II OSK 1374/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca) Protokolant: starszy inspektor sądowy Magdalena Męczkowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 21 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1539/22, w sprawie ze skargi B. B., na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, z dnia 26 października 2022 r. nr 443/2022, w przedmiocie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania budynku, oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 21 lutego 2023 r., II SA/Kr 1539/22 oddalił skargę B. B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 26 października 2022 r. nr 443/2022, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 14 kwietnia 2022 r., znak ROIK I.5120.84.2022.SRZ, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., wniósł sprzeciw do zgłoszenia przez skarżącego 24 lutego 2022 r. przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. [...] [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie oraz nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów (m.in. strony www, tabele, wyliczenia organów sanitarnych, protokoły, projekt zagospodarowania terenu, rzut parteru), mimo iż są one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a z uwagi na przedłożenie tychże dokumentów wraz ze złożeniem skargi, nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie; 2) art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie organy administracji publicznej winny działać wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa oraz związanego z tym zakazu domniemywania kompetencji organu administracji publicznej do działania w obszarze, w którym ustawodawca świadomie i wprost wyłączył jego właściwość, poprzez bezprawne uznanie, że organy nadzoru budowlanego obu instancji właściwe są do podjęcia czynności oraz orzekania w zakresie inwestycji realizowanej w trybie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), dalej: u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia informacji o prowadzeniu robót budowlanych; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 i w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez oddalenie skargi, mimo iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, a mianowicie: a) art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia funkcjonowania ochrony zdrowia w związku z epidemią COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1493), dalej: u.z.COVID-19 oraz po jej ustaniu w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 u.COVID-19 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez prowadzenie postępowań oraz wydanie rozstrzygnięć przez organ I i II instancji, mimo iż ze względu na art. 12 ust. 1 u.COVID-19, do stosowania do inwestycji związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 przepisów p.b., organy nadzoru budowlanego nie są właściwe rzeczowo w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowe roboty budowlane w postaci budowy gabinetu lekarskiego wraz z pomieszczeniami do odbywania kwarantanny oraz izolacji domowej zlokalizowanej na działce inwestycyjnej prowadzone są w związku z przeciwdziałaniem COVID-19; b) art. 7b w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez dokonanie samodzielnej oceny w zakresie istnienia rzeczywistego związku robót budowlanych prowadzonych przez skarżącego z przeciwdziałaniem COVID-19, bez zasięgnięcia opinii specjalistów posiadających odpowiednią wiedzę i kwalifikacje uprawniające do zajęcia stanowiska w przedmiocie wpływu danych czynników na przeciwdziałanie rozprzestrzeniania się COVID-19 oraz minimalizację zagrożenia zdrowia i życia wynikającego z panującej epidemii w sytuacji, gdy dokonanie prawidłowej oceny w ww. zakresie wymagało wiadomości specjalnych (m.in. z dziedziny wirusologii i epidemiologii), co obligowało organy do zwrócenia się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, a wskutek tego naruszenie wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady wyłączności i nadrzędności ustawy w zakresie kompetencji do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności (w tym prawa własności) oraz związanego z tym zakazu wprowadzania takich ograniczeń przez podmiot niebędący ustawodawcą, poprzez przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego własnych - pozaustawowych - kryteriów oceny zasadności realizacji inwestycji prowadzonej przez skarżącego w trybie art. 12 u.COVID-19; c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego i niezebranie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, co przejawiało się w szczególności poprzez błędne uznanie, że roboty budowlane rozpoczęto po dacie uchylenia art. 12 u.COVID-19, co w ocenie organu czyni koniecznym zastosowanie w stosunku do przedmiotowej inwestycji przepisów p.b. i co uniemożliwia legalne prowadzenie ww. robót w oparciu o złożoną 31 sierpnia 2020 r. w trybie art. 12 u.COVID-19 informację, podczas gdy faktycznie prace budowlane na ww. nieruchomości rozpoczęły się 2 września 2020 r., a w efekcie naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych, w szczególności prawa skarżącego do prowadzenia ww. inwestycji w trybie przewidzianym w art. 12 u.COVID-19; d) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej wynikającej z treści art. 12 ust. 1 u.COVID-19 na korzyść skarżącego w sytuacji, gdy nie sprzeciwiały się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; e) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 u.COVID-19 i w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż skoro ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych odnośnie do stosowania art. 12 u.COVID-19 w brzmieniu obowiązującym do 5 września 2020 r., to milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, czyli m.in. przepisów prawa budowlanego w sytuacji, gdy zgodnie z utrwalonym stanowiskiem w przypadku braku przepisów intertemporalnych jest zasadą, że w zakresie prawa materialnego zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia; 4) art. 151 w zw. z art. 3 § 1 oraz art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd I instancji, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy i prawidłowe wykonanie przez sąd I instancji obowiązku kontroli legalności działalności administracji publicznej powinny były doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji MWINB; 5) art. 54 ust. 1 zd. 1 p.b. w zw. z art. 2 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 u.COVID-19 poprzez: a) uznanie, iż zaszły okoliczności uzasadniające zgłoszenie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania inwestycji w postaci budowy gabinetu lekarskiego z pomieszczeniami do odbywania kwarantanny oraz izolacji domowej w przypadku zarażenia COVID-19 w celu zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa zdrowia i życia w ramach zwalczania COVID- 19, w postaci naruszenia przepisów prawa budowlanego oraz postanowień planu miejscowego w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że przepis art. 12 u.COVID-19 powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, a zatem ww. przepisy nie powinny być stosowane, w skutek czego nie mogło dojść do naruszenia przepisów prawa budowlanego i postanowień planu miejscowego, a co za tym idzie, brak było podstaw do zgłoszenia sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania; b) uznanie, że inwestycja w postaci budowy gabinetu lekarskiego z pomieszczeniami do odbywania kwarantanny oraz izolacji domowej w przypadku zarażenia COVID-19 nie spełnia warunków, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 2. ust. 2 u.COVID-19, podczas gdy powyższe przepisy w żadnym wypadku nie wykluczają objęcia przedmiotowej inwestycji zakresem przepisu art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 2. ust. 2 u.COVID-19; c) uznanie, iż istnieje podstawa prawna uprawniająca organy nadzoru budowlanego do kontroli działań inwestycyjnych rozpoczętych pod rządami art. 12 u.COVID-19 w zakresie, czy działania te pozostają w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 w sytuacji, gdy m.in. art. 12 ust. 1 u.COVID-19 wyłączył stosowanie przepisów p.b. do tychże m.in. działań, które to przepisy stanowią podstawę wszelkich działań organów nadzoru budowlanego; d) uznanie, że wykładnia art. 12 ust. 1 u.COVID-19 nie powinna być interpretowana rozszerzająco, mimo iż zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanego przepisu, zamiarem ustawodawcy było objęcie zakresem jego zastosowania "wszelkich czynności" mających związek z przeciwdziałaniem COVID-19; e) bezpodstawne (wbrew literalnemu brzmieniu przepisu) przyjęcie, że hipotezą art. 12 u.COVID-19 objęte są jedynie takie działania, które doraźnie i natychmiastowo prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby COVID-19, podczas gdy zgodnie z definicją "przeciwdziałania COVID-19", określoną w m.in. art. 2 ust. 2 u.COVID-19, jej przepis art. 12 ust. 1 zastosowanie ma również do czynności mających na celu zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby COVID-19, które z natury swej objawiają się dopiero po pewnym czasie od zaistnienia ich przyczyny (kryzys społeczno-gospodarczy spowodowany pandemią choroby COVID-19 rozpoczął się po upływie kilku miesięcy od początku tej pandemii, a zgodnie z opinią ekspertów potrwa co najmniej 15 lat); f) wskazanie, że poza zakresem przeciwdziałania COVID-19 mieszą się zatem wszelkie inwestycje, które nawet tylko ubocznie mogły przyczynić się do przeciwdziałania COVID-19 i równocześnie niepowodowania zwiększenia stopnia zagrożenia rozprzestrzeniania się COVID-19 w sytuacji, gdy w art. 2 ust. 2 u.COVID-19 wprost mowa jest o skutkach społeczno-ekonomicznych choroby COVID-19; g) uznanie, iż działania skarżącego jako inwestora wskazują na mieszkaniowy charakter prowadzonych robót budowlanych, który rzekomo wyklucza jednoczesne uznanie tychże robót za działania związane z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości skorzystania z art. 12 ust. 1 u.COVID-19 od niemieszkaniowego charakteru zamierzonych robót budowlanych; 6) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z m.in. art. 2 ust. 2 oraz w zw. z art. 12 ust. 1 u.COVID-19 poprzez: a) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, a w szczególności zasady zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady ochrony praw słusznie nabytych z uwagi na bezpodstawne (niepoprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania dowodowego) uznanie, że realizowana na przedmiotowej nieruchomości inwestycja nie jest związana z przeciwdziałaniem COVID-19, podczas gdy zamiarem skarżącego było wybudowanie budynku przy zastosowaniu szeregu rozwiązań technicznych i funkcjonalnych (m.in. gabinet lekarski wraz z izolatorium), który w sposób bezpośredni będzie przeciwdziałać COVID-19 m.in. poprzez zapobieganie rozprzestrzenianiu się tej choroby oraz jej profilaktykę, a także poprzez zwalczanie skutków społeczno-gospodarczych COVID-19 takich jak lęk przed zarażeniem się COVID-19 w związku z przebywaniem w dużych skupiskach ludzkich; b) nieuprawnione oraz niewłaściwe dokonanie oceny w zakresie istnienia związku przedmiotowej inwestycji z ustawową przesłanką przeciwdziałania COVID-19, a w konsekwencji tego błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy p.b. w sytuacji, gdy art. 12 ust. 1 u.COVID-19 wyłączył stosowanie p.b. do przedmiotowej inwestycji jako związanej z przeciwdziałaniem COVID-19; 7) art. 17 w zw. z art. 20 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2016.202.389), dalej: KPP, poprzez uznanie, iż art. 2 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 u.COVID-19 nie godzi w prawo własności poprzez uznanie, że powyższą regulację zezwalającą na niestosowanie przepisów p.b. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy stosować do inwestycji publicznych, wykluczając tym samym inwestycje "prywatne" z możliwości korzystania z przepisu art. 2 ust. 2 u.COVID-19, podczas gdy taka wykładnia narusza prawo własności i zasadę równości wobec prawa podmiotów publicznych i prywatnych. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie procesowym z 21 kwietnia 2026 r. skarżący podtrzymał zarzuty postawione w skardze kasacyjnej, rozwijając sformułowaną w niej argumentację. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącego na usprawiedliwionych podstawach. Sąd I instancji poddał swojej kontroli zaskarżoną decyzję MWINB z 26 października 2022 r., pozostającą aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i nie może budzić wątpliwości, że weryfikując jej prawidłowość, posłużył się kryterium oceny jej zgodności z prawem (legalności), czego wymaga art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.). Wydaje się, że to treść tego przepisu miał na uwadze skarżący, wskazując w zarzucie naruszenie przez Sąd I instancji "art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a.". Uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie uchybia powołanym w skardze kasacyjnej przepisom prawa procesowego, uwzględniając, że Sąd orzekał prawidłowo w granicach sprawy wyznaczonej treścią przedstawionego przez skarżącego jako inwestora do PINB zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obr. [...] [...] w [...], a równocześnie w zakresie realizowanej kontroli - o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd przesądził, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wbrew twierdzeniom sformułowanym w złożonej skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. W kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu kasacyjnego przypomnieć trzeba, że przepis ten pozwala w drodze wyjątku przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentu w razie wystąpienia istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie co do prawidłowości poczynionych w postępowaniu ustaleń faktycznych, przy czym działania tego nie należy traktować jako obowiązku sądu (por. wyrok NSA z 22 maja 2023 r., II OSK 203/23; wyrok NSA z 15 marca 2023 r., II OSK 189/22; wyrok NSA z 5 października 2022 r., II OSK 3188/19). Skarżący nie może, wobec braku wypowiedzenia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do zgłoszonych w skardze dowodów, z zaniechaniem tym łączyć błędu rzutującego na wynik sprawy, jeżeli względy, do których odwołał się w skardze skarżący, w świetle przyjętego przez Sąd rozumienia art. 12 u.COVID-19 w żaden sposób nie mogły zmienić dokonanej oceny charakteru zrealizowanego zamierzenia budowlanego. Orzeczenie oddalające skargę (art. 151 p.p.s.a.) odnosi się do wymagań przewidzianych w art. 7 Konstytucji RP, Sąd I instancji wyjaśnił bowiem, dlaczego kontrolowane działanie organów nadzoru budowlanego, którego wyrazem był zgłoszony na podstawie art. 54 ust. 1 p.b. sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy, zostało podjęte na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, nie mając związku z zachowaniem stanowiącym złamanie zakazu domniemania kompetencji organu administracji publicznej, które powinno podlegać podważeniu w toku kontroli sądowej na podstawie powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W całości nietrafne są te zarzuty skargi kasacyjnej, w których akcentuje się brak właściwości rzeczowej organów nadzoru budowlanego do podjęcia czynności oraz orzekania w zakresie inwestycji realizowanej (według skarżącego) w trybie art. 12 ust. 1 u.COVID-19. Sąd I instancji oparł się bowiem trafnie na stanowisku, zgodnie z którym ww. przepis nie może być traktowany jako norma wyłączająca ustawowe kompetencje organów nadzoru budowlanego do kontroli zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa, w szczególności z przepisami u.COVID-19. Jakkolwiek w świetle art. 12 u.COVID-19 organ administracji architektoniczno-budowlanej, poza przyjęciem informacji złożonej przez inwestora w trybie art. 12 ust. 2, nie został uprawniony do wydawania jakichkolwiek rozstrzygnięć odnośnie do tejże czynności podjętej przez inwestora, jednakże brak odpowiedniej normy kompetencyjnej oraz procedury, która pozwalałaby na weryfikację jej prawidłowości, nie upoważnia do przyjęcia poglądu, że założeniem ustawodawcy było zwolnienie działania inwestora z jakichkolwiek rygorów prawnych wynikających z ustawy tylko i wyłącznie dlatego, że w informacji przewidzianej w art. 12 ust. 2 u.COVID-19 powołał się on na wolę realizacji inwestycji w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Taką interpretację, a do niej odwołują się uwagi skarżącego formułowane najpierw w skardze, a następnie w złożonej skardze kasacyjnej, należy odrzucić, ponieważ badanie, czy wskazana w art. 12 ust. 1 u.COVID-19 budowa obiektu budowlanego pozostaje w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, mieści się w zakresie przedmiotowym zadań organów nadzoru budowlanego określonych w art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b. Na obowiązywanie i wymóg stosowania ww. regulacji nie ma wpływu dyspozycja art. 12 ust. 1 u.COVID-19. Nie obejmuje ona całej materii uregulowanej w p.b., została bowiem ograniczona wyłącznie do "projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania" w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Wyłączenie stosowania przepisów, o których mowa w art. 12 ust. 1 u.COVID-19, do budowy obiektu budowlanego jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy budowa ta pozostaje w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 i organy nadzoru budowlanego, jak stwierdził prawidłowo Sąd I instancji, są właściwe, aby sprawdzić, czy taki deklarowany przez inwestora związek faktycznie zachodzi. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie orzekające organy przedmiotem swoich rozważań uczyniły tę kwestię i, wbrew odmiennej ocenie skarżącego, poczynienie w tym zakresie ustaleń umożliwiających wydanie zaskarżonej decyzji nie wymagało posłużenia się wiadomościami specjalnymi. Treść skargi kasacyjnej, poza eksponowaniem subiektywnego przekonania skarżącego o zawiłości kwestii dotyczącej istnienia związku prowadzonych robót budowlanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie dostarczyła jakichkolwiek rzeczowych argumentów, które - odwołując się do faktycznego skomplikowania materii podlegającej rozważeniu w kontrolowanej sprawie - nakazywałyby jej uwarunkowania odnosić do wskazywanych przez stronę dziedzin medycyny (wirusologia/epidemiologia) i w konsekwencji traktować w sposób zbieżny z sytuacją, do której nawiązuje art. 84 § 1 k.p.a. W świetle postawionych Sądowi I instancji zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 54 ust. 1 p.b. w zw. z art. 2 ust. 2 i art. 12 ust. 1 u.COVID-19 oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także art. 19 i art. 20 u.z.COVID-19), jak również wadliwości mającej obciążać przyjęty przez Sąd wynik kontroli podstawy faktycznej podjętego przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia (art. 6, art. 7, art. 7b, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) istota sporu koncentruje się zasadniczo wokół wykładni art. 12 u.COVID-19 w zakresie zamieszczonego w nim sformułowania "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19", a następnie na udzieleniu odpowiedzi na pytanie, czy sporna inwestycja skutkująca, jak określił ją inwestor, "budową budynku wolnostojącego mieszkalnego z gabinetem lekarskim oraz pomieszczeniami do odbywania kwarantanny oraz izolacji domowej" była realizowana w celu wskazanym w art. 12 ust. 1 u.COVID-19, a przez to, czy była wyłączona spod działania przepisów p.b. regulujących zasady prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.COVID-19 przepisy tej ustawy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej "COVID-19". Pojęcie przeciwdziałania COVID-19 jest pojęciem zdefiniowanym w ust. 2 art. 2 u.COVID-19 – ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COVID-19", rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1. Celem stosowania nadzwyczajnych wyłączeń ze sformalizowanej procedury inwestycyjnej określonych w art. 12 u.COVID-19 było niewątpliwie odformalizowanie procesu budowlanego i szybkie działania doraźne umożliwiające powstanie infrastruktury do przeciwdziałania epidemii. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w wyroku, odwołujące się do takiego celu przepisu (s. 16 uzasadnienia wyroku), jest w pełni trafne. Nie ulega wątpliwości, że stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Nie można jednocześnie pominąć, że opisana regulacja miała charakter czasowy, gdyż – zgodnie z art. 36 ust. 1 u.COVID-19 – art. 12 utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli z upływem 4 września 2020 r. Przepis ten od początku został ustanowiony jako norma epizodyczna, a obiektywne okoliczności usprawiedliwiające wprowadzenie tego wyjątkowego przepisu miały charakter przemijający (przejściowy). Opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających m.in. z p.b., zatem interpretowanie tak skonstruowanego przepisu podlegać powinno ścisłej i niezwykle rygorystycznej wykładni. Na tę kwestię zwrócił uwagę Sąd I instancji, zasadnie podnosząc w wyroku, że analizowany tryb budowy infrastruktury szczególnego rodzaju nie powinien służyć uproszczeniu realizacji inwestycji budowlanych, ani tym bardziej obchodzeniu procedur prowadzonych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Jakkolwiek przepis art. 12 u.COVID-19 nie stanowi, jaki rodzaj obiektów budowlanych podlega tej uproszczonej ścieżce inwestycyjnej, to jednak inwestor mógł skorzystać z preferencyjnych warunków ich realizacji określonych w art. 12 u.COVID-19 tylko wówczas, gdy jego inwestycja była rzeczywiście związana z przeciwdziałaniem COVID-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. W uzasadnieniu wyroku w pełni trafnie Sąd odwołał się do zapatrywania, zgodnie z którym celem racjonalnego ustawodawcy nie było "dopuszczenie możliwości wszelkiego rodzaju inwestycji budowlanych tylko dlatego, że jednym z ubocznych efektów realizacji takiej inwestycji może być jej wykorzystanie do przeciwdziałania epidemii COVID-19" (s. 17 uzasadnienia wyroku). Pozostaje ono zgodne ze stanowiskiem prezentowanym w dotychczasowym jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym związek z przeciwdziałaniem COVID-19 nie może sprowadzać się jedynie do powołania na chęć uczestniczenia w zwalczaniu pandemii. Istotne jest, jaki realny wpływ inwestor ma na czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, pandemii COVID-19. Nie chodzi tu o to, by zrealizowany obiekt budowlany miał jedynie dodatkowo, marginesowo czy pośrednio przyczyniać się do przeciwdziałania COVID-19, ale by zmierzał do minimalizacji zagrożenia dla zdrowia publicznego – był pomocny w leczeniu chorych czy zapobiegał skutkom pandemii (por. wyrok NSA z 19 lutego 2026 r., II OSK 2191/23; wyrok NSA z 7 października 2025 r., II OSK 1670/23; wyrok z 2 lipca 2025 r., II OSK 342/25; wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r., II OSK 1825/22; wyrok NSA z 4 grudnia 2024 r., II OSK 126/22; wyrok NSA z 7 sierpnia 2024 r., II OSK 1306/23; wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., II OSK 2383/21; wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1837/21; wyrok NSA z 23 stycznia 2024 r., II OSK 2053/22; wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21; wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., II OSK 2192/21). Wskazany charakter przypisać można inwestycjom, których realizacja była pilnie konieczna i jednocześnie, co do których nie ma wątpliwości, że miały być wykorzystywane do ratowania zdrowia i życia ludzi – np. budowie tymczasowego szpitala, adaptacji hali sportowo-widowiskowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji rąk bądź maseczek w hali magazynowej. Nie mogą mieć natomiast decydującego znaczenia względy, które – pozostając w związku z parametrami techniczno-użytkowymi danego obiektu oraz z jego deklarowanym wykorzystywaniem – pozwalają przypisywać mu wyłącznie dodatkową funkcję pośredniego przyczyniania się do przeciwdziałania COVID-19 z uwagi na pozytywny wpływ, jaki wywiera jego użytkowanie na zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii, czy też stosowanie przez jego właściciela działań profilaktycznych. Otwierałoby to w istocie bowiem, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, możliwość realizacji każdej inwestycji i stanowiłoby pole do licznych nadużyć. W wyroku z 27 maja 2025 r., II OSK 2650/22 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził w tym kontekście, że postulat ścisłości wykładni art. 12 u.COVID-19 powinien prowadzić do wniosku, iż wymagany przez ww. regulację związek budowy z przeciwdziałaniem COVID-19 musi być nie tylko związkiem bezpośrednim, ale również zobiektywizowanym przez jasno określoną i skonkretyzowaną celowość takiej budowy, funkcjonalność obiektu, czy sposób jego użytkowania w całości podporządkowanymi i zorientowanymi na przeciwdziałanie COVID-19. W kontekście powyższego w całości należy zgodzić się z Sądem I instancji, że zmiana rodzaju projektowanej na działce nr ew. [...], obr. [...] [...] inwestycji, wynikająca z rezygnacji przez skarżącego z przebudowy pergoli ogrodowej i podjęcia decyzji o budowie w jej miejsce budynku mieszkalnego wolnostojącego, nie mieści się w katalogu inwestycji spełniających przesłanki wynikające z przedmiotowej regulacji. Twierdzenie skarżącego, że obiekt ten w związku z zastosowaniem szeregu rozwiązań technicznych i funkcjonalnych wynikających m.in. z zaplanowania w nim pomieszczeń mających pełnić funkcję "gabinetu lekarskiego" czy "izolatorium", ma przeciwdziałać COVID-19, w tym służyć zwalczaniu lęku strony przed zarażeniem się COVID-19, które może nastąpić podczas przebywania w dużych skupiskach ludzkich, w żaden sposób nie odpowiada wyjątkowemu charakterowi art. 12 u.COVID-19, ponieważ nie uwzględnia – gdyby chcieć dać wiarę twierdzeniom strony objaśniającym sens spornego przedsięwzięcia – wyłącznie ubocznego przyczyniania się obiektu stanowiącego budynek mieszkalny do przeciwdziałania COVID-19. Niewpisywanie się inwestycji w określony przez ustawodawcę w art. 12 u.COVID-19 cel związany z szybkim powstaniem infrastruktury do przeciwdziałania epidemii potwierdza okoliczność, że w okresie obowiązywania ww. przepisu roboty budowlane zostały przez skarżącego inwestora jedynie rozpoczęte, na co wskazuje treść wpisów w dzienniku budowy, z których wynika, że po przekazaniu Prezydentowi Miasta Krakowa 1 września 2020 r. informacji o zamiarze budowy budynku do dnia 4 września 2020 r. inwestor zdołał wyłącznie rozpocząć wykonywanie ław fundamentowych pod ściany zewnętrzne. Budowa spornego obiektu, która miała zakończyć się, jak wskazuje zgłoszenie, w lutym 2022 r., była tym samym realizowana w zasadniczej swojej części poza ramami obowiązywania regulacji prawnej, która wyznaczała tryb jej powstania. Taka sytuacja stanowi, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadużycie prawa wykluczające możliwość objęcia działania skarżącego jako inwestora ochroną prawną. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazuje, że działanie to nie tyle nawet zmierzało do uniknięcia rygorów poddania procesu inwestycyjnego zasadom ogólnym wymuszającym na inwestorze sporządzenie dokumentacji budowlanej i uzyskanie pozwolenia na budowę, ale świadomie służyło doprowadzeniu do realizacji zabudowy budynkowej na terenie działki nr ew. [...], obr. [...] [...], na którym w świetle ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakazane było (jest) jej powstanie. W oparciu o uzyskaną zgodę budowlaną (decyzja Prezydenta [...] z [...], nr [...]) skarżący, jak zauważył organ nadzoru budowlanego, był uprawniony wyłącznie do budowy oczka wodnego wraz z zagospodarowaniem terenu ogrodu, w tym m.in. pergolą ogrodową wraz z tarasem, piwniczką ogrodową i zbiornikiem podziemnym na wody opadowe. Prawo nie może premiować i chronić działań, które pod pozorem dbałości o zdrowie publiczne służą wyłącznie realizacji prywatnych celów inwestycyjnych. W wyroku z 19 kwietnia 2023 r., II OSK 2867/21 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że planowanie przestrzenne oraz prawo budowlane stanowią konieczny element zapewniający realizację takich podstawowych wartości konstytucyjnych, jak ochrona środowiska i zrównoważony rozwój (art. 5 Konstytucji RP) oraz ochrona życia, zdrowia oraz własności innych osób niż inwestor (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, reglamentacja administracyjnoprawna procesu budowlanego ma na celu ochronę ładu architektoniczno-przestrzennego, stanowiącego wartość uniwersalną, którego zapewnienie stanowi niewątpliwie ważny interes publiczny. Chodzi tu o zapewnienie bezpieczeństwa i komfortu nie tylko właścicielom i użytkownikom obiektów budowlanych, ale całym wspólnotom sąsiedzkim, z zachowaniem dbałości o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu (por. wyrok TK z 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011/3/26, wyrok TK z 20 grudnia 2007 r., P 37/06, OTK-A 2007/11/160). Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ratio legis art. 12 u.COVID-19 w okresie obowiązywania tego przepisu wymagało obiektywnej konieczności budowy, a nie jedynie stworzenia formalnych pozorów dla inwestycji realizowanej z pominięciem reguł p.b., tym bardziej, że zwolnienie inwestorów z ich przestrzegania przewidziane zostało wyłącznie na okres 180 dni przy braku przepisów przejściowych odnoszących się do tego rodzaju inwestycji, których budowa miałaby trwać po 4 września 2020 r., na co Sąd I instancji trafnie w ślad za MWINB zwrócił uwagę w zaskarżonym wyroku. Choć art. 54 ust. 1 p.b. nie obejmuje swoim zakresem przedmiotowym robót budowlanych stanowiących przebudowę (art. 3 pkt 7a p.b.), to przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego w sposób wiążący ustali, że zrealizowane przez inwestora przedsięwzięcie kwalifikować należy jako budowę obiektu budowlanego. O właściwym trybie postępowania decyduje bowiem obiektywny zakres wykonanych robót, a nie ich kwalifikacja dokonywana przez inwestora. W tych okolicznościach decyzja o sprzeciwie nie może być traktowana jako wydana bez materialnoprawnej podstawy, na co zwrócił uwagę skarżący w piśmie procesowym z 21 kwietnia 2026 r., jeżeli zakończenie realizacji robót budowlanych objętych zawiadomieniem skarżącego nie dotyczyło przebudowy pergoli ogrodowej, lecz budowy budynku mieszkalnego. Niezależnie od tego, że w złożonej skardze kasacyjnej nie zostały zamieszczone argumenty potwierdzające, że w sprawie należy mówić o "pozostających" (nierozstrzygalnych) wątpliwościach co do treści normy prawnej zamieszczonej w art. 12 u.COVID-19, stanowisko skarżącego przypisujące Sądowi I Instancji naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. pomija, iż zasada, zgodnie z którą niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej powinny być rozstrzygane na korzyść strony, znajduje zastosowanie wyłącznie w sprawach, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie jej uprawnienia. Przedmiot postępowania, w którym badaniu podlega spełnienie przez inwestora warunków umożliwiających mu przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę, ma odmienny charakter od przywołanego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przypisanego mu w skardze kasacyjnej poglądu interpretacyjnego dotyczącego rozróżnienia inwestycji publicznych i prywatnych wraz z wykluczeniem tych ostatnich z możliwości korzystania z przepisu art. 2 ust. 2 w zw. z art. 12 ust. 1 u.COVID-19 w żadnym jego miejscu nie wyraził, wobec czego nie może on być zwalczany w drodze wniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu wykazującego jego błędność. Odrębną kwestią pozostaje możliwość wiązania przedstawionego zapatrywania z naruszeniem art. 17 w zw. z art. 20 KPP, uwzględniając, że uwagi skarżącego kasacyjnie akcentujące ochronę prawa własności i zasadę równości wobec prawa pozostawiły poza polem koniecznej analizy kwestię elementu unijnego w sprawie załatwionej zaskarżoną decyzją MWINB, którego istnienie jest warunkiem stosowania KPP. Postanowienia KPP, jak przyjmuje jej art. 51 ust. 1, mają zastosowanie do państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie K 9/23 nie mógł zostać uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezależnie od tego, że zastosowanie ww. przepisu ma charakter fakultatywny, zwrócenia uwagi wymaga, iż dla sądu administracyjnego kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Taka zależność w sprawie kontrolowanej przez Sąd I instancji niewątpliwie nie zachodzi. Wypowiedzenie się przez Trybunał Konstytucyjny w przedmiocie tego, czy w toku procedury uchwalenia u.COVID-19 doszło do naruszenia wymienionych przez wnioskodawcę (Prezesa Najwyższej Izby Kontroli) zasad konstytucyjnych, nie jest niezbędne do oceny legalności zaskarżonej decyzji. Brak możliwości zakwalifikowania spornego przedsięwzięcia jako objętego zakresem działania normy art. 12 u.COVID-19 przesądza bowiem o tym, że sytuacji prawnej skarżącego w sprawie zakończonej decyzją MWINB nie kształtowały przepisy u.COVID-19. W konsekwencji oznacza to, że stwierdzenie ewentualnych wad procedury ustawodawczej skutkującej przyjęciem wskazanego aktu prawnego pozbawione jest jakiejkolwiek doniosłości prawnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.