II OSK 1373/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 374/23 w sprawie ze skargi B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. znak: KOA/4105/Ar/22 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B.S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 374/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. znak: KOA/4105/Ar/22 oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B.S. kwotę 980 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z 19 sierpnia 2022 r. nr 47/2022 Burmistrz Gminy K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budowie szczelnego zbiornika na nieczystości płynne i studni, przewidzianej do realizacji na terenie części dz. nr [...] z obrębu [...] w gminie K. Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez B.S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 22 grudnia 202 r. znak KOA/4105/Ar/22, na podstawie art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy ww. decyzję Burmistrza Gminy K. Kolegium uznało, że na obszarze nie występuje żadna zabudowa i nie ma tym samym możliwości ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. I chociaż faktycznie obszar analizowany został wyznaczony przez organ I instancji w sposób nieprawidłowy, to błąd ten nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Kolegium nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki. Oznaczanie terenu inwestycji w oderwaniu od działki ewidencyjnej może prowadzić do nadużyć w kwestii zachowania ładu przestrzennego, czy też choćby do omijania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie B.S. zarzucił decyzji Kolegium naruszenie: 1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sposób dowolny i oderwany od okoliczności sprawy, albowiem organ odwoławczy, uznając iż organ I instancji nieprawidłowo określił obszar analizowany, dokonał bliżej nieokreślonej korekty tego obszaru co powoduje, że wszelkie ustalenia Kolegium co do spełnienia (bądź niespełnienia) warunków z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 503, zwanej dalej: u.p.z.p.) są całkowicie dowolne, nieweryfikowalne (a nadto naruszają zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego), a ponadto wbrew stanowisku organu odwoławczego, przy prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego (to jest 50 m od granicy działki, przy uwzględnieniu faktu, że w obszarze analizowanym muszą znajdować się całe działki, a nie jedynie ich fragmenty) istnieje zabudowa, która pozwala ustalić parametry zabudowy to jest zabudowa na działce nr [...]; 2) art. 6, art. 7, art. 7a oraz 8 k.p.a. w wyniku błędnego, nieusprawiedliwionego okolicznościami sprawy stwierdzenia, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki jest niedopuszczalne, gdy tymczasem w niniejszej sprawie w pełni uzasadnione jest objęcie rozstrzygnięciem wyłącznie części działki, stanowiącej użytek klasy IV, albowiem uzasadnia to m.in. wielkość tej działki, uprawnienie skarżącego do zabudowy własnej działki, prosty przebieg granic użytków gruntowych; 3) art. 107 § 3 k.p.a. na skutek sformułowania uzasadnienia decyzji w sposób niezwykle lakoniczny i niejasny, w szczególności w zakresie braku wyjaśnienia w czym organ odwoławczy dopatruje się błędu organu I instancji w wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz braku wyjaśnienia w jaki dokładnie sposób został wyznaczony obszar analizowany przez organ odwoławczy (to jest jakie obejmuje działki, czy działki te obejmuje w całości czy też w części); 4) art. 61 ust. 5a w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. wskutek błędnego uznania, że tylko cała działka ewidencyjna może stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia powołanej normy wskazuje, że może to dotyczyć także części działki (co w niniejszej sprawie jest uzasadnione prostym przebiegiem granic użytków gruntowych, rozmiarem dz. [...] oraz tym, że przeciwne stanowisko prowadziłoby do pozbawienia skarżącego możliwości zabudowania działki także w obrębie gruntów stanowiących IV klasę). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzję Kolegium z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen. Tymczasem w niniejszej sprawie Kolegium wskazało, że: obszar analizowany został wyznaczony przez organ I instancji w sposób nieprawidłowy, jednak błąd ten nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, a ustalenia te nie wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Skoro Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie błędnie wyznaczono obszar analizowany to nie powinno utrzymać decyzji organu I instancji w mocy. Nie do zaakceptowania jest jednak sytuacja w której organ II instancji stwierdzi, że analiza urbanistyczna jest błędna i jednocześnie organ ten stwierdzi, że poczynione rozważania nie wymagają przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu I instancji błędne jest też stanowisko Kolegium, wskazujące na to, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działki. W przepisach art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść ww. przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, tak jak to wskazano we wniosku w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżyło ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie 1) art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1a i art. 2 pkt 12 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię polegającą na błędnym uznaniu, iż przedmiotem postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest teren wskazany przez inwestora, a nie działka geodezyjna; 2) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust, 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p,, poprzez błędne przyjęcie, iż organ odwoławczy dopuścił się jego naruszenia, w sytuacji gdy decyzja Kolegium odpowiada prawu - organ odwoławczy nie naruszył bowiem przepisów proceduralnych oraz dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów materialnych; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż możliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w stosunku do części działki. Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 § 1 u.p.z.p., ważnym elementem wniosku o decyzję o warunkach zabudowy jest określenie granic terenu objętego wnioskiem oraz linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na stosownej mapie zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga więc tego, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna". Dlatego przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. W rezultacie trzeba przyjąć, że określone prawnie granice działki gruntowej lub oznaczonych działek ewidencyjnych determinują sposób określenia granic terenu inwestycji, będącej przedmiotem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. Przez "teren inwestycji", o którym mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., rozumieć należy obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment lub fragmenty działek ewidencyjnych, na których inwestor zaplanował realizację inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał zatem błędnej wykładni art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4, art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 i art. 52 ust. 2 pkt 1 polegającej na błędnym uznaniu, iż przedmiotem postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest teren wskazany przez inwestora, a nie działka geodezyjna oraz polegającej na błędnym przyjęciu, iż pojęcie "teren" nie jest tożsame z pojęciem działki geodezyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B.S. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskaźniki zabudowy odnoszą się do terenu, a nie do działki. Stąd też bezzasadne i wadliwe są twierdzenia Kolegium, że ustalanie warunków zabudowy dla części działki rzekomo mogłoby sprzyjać obchodzeniu ograniczeń dotyczących wskaźników urbanistycznych. W orzecznictwie dopuszcza się możliwość ustalenia warunków zabudowy także dla części działki ewidencyjnej. Jest to możliwe w szczególnych okolicznościach - które w niniejszej sprawie niewątpliwie występują. Ponadto Sąd I instancji zasadnie uznał, że Kolegium zobligowane było uchylić decyzję organu I instancji wobec stwierdzenia wadliwości wyznaczenia obszaru analizowanego. Prawidłowość wyznaczenia tego obszaru jest bowiem jednym z kluczowych elementów postępowania o wydanie warunków zabudowy. Tylko prawidłowo ustalony obszar analizowany daje bowiem gwarancję prawidłowości oceny czy zabudowa jest dopuszczalna i jakie mają być jej parametry. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania wyrażonego przez Sąd I instancji stanowiska o możliwości ustalenia decyzji warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną podziela dominujący w orzecznictwie pogląd, że co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 743/17, z 3 lipca 2019 r. II OSK 2153/17, z 23 września 2020 r. II OSK 1069/20, z 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, z 22 lutego 2023 r. II OSK 552/20, z 9 marca 2023 r. II OSK 2157/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie. Wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że przez "teren", o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. trzeba rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie zaś decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań (por. wyroki NSA z 9 sierpnia 2024 II OSK 1787/23, z 13 lipca 2023 r. II OSK 749/22, z 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21, z 14 listopada 2018 r. II OSK 2758/16, z 23 września 2020 r. II OSK 1069/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, że określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, prowadziłoby nie tylko do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz także mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dla uniknięcia tego rodzaju nieakceptowalnych z punktu widzenia praworządności skutków koniecznym jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora (wyroki NSA z 26 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14, z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17, z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 oraz z 22 lutego 2023 r., II OSK 551/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć przy tym trzeba, że wyjątkowo możliwe jest objęcie części działki ewidencyjnej decyzją o warunkach zabudowy, ale musi to wynikać ze szczególnych uwarunkowań danej sprawy. Te szczególne uwarunkowania to m.in.: uwarunkowania normatywne, kiedy część działki jest objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw bądź planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2019 r., II OSK 177/18; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; z 15 grudnia 2021 r., II OSK 603/21; z 4 listopada 2021 r., II OSK 1212/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tego typu sytuacja nie została wykazana przez wnioskodawcę w stanie faktycznym niniejszej sprawy. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że obowiązek określenia "granic terenu objętego wnioskiem" odnosi się do granic istniejących prawnie, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, a tym samym działka ewidencyjna pozostaje podstawowym punktem odniesienia dla oznaczenia terenu, wobec którego wydana ma zostać decyzja o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz budowie szczelnego zbiornika na nieczystości płynne i studni, przewidzianej do realizacji na terenie części dz. nr [...]. Dlatego mając na uwadze, że teren inwestycji wyznaczony został we wniosku na części działki ewidencyjnej, organy administracji publicznej zasadnie uznały, iż koniecznym było wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tych okolicznościach Sąd I instancji wadliwie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga powinna być oddalona. Z uwagi na powyższe bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia pozostawała podnoszona w toku postępowania kwestia wadliwie przeprowadzonej analizy. Mając na uwadze, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.