II OSK 1379/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1059/20 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 15 czerwca 2020 r. nr SKO/UL/41.7/171/2020/5372/KWW w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Tychy z dnia 18 marca 2020 r. nr 65/2020, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz M. L. kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA) wyrokiem z dnia 22 grudnia 2020 r. oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej SKO) z dnia 15 czerwca 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy terenu. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Zaskarżoną decyzją SKO, po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji Prezydenta Miasta Tychy z dnia 18 marca 2020 r., odmawiającej ustalenia warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego budynku garażu na mały warsztat samochodowy - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję wywiódł M. L. WSA w Gliwicach oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby na terenie objętym granicami obszaru analizowanego istniał co najmniej jeden obiekt odpowiadający w zakresie funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, choćby w przybliżeniu obiektowi wnioskowanemu, a elementy projektowanej zabudowy i jej funkcja były dostosowane do istniejącego obiektu, współtworzącego ład przestrzenny. Podjęte w sprawie w zakresie analizy urbanistycznej czynności wykazały, że działki sąsiednie w stosunku do działki potencjalnego zainwestowania, dostępne z tej samej drogi publicznej i znajdujące się w obszarze analizowanym tereny mieszkaniowe zabudowane są wyłącznie budynkami mieszkalnymi. Obszar analizowany pozbawiony jest obiektów i terenów realizujących funkcję usługową. W ocenie Sądu niezasadne są również sugestie skarżącego dotyczące odmiennego ukształtowania obszaru analizy urbanistycznej, co pozwoliłoby ująć w tym obszarze obiektu budowlanego o charakterze usługowym, tj. centrum medycznego jako wzorca dla określenia wymagań dotyczących zamierzonej zabudowy. Sąd wskazał, że zabudowa gospodarcza w postaci centrum medycznego nie realizuje funkcji usługowej, której kontynuacja umożliwiałaby uwzględnienie przedmiotowego wniosku. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. L., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: - art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że: a. nie są spełnione wszystkie warunki uzasadniające wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; b. inwestycja polegająca na przebudowie i nadbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania garażu na warsztat samochodowy na parceli nr [...] w Tychach przy ul. [...] nie spełnia warunku kontynuacji funkcji, podczas gdy kontynuacja funkcji nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję; planowana inwestycja stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, daje się z nią pogodzić i z nią nie koliduje, a mając na względzie pobliskie centrum medyczne - pozostaje z nią w pełni zgodna; c. działki sąsiednie w stosunku do działki potencjalnego zainwestowania, dostępne z tej samej drogi publicznej i znajdujące się w obszarze analizowanym tereny mieszkaniowe zabudowane są wyłącznie budynkami mieszkalnymi, a obszar analizowany pozbawiony jest obiektów i terenów realizujących funkcję usługową, podczas gdy w odległości niespełna 110 m od działki objętej wnioskiem i przy tej samej ulicy położona jest działka zabudowana budynkiem usługowym centrum medycznego Inmedico (przychodni wraz z apteką, częścią usługową oraz z infrastrukturą techniczną i układem drogowym) o powierzchni zabudowy niemal 800 m2, która pełni funkcję usługową; - § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji tego przyjęcie, że: d. zabudowa gospodarcza w postaci centrum medycznego nie realizuje funkcji usługowej, której kontynuacja umożliwiałaby uwzględnienie wniosku, podczas gdy kompleks ten stanowi element infrastruktury społecznej oraz zabudowy usługowej związanej z branżą medyczną, mającą na celu zaspokajanie potrzeb ludzkich; - granice obszaru dla analizy urbanistyczno-architektonicznej wynoszą 57 m wokół działki potencjalnego zainwestowania, podczas gdy wymaganie, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora, a nie do odległości pomiędzy dwoma przeciwległymi punktami leżącymi na granicy obszaru analizowanego; organ nie uwzględnił faktu, że ulica [...] jest stosunkowo krótka (ok. 250 m) i oddalona jest jedynie o około 150 m od ulicy [...], stanowiącej drogę krajową nr 44, będącą jedną z najbardziej obciążonych i generujących hałas ulic w Mieście Tychy; 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia polegające na niepełnym przedstawieniu stanu sprawy, niespójności wskazań i oceny prawnej, schematycznie uzasadnienia, nieodniesieniu się w sposób wyczerpujący do zarzutów objętych skargą oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z poprzestaniem wyłącznie na podzieleniu i przyjęciu oceny organów orzekających w procesie inwestycyjnym oraz na stwierdzeniu, iż działki sąsiednie zabudowane są wyłącznie budynkami mieszkalnymi (str. 7 uzasadnienia wyroku); b. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia nieuwzględnienia zarzutu z art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., z poprzestaniem na wskazaniu, że w rozpoznawanej sprawie organy orzekające w procesie inwestycyjnym w sposób wyczerpujący i szczegółowy je omówiły, zaś Sąd argumentację w tym zakresie akceptuje i przejmuje; c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie, iż organy orzekające w postępowaniu inwestycyjnym, tj. SKO oraz Prezydent Miasta Tychy, w sposób należyty ustaliły stan faktyczny sprawy, czym zostały naruszone przepisy art. 7, 8, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a organ odwoławczy nie rozważył całokształtu materiału dowodowego, a także nie wyjaśnił w sposób prawidłowy motywów podjętego rozstrzygnięcia; d. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę dowodów i wskutek tego: - błędne przyjęcie, że działki sąsiednie w stosunku do działki potencjalnego zainwestowania, dostępne z tej samej drogi publicznej i znajdujące się w obszarze analizowanym tereny mieszkaniowe zabudowane są wyłącznie budynkami mieszkalnymi, a obszar analizowany pozbawiony jest obiektów i terenów realizujących funkcję usługową, podczas gdy w odległości niespełna 110 m od działki objętej wnioskiem, przy tej samej ulicy, położona jest działka zabudowana budynkiem usługowym centrum medycznego (przychodni wraz z apteką, częścią usługową oraz z infrastrukturą techniczną i układem drogowym) o powierzchni zabudowy niemal 800 m2, która pełni funkcję usługową; e. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez niewszechstronną ocenę dowodów skutkującą pominięciem, iż: - w odległości niespełna 110 m od działki objętej wnioskiem położona jest działka zabudowana budynkiem usługowym centrum medycznego (przychodni wraz z apteką, częścią usługową oraz z infrastrukturą techniczną i układem drogowym) o powierzchni zabudowy niemal 800 m2, która pełni funkcję usługową; - ulica [...] znajduje się w odległości jedynie około 150 m od ulicy [...], stanowiącej drogę krajową 44, będącą jedną z najbardziej obciążonych i generujących hałas ulic w Mieście Tychy, a której wpływ jest wyraźnie odczuwalny także w obszarze planowanej inwestycji; f. art. 1 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzoną kontrolę działalności organu II instancji, a w konsekwencji - mimo braku podstaw - oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki, a zatem organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki (por. np. wyroki NSA z 23 listopada 2022 r., II OSK 2785/19, LEX nr 3451818; z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1580/18, LEX nr 3115133). W analizie podano, iż szerokość frontu działki to 19 m oraz że przyjęto obszar analizy w promieniu 57 m wokół terenu objętego wnioskiem, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek zabudowanych skrajnych. Trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem nie liczono zatem od granic tej działki, lecz od środka tego frontu. Zasadne zatem są zarzuty naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Skoro wadliwie wyznaczono obszar analizowany, to jest to wystarczające do uchylenia zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji, bo dopiero po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego możliwe jest właściwe ustalenie warunków zabudowy, bądź odmowy ich ustalenia. Przedwczesna zatem byłaby ocena zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, dotyczących ewentualnej możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W tym stanie rzeczy, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjne na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 203 pkt 1 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.