właśnie na terenie oznaczonym symbolem 12 - UK, zaś teren ten przeznaczony został w planie na obiekty kultu religijnego, nauki i kultury stosownie do § 25 pkt 12 ww. m.p.z.p. W § 37 m.p.z.p. zamieszczono szczegółowe uregulowania dotyczące przeznaczenia dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 12 UK: dotyczą one warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zasady kształtowania przestrzeni oraz warunki ochrony przyrodniczej dla obszaru. W § 37 pkt 2.1. wskazano jako przeznaczenie podstawowe zespół zabudowy [...], jako przeznaczenie uzupełniające obiekty towarzyszące [...], a jako przeznaczenie dopuszczalne drugorzędny układ komunikacyjny. W pkt. 3.4 m.p.z.p. wskazano, że wysokość zabudowy - dla obiektu [...] 28,0 m (łącznie z krzyżem 40,0 m), przy czym wysokość tę należy mierzyć od poziomu zera wejścia do nawy głównej obiektu; b) dla pozostałych obiektów 14,5 m i IV kondygnacje naziemne przy czym ustala się czwartą kondygnację jako: ukrytą w dachu budynku lub cofniętą w stosunku do lica ściany budynku o co najmniej 1,0 m. Wartości zamieszczone w powyższym przepisie oznaczone są jako bezwzględne, bowiem wysokość zabudowy obiektów w otoczeniu [...] na tym obszarze określona została konkretnym parametrem dotyczącym wysokości oraz kondygnacji planowanego obiektu. Nie są to wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej wartości maksymalne pozwalające na zrealizowanie bardzo zróżnicowanej zabudowy w otoczeniu [...] mieszczącej się jedynie w dopuszczalnym przedziale do wysokości 14, 5 m czy do IV kondygnacji. Taki sposób sformułowania treści § 37 pkt. 3.4 m.p.z.p. jest celowym zamierzeniem lokalnego prawodawcy. Należy jedynie informacyjnie zauważyć, iż w tym samym planie podobne uregulowanie dotyczące wysokości zabudowy zamieszczone są w § 36 pkt 3.4 mp.z.p. jednakże w przepisie tym wyraźnie oznaczono, iż "do II kondygnacji naziemnych i 10,0 m wysokości wysokość budynków hotelowych określa się na maksimum IV kondygnacje (do 14,5 m). Zatem tam gdzie jest to wskazane i celowe w m.p.z.p. powołano parametry oznaczone jako maksymalne czy też minimalne, natomiast taki zabieg nie został zastosowany w odniesieniu do § 37 pkt 3.4 m.p.z.p. Dlatego też Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż planowana inwestycja nie spełnia zarówno kryteriów dotyczących wysokości budynku, jak i ilości kondygnacji. Zarzut naruszenia prawa materialnego § 37 pkt 3.4. m.p.z.p. w związku z § 8 pkt 4 m.p.z.p. oraz w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. pozostaje w realiach tej sprawy nieusprawiedliwiony. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że § 8 pkt 4 m.p.z.p. pomieszczony został w dziale I "USTALENIA OGÓLNE PLANU", w rozdziale 2 "Ustalenia ogólne w zakresie kształtowania przestrzeni". Wskazano w nim, że w zakresie struktury przestrzennej plan ustala: dla poszczególnych terenów nieprzekraczalną wysokość zabudowy w poziomie kalenicy - najwyższym punkcie dachu budynku. Przekroczenie tej wysokości dopuszczalne jest jedynie w miejscach wskazanych na rysunku planu lub w ustaleniach szczegółowych uchwały. Teren oznaczony na rysunku planu 12UK, jak już zostało opisane wyżej, posiada ustalenia szczegółowe - zgodnie z § 37 w. zw. z § 25 pkt 12 m.p.z.p. Z tego względu jako przepis szczegółowy ma pierwszeństwo przed ustaleniami ogólnymi. Nie jest tym samym także usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust 2 P.b. w zw. z § 37 pkt 3.4. m.p.z.p. polegający na przyjęciu, iż projekt architektoniczno-budowlany przedłożony przez skarżącą celem realizacji inwestycji jest niezgodny z postanowieniami m.p.z.p. podczas gdy zdaniem skarżącej nie istniały przesłanki przemawiające za odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Nie można podzielić poglądu skarżącej, iż przedłożony projekt budowlany zgodny jest z uregulowaniami m.p.z.p. Wbrew temu stanowisku, zdaniem NSA, słusznie przyjęto w tej sprawie, że z powołanych wyżej ustaleń m.p.z.p. wynika, iż na terenie przedmiotowej inwestycji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje konkretną wysokość dla planowanych obiektów, która nie może być ani mniejsza ani większa od wskazanej tam wysokości, zaś planowana inwestycja skarżącej Spółki w tym zakresie pozostaje w wyraźniej sprzeczności z m.p.z.p. rejonu [...]. Nie można podzielić także zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 140 k.c., a także art. 6 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na ich błędnej wykładni, poprzez wydanie rozstrzygnięcia naruszającego konstytucyjną zasadę proporcjonalności, co przejawia się w ograniczeniu w dysponowaniu prawem użytkowania wieczystego (do którego odpowiednio należy stosować przepisy dotyczące ochrony własności) na cele budowlane poprzez wprowadzenie sztucznych, niczym nie uzasadnionych ograniczeń w zabudowie podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów m.p.z.p. powinna doprowadzić do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Prawo własności jest niewątpliwie najszerszym, podstawowym prawem rzeczowym, które pozwala właścicielowi korzystać z rzeczy i rozporządzać nią z wyłączeniem innych osób, przy czym należy pamiętać, że prawo własności nie jest prawem nieograniczonym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawą wyznaczającą granice własności jest m.in. ustawa z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania, jako akt prawa miejscowego, może ograniczyć prawa do gruntu poprzez wprowadzenie sposobu zagospodarowania terenu. Kwestia samej zasadności wprowadzenia ograniczeń do miejscowego plany zagospodarowani przestrzennego jak i prawidłowości zamieszczenia tam określonych uregulowań pozostaje poza zakresem oceny sądów administracyjnych w sprawie dot. postępowania o pozwolenie na budowę. Do kwestionowania odpowiednich uregulowań w planie miejscowym służy skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), po spełnieniu odpowiednich uwarunkowań. Uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. Wydane w sprawie negatywne decyzje, zdaniem NSA, nie prowadzą w sytuacji strony skarżącej do nieproporcjonalnego ograniczenia korzystania z konstytucyjnych praw i wolności. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej uzasadnił wskazując na to, że WSA nie rozpoznał wszystkich zarzutów objętych skargą. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Przepis ten reguluje wyłącznie postępowanie przed sądem, zatem nie można wskazując na jego naruszenie skutecznie podważyć zakresu postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy architektoniczno-budowlane, tak jak to uczyniono w skardze kasacyjnej. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wyszedł poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Takich poważnych uchybień, które sąd pierwszej instancji był zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, a jednak je pominął, w skardze kasacyjnej nie wskazano. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza z kolei, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1022/23). Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zależy zatem od wykazania, że Sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy. W odniesieniu do ww. normy prawa procesowego nie ujawniono jednak takich naruszeń uzasadniających eliminację z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Nie zasługiwały na uwzględnienie również i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a w zw. z art. 7a k.p.a. i art. 8, 9 k.p.a. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji oceniając legalność zaskarżonej decyzji słusznie uznał, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z regułami procedury administracyjnej a przede wszystkim skoncentrowano się na istotnych zagadnieniach wpływających na treść rozstrzygnięcia końcowego. Stanowisko skarżącej, iż pominięto część materiału dowodowego i niewyjaśniono wszystkich okoliczności w sprawie, jest jedynie nieuprawnioną polemiką z prawidłowym wyrokiem WSA. Kwestia niejednolitości praktyki w wydawaniu decyzji administracyjnych o pozwoleniu na budowę nie może stanowić podstawy weryfikacji zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił bowiem, iż samo wydanie decyzji odmiennej nie może prowadzić do tego by organ był zobowiązany wydawać tożsamą decyzję nawet gdyby była niezgodna z prawem. Nie można bowiem aprobować naruszeń prawa, jeżeli takie były, przy wydawaniu innych decyzji Nie jest zasadne twierdzenie, iż naruszeniem prawa w tej sprawie jest - zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego celem ustalenia możliwości zagospodarowania terenu 12UK, w zakresie przewidzianym w projekcie w sytuacji gdy skarżąca podnosiła, iż na podstawie tych samych przepisów m.p.z.p. realizowane były na sąsiednich nieruchomościach inwestycje nie spełniające wymagań określonych przez ograny obu instancji. Stosownie do art. 84 § 1 k.p.a. przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie jest obowiązkiem organu. Przepis ten dopuszcza jedynie taką możliwość w sytuacji, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Jak natomiast wynika z treści art. 81 ust. 1 pkt 1a P.b. organy architektoniczno-budowlane są organami wyspecjalizowanymi, posiadającymi wykwalifikowaną kadrą o odpowiednim doświadczeniu i wykształceniu z zakresu budownictwa, zagospodarowania przestrzennego. Zatem organy nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniom skarżącej, są w stanie prawidłowo ocenić zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Nie było zatem potrzeby powoływania biegłego, tak jak to wskazano w kasacji. Dotychczasowe rozważania wskazują, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i trafnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. W sprawie tej nie było przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. bowiem w jej realiach nie ujawniono naruszeń prawa materialnego jak też innych naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania. Na koniec jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż w sprawie tej podstawą odmowy wydana decyzji o pozwoleniu na budowę była nie tylko sprzeczność z uregulowaniami m.p.z.p. ale także niespełnienie obowiązku przedstawienia ostatecznej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej dla działki nr [...] z obrębu [...] skoro w rejestrze gruntów działka przeznaczona do zainwestowania posiada status użytków rolnych. W tym zakresie jednak w skardze kasacyjnej nie zamieszczono żadnych zarzutów a przecież dla wydania zaskarżonych decyzji wystarczyło już niezrealizowania tego elementu postanowienia z 30 stycznia 2023 r. Z wszystkich podniesionych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.