II OSK 1373/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Portu Lotniczego ... S.A. w ... od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 65/20 w sprawie ze skargi Portu Lotniczego ... S.A. w ... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2019 r. nr ... w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., nr ..., znak: ...; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz Portu Lotniczego ... S.A. w ... 1827 (tysiąc osiemset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 65/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), oddalił skargę Portu Lotniczego [...] S.A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2019 r. nr SKO-4212/177/2019 w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z 12 listopada 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., nr 275/2018, ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz komunikacyjną w obrębie działki na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...], położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem M. Sp. z o.o. w B. Decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. Odwołanie od tej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu złożył Port Lotniczy [...] S.A. w B., zarzucając: - niezgodność całości planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami uchwały nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. oraz ze Strategiami krajowymi dotyczącymi rozwoju lotnisk i transportu lotniczego; - zignorowanie i pominięcie stanowiska Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, odpowiedzialnej statutowo za wykonywanie obowiązków samorządu gminy Bydgoszcz w zakresie planowania przestrzennego wyrażonego w piśmie z dnia 19 listopada 2018 r., gdzie stwierdzono niezgodność całego zamierzenia inwestycyjnego na tym terenie z polityką przestrzenną miasta wyrażoną w studium; - przyjęcie nieadekwatnych założeń dla przygotowania analizy określenia warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i zabudowy w obszarze opracowania dla decyzji; - naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8, 9, 10 w związku z art. 2 pkt 1, 2, 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie fundamentalnych zasad wynikających z tych przepisów oraz art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy przez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa; w szczególności zarzutu dotyczącego niedokładnej analizy planowanej inwestycji i braku wszechstronnych wyjaśnień w kontekście przepisu art. 61 ust. 1-5 ustawy, co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego bez przeprowadzenia rzetelnej i wszechstronnej analizy oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie lotnisko [...], a także bez uwzględnienia charakteru urbanistycznego całego obszaru; - naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; niedokonanie rzetelnej analizy m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz koniecznych lub dopuszczalnych zmian w ukształtowaniu terenu z uwzględnieniem interesów właścicieli sąsiednich nieruchomości; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wypełnia wymogów wskazanych w tym przepisie, przy uwzględnieniu także, że wskazówką interpretacyjną dla stanowienia przepisów powinny być też regulacje zawarte w aktach stanowiących strategie rozwoju na poziomie krajowym i regionalnym dotyczące rozwoju lotnisk regionalnych, sieci lotnisk oraz transportu lotniczego w Polsce, czy istniejące Studium zagospodarowania przestrzennego lub Plan Generalny Lotniska [...], których to aktów organ pierwszej instancji w ogóle nie wziął pod uwagę; -naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego co do tego, czy nie doszło do sytuacji, w której zostały wydane dwie decyzje w tej samej sprawie, wobec czego zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy może być dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; -naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu, wbrew tezie wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 188/10; - naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 107 § 3, a także art. 6, 7 i 8 k.p.a., co przejawia się w nienależytym zebraniu materiału dowodowego i niewłaściwym rozpatrzeniu sprawy przez organ; niedopełnieniu przez organ administracyjny obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu sprawy w związku z wadliwym, niepełnym wykonaniem analizy stanu terenu planowanej inwestycji oraz otaczającego go obszaru przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy; - naruszenie przepisów ustawy Prawo lotnicze oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE i Rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 z dnia 12 lutego 2014r., ustalającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, przez ich nieuwzględnienie, a przez to pominięcie znaczenia, wagi i uzasadnionego interesu Lotniska [...], jego statusu jako lotniska wojskowego współużytkowanego ze stroną cywilną i zarazem lotniska użytku publicznego oraz pominięcie interesu prawnego Zarządzającego tym lotniskiem - PL[...] S.A. w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej w otoczeniu lotniska; -w konsekwencji nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, prowadzący do rozstrzygnięcia, naruszającego słuszny interes skarżącego - Portu Lotniczego [...], zarządzającego Lotniskiem [...], w rozumieniu ustawy Prawo lotnicze oraz podważającego jego zaufanie do organów państwowych; - sprzeniewierzenie się fundamentalnym zasadom wynikającym z art. 5, art. 68 ust. 1, art. 74 Konstytucji RP przez ich nieuwzględnienie. W ocenie odwołującego powyższe sprawia, że zaskarżona decyzja także rażąco narusza interes Rzeczypospolitej Polskiej, która jako państwo prawa dąży do urzeczywistnienia zasady sprawiedliwości społecznej, stoi na straży przestrzegania prawa i poszanowania własności oraz innych praw, co skutkuje również przyjęciem, że organy administracyjne nie powinny kierować się doraźnym interesem prywatnym jednostki, lecz dobrze rozumianym interesem społecznym. W oparciu o powyższe zarzuty odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazano w szczególności na plany rozwoju lotniska, a także wyjaśniono, na czym polega niezgodność zaskarżonej decyzji z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy oraz Planem Generalnym Lotniska. Odwołujący wskazała na znaczny poziom hałasu generowanego przez lotnisko, co może skutkować koniecznością wypłaty odszkodowań mieszkańcom pobliskich budynków mieszkalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją, z 22 lutego 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania i wskazał, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił i nie ustalił czy działki nr [...] i [...] stanowią drogę publiczną - ul. P., co z kolei uniemożliwiło weryfikację ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie frontu działki i jego szerokości, a w efekcie nie było możliwe zweryfikowanie poprawności wyznaczonego analizowanego obszaru. Kolegium wskazało na brak w aktach sprawy koncepcji obsługi komunikacyjnej, na którą powoływał się organ pierwszej instancji ustalając wymagania w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji. Decyzja organu II instancji została zaskarżona sprzeciwem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wniesionym przez M. Sp. z o.o. w B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 297/19, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 22 lutego 2019 r. uchylającą w całości decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji . W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że żaden z zarzutów wskazanych w zaskarżonej decyzji nie stanowił podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Ponadto Kolegium nie wykazało także, że nie mogło we własnym zakresie uzupełnić materiału dowodowego sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadziło dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Pismem z 8 października 2019 r. organ odwoławczy wezwał Prezydenta Miasta Bydgoszczy do przedłożenia dokumentów potwierdzających, że działki nr [...] i [...] stanowią drogę publiczną - ul. P., a także koncepcji obsługi komunikacyjnej inwestycji zatwierdzonej przez ZDMiKP w Bydgoszczy pismem z dnia 14 lipca 2015 r. oraz postanowieniem z dnia 24 lipca 2015 r. Spółka Port Lotniczy w [...] S.A. w piśmie z 28 października 2019 r. poinformowała, że podtrzymuje swoje odwołanie z dnia 21 stycznia 2019 r. wraz z uzasadnieniem. Odwołująca się, wskazała na szereg wątpliwości dotyczących stanu formalnoprawnego działek o numerach [...] i [...] . Zdaniem Skarżącej dalsze plany rozwojowe lotniska nie będą możliwe lub mogą być znacznie ograniczone w wyniku wybudowania nowego kompleksu mieszkaniowego w otoczeniu lotniska. Planowana inwestycja może ograniczać Zarządzającego lotniskiem w realizacji jego ustawowych zadań oraz będzie prowadzić do sporów sąsiedzkich w przyszłości Zezwolenie, na realizację wnioskowanego kompleksu budynków mieszkalnych, wielorodzinnych, jest w ocenie skarżącej pozbawione logiki i racjonalnego sensu, gdyż może prowadzić do problemów, w tym problemu z dalszym rozwojem i rozbudową lotniska. W przypadku sporów lotniska nie stać na wypłatę odszkodowań sądowych. W odwołaniu odwołano się do zasady zrównoważonego rozwoju, określonej w art. 5 Konstytucji RP . Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 12 listopada 2019 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. Zdaniem organu II instancji wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy był kompletny, co pozwoliło na jego rozpatrzenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wydania dwóch decyzji w tej samej sprawie, Kolegium wyjaśniło, że ostateczną decyzją z dnia 19 czerwca 2007 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na tym samym terenie, jednakże inwestycja ta polegała na budowie czterech a nie pięciu budynków mieszkalnych, zatem dotyczyła innej inwestycji. Obecnie zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Kolegium powołując się na art. art. 28 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło, że Prezydent Miasta Bydgoszczy prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego z uwzględnieniem określonego przez inwestora obszaru oddziaływania inwestycji, zapewniając im czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwił stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnośnie oceny możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wyjaśniło w oparciu o art. 61 ust. 1, art. 56 oraz art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że spełnione zostały wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co przesądza o konieczności pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Kolegium zwróciło również uwagę, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi aktu prawa miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia studium wiążą organ jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Związania tego nie odnosi się do decyzji lokalizacyjnych. Dopiero uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, powoduje stwierdzenie jej wygaśnięcia, o ile nie wydano już ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 65 ustawy). Skoro zaś studium nie jest aktem prawa miejscowego, to tym samym nie stanowi też przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stąd też jego ustalenia nie stanowią żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej. Organ odwoławczy wskazał, że podobnie za źródła powszechnie obowiązującego prawa nie można uznać Strategii krajowych dotyczących rozwoju lotnisk i transportu lotniczego oraz Planu Generalnego Lotniska w [...]. Kolegium odniosło się również do podniesionego zarzutu, dotyczącego znacznego poziomu hałasu generowanego przez istniejące w pobliżu inwestycji lotnisko, uznając, że hałas nie może stanowić samodzielnej przesłanki dla odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, na obecnym etapie procesu inwestycyjnego brak jest także jakichkolwiek przesłanek wskazujących na konieczność wypłaty w przyszłości odszkodowań mieszkańcom planowanych budynków mieszkalnych. Kolegium zwróciło uwagę, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 zawiera katalog podmiotów, z którymi winien być uzgodniony projekt decyzji o warunkach zabudowy. W przepisie tym, ani w żadnym innym przepisie powszechnie obowiązującego prawa nie wymieniono miejskiej pracowni urbanistycznej ani żadnej innej jednostki odpowiedzialnej za wykonywanie obowiązków samorządu gminy w zakresie planowania przestrzennego, z którą należałoby uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy. W takiej sytuacji opinię miejskiej pracowni urbanistycznej należy uznać za niewiążącą dla Prezydenta Miasta Bydgoszczy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy podniosło, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzn. zasada dobrego sąsiedztwa), co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy, powołując się na treść przepisu § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazał, że w celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy, w pierwszej kolejności prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). Organ II instancji uznał, że Prezydent Miasta Bydgoszczy prawidłowo przyjął, że szerokość frontu działki wynosi 209 m i stanowi ją granica terenu inwestycji przylegająca do ul. P. oznaczona punktami A-B-C. Ustalenia takie wynikają z uzupełnionego materiału dowodowego sprawy. Ulicę P. stanowią działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. Ze stanowiska zarządcy drogi wynika, że na całej szerokości terenu inwestycji przylegającego do ul. P. mogą znajdować się wjazdy lub wejścia na teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy ustalenia powyższe poczynił w oparciu o treść Uchwały nr LXXI/1089/10 Rady Miasta Bydgoszcz z dnia 15 września 2010 r. w sprawie pozbawienia niektórych ulic kategorii dróg powiatowych lub gminnych oraz zaliczenia niektórych ulic do kategorii dróg powiatowych lub gminnych oraz pismo Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy z 9 lipca 2018 r., znak: UP-4004/862/18, w którym wskazano, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji powinna odbywać się od strony ul. P., według koncepcji zatwierdzonej przez ZDMiKP pismem z 14 lipca 2015 r., znak: IP-4134/6/15 oraz postanowieniem z 24 lipca 2015 r. znak: IP-4134/6a/15. Status działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] jako drogi gminnej potwierdza nadto pismo Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2019 r. W decyzji organ dokonał obliczeń i stwierdził, że skoro szerokość frontu działki wynosi 209 m, to trzykrotna jego szerokość wynosi 627 m. W takiej odległości wokół terenu inwestycji wyznaczono analizowany obszar, na którym przeprowadzono analizę sąsiedztwa inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uznało za uprawnione nieznaczne rozszerzenie obszaru analizowanego. Granicami analizy zostały objęte całe działki z budynkami spośród tych, które choć w części objęte były analizowanym obszarem ,wyznaczonym w minimalny sposób. Organ odwoławczy wyjaśnił pojęcie "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie. W jego ocenie wystarczające dla wydania decyzji pozytywnej jest istnienie tylko jednej działki, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy jedynie odzwierciedla, a nie kształtuje ład przestrzenny. Zdaniem organu II instancji, w pobliżu lotniska występuje już istniejąca zabudowa o funkcji mieszkaniowej, która niejednokrotnie jest zlokalizowana równie blisko terenu lotniska, co planowana inwestycja. Sposób ustalania w/w charakterystyki nowej zabudowy został przeprowadzony zgodnie z § 4-8 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W analizie uwzględniono wszystkie zabudowane działki znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym analizowanym obszarze. Sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy został przeprowadzony zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na podstawie zabudowy znajdującej się w analizowanym obszarze z zastosowaniem dopuszczalnego odstępstwa, co zostało szczegółowo uzasadnione. Linia zabudowy została ustalona zgodnie z przepisami odrębnymi - z uwzględnieniem przepisów ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na fakt, że przy ul. P. brak jest zabudowy funkcjonalnie związanej z tą ulicą, linia zabudowy dla planowanej inwestycji została ustalona na podstawie zabudowy zlokalizowanej przy ulicach położonych prostopadle do ul. R., tak jak ul. P. Z uwagi na fakt, że teren inwestycji jest zlokalizowany u zbiegu ulic P. i R., linia zabudowy została także zlokalizowana od strony ul. R. Analiza także zawiera wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sposób ustalania tego parametru określono w § 5 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został ustalony w przedziale od 16 % do 40 %, przy czym w analizowanym obszarze znalazła się zabudowa o wskaźniku wynoszącym od 4 % do 72 % dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, i od 12 % do 40 % dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a wartość średnia wyniosła 21 %. Organ odwoławczy stwierdził, że minimalną wartość ustalonego przedziału wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu stanowi średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu obliczona dla kwartału, pośrodku którego znajduje się ul. P., przy której zlokalizowano planowaną inwestycję. Z kolei wartość maksymalną ustalonego przedziału ustalono na podstawie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla działki położonej bezpośrednio przy terenie inwestycji. W ocenie Kolegium parametr ten wyznaczono w prawidłowy sposób, gdyż uwzględnia różnorodność zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie inwestycji, także z uwzględnieniem najbliższej zabudowy, a ponadto nie zbliża się on nawet do wartości granicznych występujących w analizowanym obszarze. Podstawowym sposobem wyznaczania szerokości elewacji frontowej, jest jego ustalenie na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia). Dopuszcza się także wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 ww. rozporządzenia). W rozpatrywanym przypadku parametr ten ustalono w przedziale od 11,5 do 21,5 m dla planowanych budynków wielorodzinnych. Dolna wartość 11,5 m ustalona została na podstawie średniej wielkości tego parametru w kwartale ograniczonym przez teren lotniska oraz ulice: W., Z. i J., podobnie jak w przypadku ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Wartość maksymalną 21,5 m wyznaczono natomiast na podstawie pobliskiej zabudowy zlokalizowanej przy ul. Z.. Zdaniem Kolegium parametr ten również wyznaczono w prawidłowy sposób, gdyż uwzględnia różnorodność zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie inwestycji, a ponadto nie zbliża się on nawet do wartości granicznych występujących w analizowanym obszarze, które osiągają wartość do 35 m. Sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki został opisany w § 7 cyt. rozporządzenia. W rozpatrywanym przypadku zastosowano odstępstwo i dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu/gzymsu lub attyki w przedziale od 7 do 11 m, podczas gdy w analizowanym obszarze występuje zabudowa o wysokości elewacji frontowej sięgającej do 37 m. Dolna wartość tego przedziału nawiązuje do najczęściej występujących wysokości elewacji wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast górna wartość została ustalona zgodnie z wnioskiem inwestora i jest niższa od dominującej wysokości wśród budynków wielorodzinnych zlokalizowanych w sąsiedztwie inwestycji. W ocenie organu odwoławczego jest to harmonijny charakter zabudowy i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, o czym mowa w § 8 rozporządzenia. Wobec braku szczegółowego wskazania w rozporządzeniu sposobu wyznaczania geometrii dachu można przyjąć, że planowana zabudowa winna nawiązywać do zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie inwestycji. W rozpatrywanym przypadku przeprowadzona analiza wykazała, że w szeroko rozumianym sąsiedztwie inwestycji znajdują się zabudowania z dachami o zróżnicowanym układzie oraz kącie nachylenia połaci dachowych, zróżnicowanej wysokości i kierunku kalenicy głównej. Takie sąsiedztwo pozwoliło na alternatywne ustalenie geometrii dachu dla budynków wielorodzinnych przez wskazanie dachu płaskiego o kącie nachylenia połaci do 5 stopni albo dachu wielospadowego o kącie nachylenia połaci do 25 do 45 stopni oraz wysokości głównej kalenicy od 9 do 12 m. W oparciu o powyższe Kolegium stwierdziło, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, a także istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych. Teren wnioskowany pod inwestycję ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy P., a także do ul. R. przez działkę o nr ew. [...] obręb [...] stanowiącą własność tego samego podmiotu. Istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwia podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej . Organ odwoławczy stwierdził również, że obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, ponieważ zgodnie z art. 10a ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów dotyczących ograniczenia przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. Kolegium dodało, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie te elementy. Ponadto wykorzystane materiały kartograficzne posiadają także prawidłowe oznaczenia wskazujące na to, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Decyzja o warunkach zabudowy spełnia wymagania z art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz przeprowadzona analiza i wyniki analizy zostały sporządzone przez uprawnioną osobę, posiadającą wymagane uprawnienia do projektowania w specjalności architektonicznej, co czyni zadość wymogom zawartym w art. 60 ust. 4 cyt. ustawy. Inwestor został zobligowany do spełnienia wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków, jakim powinny odpowiadać obiekty budowalne oraz naturalne w otoczeniu lotniska. Projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał także wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust. 4 ustawy, konieczne w przedmiotowej sprawie, w tym również te, które wynikają z Prawa lotniczego. W szczególności Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 24 października 2018 r., uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazując, że przedłożony projekt nie koliduje z potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa w obszarze odpowiedzialności Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Bydgoszczy. Także Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Bydgoszczy podtrzymał stanowisko Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Bydgoszczy, zaznaczając ponadto, że planowana inwestycja winna być wykonana w technologii zapewniającej mieszkańcom ochronę akustyczną, ze względu na znaczną ilość operacji lotniczych. Poza tym organ wyjaśnił, przytaczając treść art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, którego interes nie zawsze jest zbieżny z interesem osób trzecich. Z reguły każda inwestycja prowadzona na terenie zabudowanym, powoduje pewne uciążliwości dla sąsiedztwa. Rolą organu administracji w tym zakresie jest wyłącznie określenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie zaś przesądzanie o możliwości ich spełnienia. Ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zostały określone w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił charakter decyzji o warunkach zabudowy, która stanowi jedynie promesę określonego rodzaju zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu, a konkretnie działki budowlanej. Decyzja ta nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji, do czego jest potrzebne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie innych wymogów przewidzianych w Prawie budowlanym. Organ wyjaśnił, że samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi żadnej zmiany w sferze praw rzeczowych. Zgodnie z art. 63 ust. 2 zd. drugie cyt. ustawy odpowiednia informacja o tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, została zamieszczona w treści zaskarżonej decyzji. Na etapie ustalania warunków zabudowy ocena spełnienia warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwa. Poza tym w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie jest wymagana zgoda stron do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Właściciel może żądać również ustalenia warunków zabudowy dla jego nieruchomości, jeżeli sposób tej zabudowy jest zgodny z obowiązującymi przepisami (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Spółka Port Lotniczy [...] Spółka Akcyjna w B., reprezentowana przez radcę prawnego I.D., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2019 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. W skardze zarzucono, że obie zaskarżone decyzje godzą w obowiązujący porządek prawny, narażając obowiązujące przepisy prawa, przede wszystkim przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), ustawy - Prawo lotnicze, jak również wiążące przepisy prawa europejskiego w zakresie lotnictwa cywilnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W zarzutach skargi podniesiono: 1) niezgodność całości planowanego zamierzenia inwestycyjnego z kluczowymi dla regionu dokumentami: zapisami uchwały nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009r (wr. ze zm.) w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy oraz z uchwalonym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Kujawsko-Pomorskiego do 2030 roku (w tym miasta Bydgoszczy) i Strategią Rozwoju Województwa Kujawsko-Pomorskiego do Roku 2020 - Plan Modernizacji 2020+, jak również ze Strategiami i Programami krajowymi dotyczącymi rozwoju lotnisk i transportu lotniczego; 2) zignorowanie i pominięcie stanowiska Miejskiej Pracowni Urbanistycznej odpowiedzialnej statutowo za wykonywanie obowiązków samorządu gminy Bydgoszcz (w jurysdykcji, której znajduje się przedmiotowy teren objęty wnioskiem), w zakresie planowania przestrzennego, wyrażonego w piśmie z dnia 19 listopada 2018r., gdzie dobitnie MPU stwierdza niezgodność całego zamierzenia inwestycyjnego na tym terenie z polityką przestrzenną Miasta wyrażoną w Studium; 3) przyjęcie nieadekwatnych założeń dla przygotowania analizy określenia warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i zabudowy w obszarze opracowania dla decyzji; 4) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8, 9, 10,12, ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 1, 2, 4, 14 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie fundamentalnych zasad wynikających z tych przepisów oraz naruszenie oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b) i c), art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 54 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1, jak również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w swoistości przez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa; w szczególności zarzut dotyczy : - niedokładnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz - niedokładnej analizy planowanej inwestycji i brak wszechstronnych wyjaśnień w kontekście przepisu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., które to normy upoważniają także do oceny inwestycji pod kątem nieprzewidzianych wprost w rozporządzeniu wykonawczym oraz wyznaczenia dla niej dodatkowych warunków zabudowy, co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego bez przeprowadzenia rzetelnej i wszechstronnej analizy oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiadujące lotnisko , a także bez uwzględnienia charakteru urbanistycznego całego obszaru; naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; niedokonanie rzetelnej analizy m.in. stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz koniecznych lub dopuszczalnych zmian w ukształtowaniu terenu z uwzględnieniem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich; błędne ustalenia w zakresie statusu i stanu formalno - prawnego działek nr [...] i [...], które są obecnie działkami rolnymi bez możliwości zmiany użytku, wobec czego formalnie obecna ulica P. jako taka nie ma podstaw do zaistnienia; zasadność przyjętego przez organ parametru frontu działki, stosownie do § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ml front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jeśli za front działki przyjąć jedynie stronę od ul. R. to front działki nie przekraczałby 50m a obszar analizy 150m (organ zaś bezzasadnie przyjął zupełnie inny front działki). W promieniu tej wielkości znajdują się w zasadzie wyłącznie budynki jednorodzinne w niskiej zabudowie. Twierdzenie organu administracyjnego o uprawnionym rozszerzeniu obszaru analizy nie ma racjonalnego i formalnego uzasadnienia. 5) naruszenie art. 52 i art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. przez niewłaściwe, niedokładne i niewystarczające określenie rodzaju (wszystkich parametrów) planowanej inwestycji, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, 6) naruszenie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przez zachwianie chronionego prawem interesu Portu Lotniczego [...] - Zarządzającego Lotniskiem [...] w rozumieniu ustawy Prawo lotnicze oraz nieuwzględnienie w sposób należyty interesu prawnego skarżącego, w tym także interesu publicznego, 7) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie odwołania PL[...] S.A. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy, której treść w obecnym kształcie narusza podstawowe zasady zarówno postępowania administracyjnego, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadami i jako taka ostać się nie może, 8) naruszenie art. 107§ 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wypełnia wymogów wskazanych w tym przepisie, przy uwzględnieniu także, że wskazówką interpretacyjną dla stanowienia przepisów powinny być też regulacje zawarte w aktach stanowiących strategie i programy na poziomie krajowym i regionalnym dotyczące rozwoju lotnisk regionalnych, sieci lotnisk oraz transportu lotniczego w Polsce, czy istniejące Studium zagospodarowania przestrzennego lub Plan Generalny Lotniska [...], których to aktów organ I instancji w ogóle nie wziął pod uwagę; 9) naruszenie art. 7 i 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego co do tego, czy nie doszło do sytuacji, że zostały wydane dwie decyzje w tej samej sprawie, wobec czego zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy o ustaleniu warunków zabudowy może być dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. (aż cztery z pięciu budynków było objętych ostateczną decyzją o warunkach zabudowy wydaną w roku 2007), 10) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu, wbrew tezie wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 188/10), 11) naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3, a także art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., co przejawia się w nienależytym zebraniu materiału dowodowego i niewłaściwym rozpatrzeniu sprawy przez organ; niedopełnieniu przez organ administracyjny obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu sprawy ,w związku z wadliwym, nieprawidłowym wykonaniem analizy stanu terenu planowanej inwestycji oraz otaczającego go obszaru przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy; 12) naruszenie przepisów ustawy - Prawo lotnicze oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE i Rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 z dnia 12 lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, przez ich nieuwzględnienie, a przez to pominięcie znaczenia, wagi i uzasadnionego interesu Lotniska [...], jego statusu jako lotniska wojskowego współużytkowanego ze stroną cywilną i zarazem lotniska użytku publicznego oraz pominięcie interesu prawnego Zarządzającego tym lotniskiem - PL[...] S.A. w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej w otoczeniu czynnego Lotniska; 13) w konsekwencji - nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący -prowadzące do rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes skarżącego Portu Lotniczego [...], zarządzającego Lotniskiem [...] w rozumieniu ustawy Prawo lotnicze oraz podważającego jego zaufanie do organów państwowych; 14) sprzeniewierzenie się fundamentalnym zasadom wynikającym z art. 5, art. 68 ust. 1, art. 74 Konstytucji RP, przez ich nieuwzględnienie. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 ust. 3 i/lub 4 k.p.a. nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2019 r., o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 275/2018, znak: WAB.1.6730.176.2018.SJ oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 275/2018, znak: WAB.I.6730.176.2018.SJ ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości ozn. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R., 2. względnie, o uchylenie w całości obu zaskarżonych decyzji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2019 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 275/2018 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości ozn. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R.. Jednocześnie strona wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów i akt powołanych w treści niniejszej skargi, w tym zgromadzonych w aktach spraw tut. Sądu o sygn. VII SA/Bd 727/16 i VII SA/Bd 728/16 - na okoliczności wskazane w uzasadnieniu niniejszej skargi oraz o zasądzenie na rzecz Portu Lotniczego [...] Spółki Akcyjnej kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że bezsporne w sprawie jest (stanowisko skarżącej str. 8 skargi), iż decyzją z dnia 19 czerwca 2007 r., nr 248/07, Prezydent Miasta Bydgoszczy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami w przyziemiu i garażami wolnostojącymi, na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...],, obr. [...], u zbiegu ulic: P. i R. w B. Wówczas w decyzji jednoznacznie określono liczbę planowanych budynków - cztery budynki mieszkalne wielorodzinne. Poza tym składowi Sądu z urzędu było wiadome, że przed Sądem prowadzone były sprawy w przedmiocie kontroli legalności decyzji dotyczących ustalenia warunków zabudowy wydanych na wniosek tego samego inwestora. Sąd dopuścił postanowieniem w dniu rozprawy do protokołu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowód z akt spraw II SA/Bd 727/16 i II SA/Bd 728/16. Z akt ww. spraw wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 października 2016r. sygn. akt II SA/Bd 727/16 w sprawie prowadzonej ze skargi skarżącej uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na to, że organ błędnie pozbawi skarżącą statusu strony postępowania, a tym samym traktując ją jako podmiot nieuprawniony do wniesienia odwołania. W powyższym wyroku Sąd związał organy stanowiskiem, że skarżąca jest stroną w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy. Z kolei w wyroku z 18 października 2016r., sygn. akt II SA/Bd 728/16, tut. Sąd w sprawie ze skargi ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z 17 lutego 2016 r. nr 23/2016 w przedmiocie warunków zabudowy. W tej sprawie postępowanie było prowadzone z wniosku M. Sp. z o.o. z siedzibą w B. Warunki zabudowy ustalone zostały dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...] położonej w B., u zbiegu ulic: P. i R. Sąd w powyższym wyroku zakwestionował ograniczenie się w sentencji rozstrzygnięcia do stwierdzenia, że ma to być budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Zdaniem Sądu określenie ilości danych budynków jest wymagane w obowiązującym porządku prawnym. Brak informacji o ilości planowanych budynków uniemożliwiło kontrolę prawidłowości ich ustalenia przez organ odwoławczy i sąd administracyjny. Sąd stwierdził, że wyjaśnienia wymagała kwestia analizy funkcji oraz cech zabudowy w wyznaczonym obszarze analizy przy uwzględnieniu charakteru urbanistycznego całego obszaru. Za wadliwe Sąd uznał również brak należytej oceny oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiadujące lotnisko. W dniu rozprawy pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że po wyrokach sądu postępowania administracyjne zostało zakończone umorzeniem postępowania, ponieważ Inwestor wycofał wnioski o udzielenie decyzji o warunkach zabudowy. Skład Sądu, odnosząc się do powyższych postępowań administracyjnych, podniesionych w skardze, stwierdził, że nie miały one wpływy na wynik obecnie kontrolowanej sprawy, ponieważ były to postępowania odrębne. Niekwestionowane jest przez strony, że ostateczną decyzją z dnia 19 czerwca 2007 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na tym samym terenie, jednakże inwestycja ta polegała na budowie czterech a nie pięciu budynków mieszkalnych, zatem dotyczyła innej inwestycji. Obecnie zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego co do tego, czy nie doszło do sytuacji, w której zostały wydane dwie decyzje w tej samej sprawie. Nie doszło również do naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu, wbrew tezie wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 188/10. Sąd przypomniał, że w przytoczonym powyżej wyroku NSA wyraził pogląd dotyczący tożsamości inwestycji dla jednego inwestora na tym samym terenie: "Nie jest możliwe wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu." Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z tożsamością planowanej inwestycji. Zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przedmiotem oceny Sądu Wojewódzkiego była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 12 listopada 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz komunikacyjną w obrębie działki na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, 59 ust. 1, art. 61 ust.1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - dalej jako: "u.p.z.p." oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003, Nr 164, poz.1588 - dalej jako: "rozporządzenie"). Sąd zaznaczył, że w kontrolowanej sprawie, postępowanie administracyjne prowadzone było z nowego wniosku inwestora (złożonego w dniu 14 maja 2018r.), w którym wystąpiono o ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji. Inwestor precyzyjnie określił ilość planowanych obiektów budowlanych na nieruchomości objętej wnioskiem – jako zespół pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Wobec powyższego, Sąd odnosząc się do zarzutu wydania więcej niż jednej decyzji ustalającej warunki zabudowy na tej samej nieruchomości, stanowiącej działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], u zbiegu ulic: P. i R. w B. i dla inwestycji o takiej samej funkcji, dla tego samego inwestora, stwierdził, że jest to sytuacja zgodna z prawem, przewidziana przez ustawodawcę. Zgodnie z art. 63 ust. 1 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Takie rozwiązanie wynika z charakteru prawnego decyzji ustalającej warunki zabudowy, która nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.). Jest to promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych. W związku z tym, o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić nieograniczona liczba wnioskodawców, jak również jeden wnioskodawca może złożyć wiele wniosków o ustalenie warunków zabudowy, z tym tylko zastrzeżeniem, że inwestycje nie mogą być identyczne (tożsame). Zdaniem Sądu, określona przez inwestora w nowym wniosku ilość planowanych obiektów potwierdza brak tożsamości z poprzednio prowadzonymi sprawami. W ramach postępowania z 2007r. inwestor planował realizację 4 obiektów. W sprawie zakończonej wyrokami Sądu z 18 października 2016r., sygn. akt II SA/Bd 728/16 w ogóle nie wskazano ilości obiektów. Obecnie inwestor planuje budowę zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W ocenie Sądu Wojewódzkiego możliwe jest zatem równolegle funkcjonowanie w obrocie wielu decyzji ustalających warunki zabudowy czy to dla inwestycji o różnych funkcjach, czy to dla inwestycji o takiej samej funkcji. To podmiot występujący o ustalenie warunków zabudowy bierze na siebie ryzyko, że proces inwestycyjno-budowlany nie zostanie dokończony. Ustalenie warunków zabudowy to określenie zamierzeń inwestycyjnych, dopuszczalnych z punktu widzenia prawa. Wbrew zarzutom skargi charakter prawny decyzji ustalającej warunki zabudowy zezwala na pozostawanie w obrocie prawnym więcej niż jednej decyzji i nie ma podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji, które pojawiły się w obrocie prawnym jako kolejne, późniejsze. Decyzja z 2007r. zawiera zupełnie inne parametry realizacji inwestycji (zgodnie z wcześniejszym wnioskiem inwestora), nie jest tożsama z tą, która obecnie była wydana. Wynika to z charakteru decyzji o warunkach zabudowy, która nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie rodzi ona po stronie inwestora żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i jako taka nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2433/14). W ocenie Sądu Wojewódzkiego, granice przedmiotowej sprawy zostały wyznaczone nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zdaniem Sądu, argumentacja skarżącej jest gołosłowna. Strona nie wykazała ,aby zachodziła tożsamość decyzji tej z 2007r. i aktualnej, zaskarżonej w niniejszej sprawie. W orzecznictwie Sądów administracyjnych przyjmuje się, że jednocześnie może się toczyć wiele postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Może również równolegle funkcjonować w obrocie prawnym wiele decyzji o warunkach zabudowy. Może również kilku potencjalnych inwestorów wnioskować o realizację na tym samym terenie takich samych lub zupełnie innych przedsięwzięć. Co więcej, wnioskodawca, który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie tego samego obszaru, pod warunkiem, że przedmiotem wniosku będzie inna ( odnosi się to też innych parametrów) inwestycja. ( por. wyroki: WSA w Poznaniu z 14 marca 2018r., sygn. akt IV SA/Po 1187/17, WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Wr 318/17 - Wyrok publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki z art 61 u.p.z.p. organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy. Decyzja ta ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji. Stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd wskazał, iż z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą ustaleń planistycznych zawartych w decyzji o warunkach zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla wyznaczania tych granic. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). Z przepisu tego wynika jednocześnie, że ustawodawca pozostawił organom administracji względną swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając w § 3 ust. 2 rozporządzenia jedynie, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - granicę maksymalną organ wyznacza z kolei według własnego uznania, mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz w art. 2 pkt 1 tej ustawy - aspekt ładu przestrzennego. Określenie w ww. przepisie minimalnej wielkości obszaru analizowanego z dopuszczeniem możliwości wyznaczenia go w większym rozmiarze rodzi po stronie organu administracji obowiązek uzasadnienia konkretnymi okolicznościami danego przypadku decyzji o wyznaczeniu obszaru analizowanego w większym rozmiarze. W decyzji dotyczącej warunków zabudowy organ zobowiązany jest zatem wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany. Sąd Wojewódzki zaznaczył, że logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości - pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" - stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., II SA/Bk 637/09). O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach (wyrok NSA z 10 września 2010 r. II OSK 1334/09). Innymi słowy, wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, jest zasadą. Wyznaczenie zaś tego obszaru w odległości większej niż wyżej wskazana jest dopuszczalne, jednak - jako odstępstwo od zasady - wymaga szczegółowego uzasadnienia z odwołaniem przede wszystkim do potrzeby wynikającej z konkretnych okoliczności danego przypadku. Sąd ustalił, iż z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że obszar analizowany ustalono wokół terenu inwestycji, stanowiącego działki ew.nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], w promieniu 627 m. Za front działki przyjęto odcinek 209 m, który stanowi granica terenu inwestycji przylegająca do ul. P. oznaczona punktami A-B-C. Ulicę P. stanowią działki oznaczone numerami ewidencyjnymi [...] i [...]. Wyznaczenie w tym miejscu frontu działki zostało narzucone przez zarządcę drogi. W piśmie Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy z 9 lipca 2018 r., wskazano, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji powinna odbywać się od strony ul. P., według koncepcji zatwierdzonej przez ZDMiKP. Stanowisko to jest spójne również pismem zarządcy drogi z 14 lipca 2015 r. oraz postanowieniem z 24 lipca 2015 r. W ocenie Sądu, z powyższych dowodów wynika, że na całej szerokości terenu inwestycji przylegającego do ul. P. mogą znajdować się wjazdy lub wejścia na teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Istotne znaczenie dla wyznaczenia frontu działki miała również Uchwała Rady Miasta Bydgoszcz z dnia 15 września 2010 r., nr LXXI/1089/10, w sprawie pozbawienia niektórych ulic kategorii dróg powiatowych lub gminnych oraz zaliczenia niektórych ulic do kategorii dróg powiatowych lub gminnych . Zdaniem Sądu, status działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 32/3 i 30/15 jako drogi gminnej potwierdza nadto pismo Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2019 r. Wyznaczony obszar w odległości 627m2 od granic działki inwestora jest - jak wyjaśniono w analizie - wystarczający do jej przeprowadzenia, gdyż istniejąca zabudowa dostępna z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu wyznaczenie obszaru w odległości większej niż wyżej wskazana w przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia, minimalna trzykrotność frontu działki, zostało przez organy prawidłowo uzasadnione jako odstępstwo od zasady. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wyjaśniło, że Prezydent Miasta Bydgoszczy jedynie nieznacznie rozszerzył analizowany obszar do całych działek, na których znajdują się budynki. Zwiększenie granic obszaru analizowanego dotyczyło jednak tylko tych działek, których choć część została objęta analizowanym obszarem, wyznaczonym w minimalny sposób. Takie rozszerzenie analizowanego obszaru należy uznać za uprawnione. Poza tym w obszarze analizowanym znajdują się przykłady istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W pobliżu lotniska występuje już istniejąca zabudowa o funkcji mieszkaniowej, która niejednokrotnie jest zlokalizowana równie blisko terenu lotniska, co planowana inwestycja. Zasadność wyznaczenia obszaru analizowanego w przyjętym zakresie została wyjaśniona w analizie, a także w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji. Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona przez uprawnionego urbanistę, który ocenił powyższą kwestię z uwzględnieniem regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia i dał temu wyraz w treści analizy. Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania zasadności i prawidłowości ustaleń analizy w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego. Z powyższych względów, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nieuzasadniony buł zarzut skargi opisany w punkcie 4 i dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6, 8, 9, 10 w związku z art. 2 pkt 1, 2, 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nieuwzględnienie fundamentalnych zasad wynikających z tych przepisów oraz art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy . Odnosząc się do spełnienia przez inwestycję przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, iż istniejąca na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., traktowany w doktrynie i orzecznictwie mianem "zasady dobrego sąsiedztwa". Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jednym z elementów analizy - w ramach powyższego warunku - jest wyznaczenie linii zabudowy, którą należy rozumieć jako konkretne umiejscowienie w danym miejscu wnioskowanej (istniejącej) zabudowy na działce budowlanej. Z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się co do zasady jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie ulega przy tym wątpliwości, że linię zabudowy na działce inwestycyjnej wyznacza się przede wszystkim w tej części działki, która graniczy z pasem drogowym, w celu zachowania ładu przestrzennego od strony drogi (por. § 4 ust. 3 rozporządzenia). W ocenie Sądu, linia zabudowy została ustalona zgodnie z przepisami odrębnymi - z uwzględnieniem przepisów ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na fakt, że przy ul. P. brak jest zabudowy funkcjonalnie związanej z tą ulicą, linia zabudowy dla planowanej inwestycji została ustalona na podstawie zabudowy zlokalizowanej przy ulicach położonych prostopadle do ul. R., tak jak ul. P. Teren inwestycji jest zlokalizowany u zbiegu ulic P. i R, linia zabudowy została także zlokalizowana od strony ul. R. Sposób ustalania obowiązującej linii zabudowy został przeprowadzony zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na podstawie zabudowy znajdującej się w analizowanym obszarze z zastosowaniem dopuszczalnego odstępstwa, co zostało szczegółowo uzasadnione. W odniesieniu do pozostałych wskaźników zabudowy wskazanych w rozporządzeniu, analiza zawiera wyjaśnienie sposobu wyznaczenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Sposób ustalenia tego parametru został przeprowadzony w zgodzie z § 5 ww. rozporządzenia. Organ w oparciu o ustalenia wykazał, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu został ustalony w przedziale od 16 % do 40 %. W analizowanym obszarze znalazła się zabudowa o wskaźniku wynoszącym od 4 % do 72 % dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, i od 12 % do 40 % dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wartość średnią określono na poziomie 21 %.Wobec powyższego prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że przedział wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu stanowi średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu obliczoną dla kwartału, pośrodku którego znajduje się ul. P., przy której zlokalizowano planowaną inwestycję. Z kolei wartość maksymalną ustalonego przedziału ustalono na podstawie wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla działki położonej bezpośrednio przy terenie inwestycji. Sąd zaakceptował stanowisko Kolegium, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy uwzględnia różnorodność zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie inwestycji, także z uwzględnieniem najbliższej zabudowy, a ponadto nie zbliża się on nawet do wartości granicznych występujących w analizowanym obszarze. Na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia została wyznaczona szerokość elewacji frontowej, ustalona na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Przepis § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy potwierdza prawidłowość ustalenia tego parametru, zawartego w przedziale od 11,5 do 21,5 m dla planowanych budynków wielorodzinnych. Dolna wartość 11,5 m ustalona została na podstawie średniej wielkości tego parametru w kwartale ograniczonym przez teren lotniska oraz ulice W., Z. i J. podobnie jak w przypadku ustalania wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Wartość maksymalną 21,5 m wyznaczono na podstawie pobliskiej zabudowy zlokalizowanej przy ul. Z.. Parametr ten uwzględnia różnorodność zabudowy w szeroko rozumianym sąsiedztwie inwestycji, a ponadto nie zbliża się on nawet do wartości granicznych występujących w analizowanym obszarze, które osiągają wartość do 35 m. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że szerokość elewacji frontowej została wyznaczona w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu nie doszło również do naruszenia parametru opisanego w § 7 rozporządzenia, który przedstawia sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Organ w rozpoznawanej sprawie zastosował odstępstwo przy określaniu tego parametru dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu/gzymsu lub attyki określono w przedziale od 7 do 11 m, podczas gdy w analizowanym obszarze występuje zabudowa o wysokości elewacji frontowej sięgającej do 37 m. Dolna wartość tego przedziału nawiązuje do najczęściej występujących wysokości elewacji wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, natomiast górna wartość została ustalona zgodnie z wnioskiem inwestora i jest niższa od dominującej wysokości wśród budynków wielorodzinnych zlokalizowanych w sąsiedztwie inwestycji. Z uwagi na powyższe, Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w powyższy sposób ustalony wskaźnik zapewnia harmonijny charakter zabudowy i nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa. Sąd wskazał, że zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zdaniem Sądu z analizy wynika, że budynki usytuowane na terenie planowanej inwestycji, planowana zabudowa, nawiązuje do szeroko rozumianego sąsiedztwa inwestycji. W obszarze znajdują się zabudowania z dachami o zróżnicowanym układzie oraz kącie nachylenia połaci dachowych, zróżnicowanej wysokości i kierunku kalenicy głównej. Organ miał podstawy do alternatywnego ustalenia geometrii dachu dla budynków wielorodzinnych przez wskazanie dachu płaskiego o kącie nachylenia połaci do 5 stopni albo dachu wielospadowego o kącie nachylenia połaci do 25 do 45 stopni oraz wysokości głównej kalenicy od 9 do 12 m. Porównanie parametrów inwestycji, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, z budynkami znajdującymi się w obszarze analizowanym prowadzi zatem do wniosku, że analizowana inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa również w zakresie wysokości do kalenicy i kąta nachylenia dachu (geometrii dachu), co dodatkowo przesądza o prawidłowości zastosowania przez organy administracji w niniejszej sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w oparciu o powyższe parametry organ wykazał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa. Projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. W obszarze analizowanym istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych. Teren wnioskowany pod inwestycję ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ulicy P., a także do ul. R. przez działkę o nr ew. [...] obręb [...] stanowiącą własność tego samego podmiotu. Dostęp do drogi publicznej jest wymogiem ustawowym i został spełniony w niniejszej sprawie. Trafnie zatem organ odwoławczy stwierdził, że nie ma znaczenia stan nawierzchni ul. P., z której ma odbywać się wjazd na teren inwestycji. Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut podniesiony w skardze, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do sprzeniewierzenia się fundamentalnym zasadom wynikającym z art. 5, art. 68 ust. 1, art. 74 Konstytucji RP przez ich nieuwzględnienie. W ocenie Sądu stan formalnoprawny działek o numerach [...] i [...] w obrębie [...], nie budzi wątpliwości. Działki te stanowią ulicę P. Ze stanowiska zarządcy drogi wynika, że na całej szerokości terenu inwestycji przylegającego do ul. P. mogą znajdować się wjazdy lub wejścia na teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Powyższe ustalenia wynikają z treści Uchwały Rady Miasta Bydgoszcz z dnia 15 września 2010 r., nr LXXI/1089/10, w sprawie pozbawienia niektórych ulic kategorii dróg powiatowych lub gminnych oraz zaliczenia niektórych ulic do kategorii dróg powiatowych lub gminnych (Dz.Urz. Kujaw. z 2010. Nr 153, poz.1904). Zgodnie z § 4 ww. aktu, ulica P. została zaliczona do kategorii dróg gminnych zgodnie, w pozycji nr 33 wykazu, stanowiącego załącznik Nr 4 do ww. uchwały. Poza tym Dyrektor Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy w piśmie z 9 lipca 2018r. nr UP-4004/862/18 działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz.U. z 2017r., poz. 2222) oraz art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z 27marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ), poinformował Urząd Miasta Bydgoszczy, Wydział Administracji Budowlanej, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji powinna odbywać się od strony ulicy P., według koncepcji zatwierdzonej przez ZDMiKP pismem z 14 lipca 2015r., znak IP-4134/6/15, sprostowanym postanowieniem znak: IP-4134/6a/15 z 24 lipca 2015r. Status działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] jako drogi gminnej potwierdza nadto pismo Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2019 r., znak: UD/G-5051/25/19. Właścicielem działek nr [...] oraz [...] jest Miasto B. Są to grunty orne klasy RIIB oraz RV. Tereny te położone są w granicach administracyjnych miasta. Nie podlegają zatem ograniczeniom w zakresie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne uregulowanym w Rozdziale 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017, poz.1161). Zgodnie z art. 10a tej ustawy przepisów rozdziału 2 nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. W ocenie Sądu organ potwierdził, że istniejąca sieć uzbrojenia terenu umożliwia podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej we wskazanym we wniosku zakresie, co potwierdzają zapewnienia jednostek organizacyjnych przedstawione w toku postępowania przez inwestora i wymienione w wynikach analizy i w samej analizie przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji. Sąd wskazał, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie te elementy. Ponadto wykorzystane materiały kartograficzne posiadają także prawidłowe oznaczenia, wskazujące na to, że zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że skarga nie zawierała argumentacji, która stanowiłaby merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu odwoławczego w nawiązaniu, do której Sąd miałby podstawy stwierdzić, że dokonana w zaskarżonej decyzji ocena, dotycząca prawidłowości wyznaczenia przez organy granic obszaru analizowanego oraz przeprowadzana analiza tego obszaru, były wadliwe . W ocenie Sądu nie zasługiwały również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. Nieuzasadniony, zdaniem Sądu, był zarzut dotyczący niezgodności całości planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami uchwały Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. nr L/756/09 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. Zarzut ten dotyczy braku zgodności inwestycji ze Studium z uwagi na dopuszczoną na terenie o symbolu G – niską zabudowę. Odnosząc się do powyższej kwestii Sąd wyjaśnił, że w § 8 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019, poz.1065) wprowadzony został podział budynków na grupy wysokości. Przepis ten stanowi, że w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujący podział budynków na grupy wysokości: 1) niskie (N) - do 12 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości do 4 kondygnacji nadziemnych włącznie; 2) średniowysokie (SW) - ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie; 3) wysokie (W) - ponad 25 m do 55 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 9 do 18 kondygnacji nadziemnych włącznie; 4) wysokościowe (WW) - powyżej 55 m nad poziomem terenu. Sąd zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie sposób wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w oparciu o wymagania wynikające z § 7 rozporządzenia. Dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu/gzymsu lub attyki ustalono w przedziale od 7 do 11 m. Dopuszczona zabudowa według zaskarżonej decyzji stanowi niską zabudowę, dopuszczoną w studium na terenie o symbolu G. Poza tym studium nie jest aktem prawa miejscowego, nie stanowi też przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy. Stąd też jego ustalenia nie stanowią żadnej podstawy prawnej do wydania decyzji odmownej. W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący zignorowania i pominięcia przez organy stanowiska Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, odpowiedzialnej statutowo za wykonywanie obowiązków samorządu gminy Bydgoszcz, w zakresie planowania przestrzennego wyrażonego w piśmie z dnia 19 listopada 2018 r., gdzie stwierdzono niezgodność całego zamierzenia inwestycyjnego na tym terenie z polityką przestrzenną miasta wyrażoną w Studium. Sąd wyjaśnił, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 zawiera katalog podmiotów, z którymi winien być uzgodniony projekt decyzji o warunkach zabudowy. W przepisie tym, ani w żadnym innym przepisie powszechnie obowiązującego prawa nie wymieniono miejskiej pracowni urbanistycznej ani żadnej innej jednostki odpowiedzialnej za wykonywanie obowiązków samorządu gminy w zakresie planowania przestrzennego, z którą należałoby uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor nie może być pozbawiony możliwości realizacji swoich zamierzeń inwestycyjnych tylko dlatego, że Miejska Pracownia Urbanistyczna negatywnie zaopiniowała wnioskowaną inwestycję. Taka opinia nie ma żadnej mocy wiążącej. Przepis art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wskazuje wprost, z jakimi organami decyzje o warunkach zabudowy podlegają uzgodnieniom wśród których nie występuje Miejska Pracownia Urbanistyczna ( por. wyrok 27 czerwca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 390/18, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Za nietrafiony Sąd uznał również zarzut dotyczący znacznego poziomu hałasu generowanego przez istniejące w pobliżu inwestycji lotnisko. Hałas nie może stanowić samodzielnej przesłanki dla odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Na obecnym etapie procesu inwestycyjnego brak jest także jakichkolwiek przesłanek wskazujących na konieczność wypłaty w przyszłości odszkodowań mieszkańcom planowanych budynków mieszkalnych. Decyzja o warunkach zabudowy ze swej istoty nie narusza interesów osób trzecich. Decyzja ta nie narusza prawa własności i innych praw tych osób, gdyż nie uprawnia do realizacji inwestycji. Dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę uwzględnia się interesy osób trzecich, które mogłyby zostać naruszone takim pozwoleniem np. odnośnie zapewnienia ochrony przed hałasem. Przez określenie w decyzji o warunkach zabudowy ogólnych wymagań co do możliwego zainwestowania działki, decyzja ta wyznacza granice zamierzenia po to, aby nie ucierpiały interesy osób trzecich. Wymagania co do nowej zabudowy wynikają z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, która pozwala wskazać czy nowa zabudowa wpisuje się w dotychczasowy sposób zagospodarowania w zakresie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestie związane z hałasem, emisjami i immisjami rozstrzygane są na etapie zatwierdzania projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, a co za tym idzie nie mogą być rozstrzygane w decyzji o warunkach zabudowy( por. wyrok NSA z 7 maja 2019r., sygn. akt II OSK 1534/17- LEX nr 2687330). W ocenie Sądu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Podobnie jak w przypadku Studium za źródła powszechnie obowiązującego prawa nie można uznać Strategii krajowych dotyczących rozwoju lotnisk i transportu lotniczego oraz Planu Generalnego Lotniska w [...]. Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenie przepisów ustawy Prawo lotnicze oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE i Rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 z dnia 12 lutego 2014r., ustalającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, przez ich nieuwzględnienie, a przez to pominięcie znaczenia, wagi i uzasadnionego interesu Lotniska [...], jego statusu jako lotniska wojskowego współużytkowanego ze stroną cywilną i zarazem lotniska użytku publicznego oraz pominięcie interesu prawnego Zarządzającego tym lotniskiem - PL[...] S.A. W ocenie Sądu nie został naruszony interes prawny Portu Lotniczego [...] jako strony postępowania. Akta administracyjne sprawy potwierdzają, że projekt decyzji o warunkach zabudowy uzyskał wymagane uzgodnienia wynikające z art. 53 ust 4 ustawy, konieczne w przedmiotowej sprawie, w tym również te, które wynikają z Prawa lotniczego. W szczególności Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 24 października 2018 r., znak: WSzWByd-WO.ZP.407.485.2018, uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wskazując, że przedłożony projekt nie koliduje z potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa w obszarze odpowiedzialności Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Bydgoszczy. Także Rejonowy Zarząd Infrastruktury w Bydgoszczy podtrzymał stanowisko Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Bydgoszczy, zaznaczając ponadto, że planowana inwestycja winna być wykonana w technologii zapewniającej mieszkańcom ochronę akustyczną ze względu na znaczną ilość operacji lotniczych. Nadto Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie ważne jest, aby działki objęte postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy znajdowały się na terenie objętym Planem Generalnym dla Lotniska. Tylko wówczas organ zobligowany byłby, do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tego terenu. Zgodnie z art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, dla terenów objętych planem generalnym sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Jeżeli teren zamknięty objęty planem generalnym utraci status terenu zamkniętego, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym dla tego terenu jest obowiązkowe. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzi sytuacja aby teren inwestycji był objęty Planem Generalnym Lotniska. W skardze wskazano, że planowana lokalizacja budynków mieszkalnych umiejscowiona będzie 680 m w linii prostej na przedłużeniu od progu 26 drogi startowej ( DS). Skarżąca podniosła, że w wyniku planów rozwojowych PL[...] w Planie Generalnym Lotniska w zakresie przedłużenia DS., odległość projektowanych budynków mieszkalnych do najbliższej krawędzi DS zmniejszy się do 400 m. Tak więc sama skarżąca potwierdza, że obszar nieruchomości planowanej inwestycja nie jest objęty granicami terenu Planu Generalnego Lotniska. Sąd Wojewódzki uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały również warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Nie uchybiono przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a., w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności, zaskarżona decyzja prezentuje motywy podjętych rozwiązań w nawiązaniu do wyjaśnionego uprzednio celu i charakteru decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżona decyzja nie narusza również art. 8 k.p.a., gdyż wbrew zarzutom skargi, wydana została bez naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo zastosowała art. 61 ust. 1, art. 56 oraz art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co przesądziło o konieczności pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie rzecz Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Spółka Port Lotniczy [...] S.A. w B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia wymienione poniżej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - mimo podstaw ku jego zastosowaniu i stwierdzeniu nieważności zaskarżonych decyzji organów I i II instancji - przez przyjęcie, że nie zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2019 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 275/2018, znak: WAB.I.6730.176.2018.SJ oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. nr 275/2018, znak: WAB.1.6730.176.2018.SJ ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości ozn. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R., co stanowi jednocześnie naruszenie art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie właściwego przewidzianego ustawą środka w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wydanych decyzji organów I i II instancji, którego dotyczyła skarga PL[...] S.A., i co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez WSA art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, a tym samym WSA nie przeprowadził właściwej kontroli działania organów I i II instancji oraz wydanych przez nie decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem - jak tego nakazuje art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm.) i dokonał powierzchownej oceny zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z roku 2007 r. wydaną na rzecz tego samego inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej i wielorodzinnej, oparł się w zasadzie li tylko na powtórzeniu lakonicznej argumentacji organu II instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem Sąd ten dokonał we własnym zakresie rzetelnej, wnikliwej analizy i dokładnego porównania przedmiotu inwestycji objętych rzeczonymi decyzjami, biorąc przy tym pod uwagę przebieg zdarzeń i całokształt faktów związanych ze sprawą oraz zgromadzonego materiału dowodowego, dostrzegłby, że obie decyzje dotyczą de facto tej samej inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej, co prowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia tej sprawy przez WSA, tj. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a., 2. względnie, niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - mimo podstaw ku jego zastosowaniu i uchyleniu decyzji organów I i II instancji - przez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 §1, 80 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i poczynił wszystkie niezbędne ustalenia w celu wykluczenia tożsamości zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy i wydanej wcześniej, w roku 2007, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy na rzecz tego samego inwestora w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej - w sytuacji, gdy organy I i II instancji nie zbadały należycie i wnikliwe powyższej kwestii, a zatem nie wyjaśniły sprawy wydania dwóch decyzji administracyjnych w tej samej sprawie w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, przez co dopuściły się naruszenia art. 7 i 77 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez niedokładne ustalenie stanu faktycznego, względnie błędne ustalenie stanu faktycznego, co do tego, czy nie doszło do sytuacji, że zostały wydane dwie decyzje w tej samej sprawie, tj. w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej (zespołu budynków), wobec czego zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Bydgoszczy o ustaleniu warunków zabudowy może być dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co stanowi jednocześnie naruszenie art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie właściwego przewidzianego ustawą środka w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wydanych decyzji organów I i II instancji, którego dotyczyła skarga PL[...] S.A. WSA nie przeprowadził właściwej kontroli działania organów I i II instancji oraz wydanych przez nie decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem - jak tego nakazuje art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez WSA art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, a tym samym nieuwzględnienie zarzutu skarżącej dotyczącego nierzetelnego i błędnego ustalenia stanu faktycznego w powyższym zakresie i w konsekwencji wniosku skarżącej o uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji. WSA oparł się w zasadzie li tylko na powtórzeniu lakonicznej argumentacji organu II instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dostrzegł, iż organy nie dokonały rzetelnej, wnikliwej analizy i porównania przedmiotu inwestycji objętych obiema decyzjami, co powoduje, że nadal istnieją wątpliwości co do tożsamości inwestycji objętych tymi decyzjami. WSA powinien dostrzec, że zachodzi na tyle wysokie podobieństwo obydwu decyzji, zważywszy na tożsamość podmiotową tych decyzji i zabiegi inwestora podejmowane po wydaniu pierwszej decyzji z roku 2007 - że konieczne staje się wnikliwe, dokładne przyjrzenie się tej kwestii i zbadanie zarzutów podnoszonych przez skarżącą a nie tylko pozorne, sprowadzające się li tylko do porównania "ilości budynków" zapisanych w sentencji decyzji, tym bardziej, że zespół pięciu budynków mieści w sobie aż cztery budynki z inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Nie można zatem jednoznacznie stwierdzić, iż nie ma w tej kwestii nawet "cienia" wątpliwości i że nie był to celowy zabieg inwestora, a przedmiot inwestycji de facto się pokrywa. W wyniku dokładnego wyjaśnienia tej sprawy przez organ oraz w razie potrzeby uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego, mogłoby okazać się, iż obie decyzje dotyczą de facto tej samej (tożsamej) inwestycji mieszkaniowej, co zaś prowadziłoby do odmiennego rozstrzygnięcia tej sprawy. Na pewno kwestia ta wymagała zbadania pod kątem ewentualnego obejścia przepisów ustawy, a tym samym naruszenia art. 155 k.p.a. Gdyby WSA dokonał właściwej kontroli zaskarżonych decyzji, przedmiotu inwestycji objętego decyzjami, mógłby dostrzec występującą niepewność w powyższej kwestii, występujące braki w ustaleniach faktycznych, co skutkowałoby uchyleniem przez ten Sąd decyzji organu i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania w celu dokładnego zbadania obydwu decyzji i wyjaśnienia wszelkich wątpliwości istniejących w tym zakresie, tj. w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. 3. niezastosowaniu art. 153 i art. 170 p.p.s.a. - mimo podstaw do ich zastosowania - przez błędne uznanie, iż organy I i II instancji, jak również WSA w Bydgoszczy w niniejszym postępowaniu nie były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach WSA w Bydgoszczy wydanych dnia 18 października 2016 r. w sprawach ze skarg Rejonowego Zarządu Infrastruktury w Bydgoszczy (II SA/Bd 728/16) oraz Portu Lotniczego [...] S.A. (II SA/Bd 727/16) oraz całkowite pominięcie w toku postępowania przed organami I i II instancji oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi PL[...] S.A. oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powyższych wyrokach, w sytuacji gdy niniejsza sprawa toczyła się w związku z przystąpieniem organu do ponownego rozpoznania sprawy po uchyleniu wydanych przez organy I i II instancji decyzji na nocy ww. wyroków WSA z roku 2016. W związku z tym, organy administracyjne oraz WSA w Bydgoszczy były związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyłażonymi w ww. prawomocnych wyrokach z roku 2016 - na podstawie art. 153 i 170 p.p.s.a. WSA w Bydgoszczy błędnie i bezpodstawnie zatem przyjął, iż niniejsza sprawa jest sprawą odrębną i że nie występuje związanie ww. prawomocnymi wyrokami wydanymi w sprawach II SA/Bd 728/16 i II SA/Bd 727/16. W wyrokach tych Sąd wyraźnie wskazał, jak dalej postępować ma organ administracyjny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na wniosek inwestora M. Sp. z o.o. - wyraził swą ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy. Z akt sprawy nie wynika, że postępowanie w tej sprawie zostało umorzone - umorzone zostało jedynie postępowanie z wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę, na skutek cofnięcia wniosku przez inwestora, natomiast skarżąca nie otrzymała powiadomienia o umorzeniu toczącego się postępowania w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania po przystąpieniu organu do ponownego rozpoznania sprawy (wniosku inwestora) po uchyleniu decyzji administracyjnych na skutek wyroków WSA w Bydgoszczy z roku 2016. WSA w Bydgoszczy nie zbadał należycie tej kwestii, nie dokonał ustaleń w tym zakresie podstawie akt sprawy i w oparciu o wnikliwą i rzetelną analizę tych akt lub w razie wątpliwości przez nakazanie wyjaśnienia tej kwestii przez organ wydający decyzję. Na organach bowiem spoczywa obowiązek zgodnego z prawem prowadzenia postępowania administracyjnego i z urzędu wyjaśniania wszelkich wątpliwych kwestii. WSA, bez dokonania rzetelnej kontroli, bezpodstawnie, w jednym zdaniu stwierdził, iż nie jest związany ww. prawomocnymi wyrokami. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby WSA w niniejszym postępowaniu nie naruszył przepisów art. 153 i 170 p.p.s.a. i uwzględnił ocenę prawną oraz wskazania wyrażone w wyrokach wydanych w sprawach II SA/Bd 728/16 i II SA/Bd 727/16, którymi organy i WSA w Bydgoszczy były związane, w tym wskazaniami co do uwzględnienia istotnych dokumentów takich jak: Plan Generalny Lotniska [...], zapisy uchwały nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009r (wr. ze zm.) w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy oraz uchwalone plany i strategie na poziomie krajowym i regionalnym, jak: Plan Zagospodarowania przestrzennego Województwa Kujawsko-Pomorskiego do 2030 roku (w tym miasta Bydgoszczy) i Strategia Rozwoju Województwa Kujawsko-Pomorskiego do Roku 2020 – Plan Modernizacji 2020+, Strategie i Programy krajowe dotyczące rozwoju lotnisk i transportu letniczego, wymienione i szczegółowo omówione w skargach PL[...] S.A. i RZI z roku 2016 oraz PL[...] z roku 2019 - wówczas doszedłby do wniosku, że należy uchylić zaskarżone decyzje organu II instancji, które w toku postępowania kompletnie pominęły zapisy ww. aktów oraz inne istotne wskazania Sądu wyrażone w wydanych wyrokach, w tym dotyczące prawidłowej wykładni i stosowania zasady dobrego sąsiedztwa oraz ładu przestrzennego, czy sposobu przeprowadzania analizy urbanistycznej, ze wskazaniem na konieczność wykonania rzetelnej analizy oddziaływania na sąsiadujące lotnisko, 4. względnie, niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - mimo podstaw ku jego zastosowaniu i uchyleniu decyzji organu I i II instancji - przez przyjęcie, że organ w toku postępowania administracyjnego nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia, że ocena ta nie nosi cech dowolności, że w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano też uzasadnienie faktyczne i prawne oraz że zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego (str. 36 uzasadnienia), w związku z czym WSA odrzucił zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i utrzymał w mocy wadliwą decyzję administracyjną Prezydenta Miasta Bydgoszczy przez powielenie błędów organu II instancji w zakresie oceny prawnej postępowania organu I instancji - w sytuacji gdy organy I i II instancji dopuściły się naruszenia wskazanych we wcześniejszych punktach przepisów postępowania, jak również naruszenia: 1) art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie wypełnia wymogów wskazanych w tym przepisie, przy uwzględnieniu także, że wskazówką interpretacyjną dla stanowienia przepisów powinny być też regulacje zawarte w aktach stanowiących Strategie, Programy i Plany na poziomie krajowym i regionalnym dotyczące rozwoju lotnisk regionalnych, sieci lotnisk oraz transportu lotniczego w Polsce, jak również zagospodarowania przestrzennego i rozwoju województwa kujawsko-pomorskiego, w tym także obowiązujące dla miasta Bydgoszczy Studium zagospodarowania przestrzennego oraz opracowany dla lotniska [...] Plan Generalny, których to aktów organy I i II instancji w ogóle nie wzięły pod uwagę, zaś WSA zbagatelizował znaczenie powyższych aktów i ich znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia i rozpoznał sprawę z pominięciem istotnych zapisów zawartych w ww. aktach, które WSA w Bydgoszczy w wyroku wydanym w sprawie II SA/Bd 728/16 nakazał wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy: w rezultacie, WSA w Bydgoszczy dopuścił się również naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wydanego wyroku nie spełnia wymogów wskazanych w tym przepisie, w braku uwzględnienia ww. aktów i ustosunkowania się do zawartych w nich zapisów, szczegółowo omówionych w skardze PL[...] S.A. które dla lotniska mają fundamentalne znaczenie - co potwierdza art. 16 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze; 2) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 6. art. 7 i art. 8 k.p.a., co przejawia się w nienależytym zebraniu materiału dowodowego i niewłaściwym rozpatrzeniu sprawy przez organ; braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zebrania materiału dowodowego i jego wszechstronnej oceny - co też skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń faktycznych, np. w zakresie statusu i stanu formalno-prawnego działek nr [...] i [...], które są obecnie działkami rolnymi bez możliwości zmiany użytku, wobec czego formalnie obecna ulica P. jako taka nie ma podstaw do zaistnienia, w związku z tym nie dokonano pełnych, właściwych ustaleń w zakresie statusu tych działek, kontroli również w kontekście obowiązku wynikającego z przepisów Rozdziału 3 art. 11-14, tj. uprzedniego wyłączenia takich gruntów z produkcji rolnej, który to obowiązek istnieje niezależnie brzmienia art. 10a i ewent. uznania zwolnienia gruntów spod stosowania przepisów Rozdziału 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1995 Nr 16 poz. 78), nie przeanalizowano w ogóle, czy będzie możliwe wyłączenie z produkcji rolnej. Nie może przy tym ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.12.2012 r., II OSK 1442/11, CBOSA)". Organy nie wyjaśniły również w sposób dostateczny, w kontekście możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej, czy przedmiotowe działki są faktycznie wykorzystywane w całości jako część pasa drogowego drogi publicznej (kwestia ta nabierze znaczenia po ewentualnym uprzednim wykazaniu przez organ, iż działka ta posiada ten status w sensie formalnym, tj. została skutecznie objęta uchwałą zaliczająca drogę do dróg gminnych i ustalającą przebieg tych dróg). Nie można zatem wykluczyć i takiej sytuacji, w której pomimo formalnego stanowienia przez daną działkę części pasa drogowego drogi publicznej (tj. objęcia jej stosowną uchwałą) działka ta lub jej część nigdy nie była lub nie jest faktycznie wykorzystywana na potrzeby tej drogi. Okoliczność taka mogłaby bowiem przemawiać przeciwko dalszemu kwalifikowaniu takiej działki (jej części) jako użytku drogowego. W ww. kontekście chodzi zatem o ocenę spełnienia się w sprawie - w odniesieniu do całej działki - kryteriów z art. 4 pkt 1 u.d.p., w myśl którego to przepisu pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei, w myśl art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Dodać wypada, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów dostęp działki do drogi publicznej nie może być hipotetyczny lub warunkowy, ale musi być to dostęp realny. Nie dokonano zatem wyczerpujących wyjaśnień i ustaleń w kontekście statusu działek i zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. oraz przepisów Rozdziału 2 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.z.p.). Zachodziła niewątpliwie konieczność poczynienia ustaleń, o których mowa powyżej. Naruszenie polega również na niedopełnieniu przez organ administracyjny obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu sprawy w związku z wadliwym, nieprawidłowym wykonaniem analizy stanu terenu planowanej inwestycji oraz otaczającego go obszaru przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, przyjęciem nieadekwatnych założeń dla przygotowania analizy określenia warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i zabudowy w obszarze opracowania dla decyzji, w szczególności zaś nie została przeprowadzona rzetelna analiza oddziaływania na sąsiadujące Lotnisko - których to uchybień WSA nie dostrzegł, uznając, że organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 61 ust. 1, art. 56, art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., 3) art. 7. art. 77 k.p.a. w zw. z w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez dokonanie pobieżnej oceny materiału dowodowego - sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i jest zgodne z prawem, podczas gdy oczywistym winno być, że zaburza ono zastany ład przestrzenny (faktyczny brak tak intensywnej zabudowy - osiedla wielorodzinnego obejmującego zespół budynków); niepoprawne wyznaczenie obszaru analizowanego; 4) przeprowadzenie analizy funkcji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem w sposób rażąco sprzeczny z zasadami określonym w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności przez: a) naruszenie § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przez zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej na działkach sąsiednich, b) naruszenie § 2 ust. 5 rozporządzenia przez określenie obszaru analizowanego w sposób sprzeczny z tym przepisem, 5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie odwołania PL[...] S.A. przez organ II instancji i nie uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy, której treść w obecnym kształcie narusza podstawowe zasady zarówno postępowania administracyjnego, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadami i jako taka ostać się nie może; co stanowi jednocześnie naruszenie art. 135 p.p.s.a. przez niezastosowanie właściwego przewidzianego ustawą środka w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wydanych decyzji organów I i II instancji, którego dotyczy skarga PL[...] S.A. WSA nie przeprowadził właściwej kontroli działania organów I i II instancji oraz wydanych przez nie decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem - jak tego nakazuje art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez WSA art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, a tym samym nieuwzględnienie zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia ww. przepisów postępowania oraz niewyczerpującego wyjaśnienia sprawy przez organy i w konsekwencji wniosku skarżącej o uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w celu wydania prawidłowego, zgodnego z prawem wyroku niezbędne jest dokonanie właściwych ustaleń faktycznych oraz przyjęcie prawidłowych podstaw prawnych, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia. W związku z tym, nie mogło prowadzić do prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy pominięcie w toku całego postępowania tak kluczowych dokumentów, jak Strategie, Programy i Plany na poziomie krajowym i regionalnym dotyczące rozwoju lotnisk regionalnych, sieci lotnisk oraz transportu lotniczego w Polsce, jak również zagospodarowania przestrzennego i rozwoju województwa kujawsko-pomorskiego, w tym także obowiązującego dla miasta Bydgoszczy Studium zagospodarowania przestrzennego oraz opracowanego dla Lotniska [...] Planu Generalnego oraz niedokonanie pełnych, właściwych ustaleń w zakresie statusu działek rolnych nr [...] i [...] i możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz rzetelnej analizy oddziaływania na sąsiadujące Lotnisko, funkcjonujące na tym terenie od ponad 100 lat i wciąż rozwijające się, innymi słowy - nieprawidłowe wykonanie analizy stanu terenu planowanej inwestycji oraz otaczającego go obszaru przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, przyjęcie nieadekwatnych założeń dla przygotowania analizy określenia warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i zabudowy w obszarze opracowania dla decyzji. Gdyby powyższe aspekty zostały wzięte pod uwagę - zgodnie ze wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnych wyrokach wydanych w sprawach II SA/Bd 728/16 i II SA/Bd 727/§16, przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w tych wyrokach - wówczas nie doszłoby do wydania zaskarżonych decyzji, względnie zostałyby one uchylone przez WSA w Bydgoszczy jako wydane z naruszeniem przepisów prawa. 5. względnie, niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - mimo podstaw ku jego zastosowaniu i uchyleniu decyzji organu I i II instancji, przez przyjęcie, że organ nie naruszył prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i oddalenie skargi - w sytuacji gdy organy dopuściły się naruszenia następujących przepisów: 1) art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu, wbrew tezie wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 188/10), 2) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w związku art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tychże przepisów przez przyjęcie, że dopuszczalne jest wprowadzenie na obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej o gęstości, która nie kontynuuje funkcji dominującej w wyznaczonym terenie, a nadto naruszenie ładu przez wprowadzenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej, w sytuacji gdy wg Studium uwarunkowań dla miasta Bydgoszczy teren ten oznaczony jest symbolem G4-strefa aktywności gospodarczej i dopuszcza wyjątkowo jedynie zabudowę o niskiej intensywności, z uwagi na istniejące na tym terenie Lotnisko oraz występujące nielicznie domki jednorodzinne o niskiej zabudowie. Zdaniem skarżącej, tym samym doszło do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa", także przez fakt zaakceptowania wskaźnika intensywności zabudowy - na obszarze analizowanym nie występuje sytuacja jednoczesnej zabudowy działki zabudową osiedlową w postaci zespołu 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, co stanowi o rażącym naruszeniu dotychczasowej funkcji tego terenu; WSA błędnie uznał, iż zachodzi możność wzajemnego pogodzenia obu odmiennych funkcji zagospodarowania analizowanego terenu. Uzasadnione jest przyjęcie, że planowane osiedle mieszkaniowe wielorodzinne oraz sąsiadujące z terenem tej inwestycji Lotnisko użytku publicznego bada się wzajemnie ograniczać, względnie ich współwystępowanie będzie znacznie utrudnione, a tym samym brak jest spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadniony jest zatem również zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie zostało zatem wzięte pod uwagę, że nowa zabudowa lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji). Jak zauważył trafnie Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt Il OSK 756/16. CBOSA. "Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (..). o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza kontynuację zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu". 3) art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1. 2. 3. 5. 6. 9. 10 .12. ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 1. 2. 4. 14 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, względnie niewłaściwe zastosowanie, przez: - nieuwzględnienie fundamentalnych zasad wynikających z tych przepisów, w tym podstawowych zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, polegające na niezgodności całości planowanego zamierzenia inwestycyjnego z kluczowymi dla regionu dokumentami kształtującymi politykę przestrzenna i sposób ustalania warunków zabudowy na terenie gminy, tj: niezgodności z zapisami uchwały nr L/756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009 r. (wr. ze zm.) w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy oraz na terenie województwa kujawsko-pomorskiego, tj. niezgodności z zapisami uchwalonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Kujawsko-Pomorskiego do 2030 roku (w tym miasta Bydgoszczy) i Strategii Rozwoju Województwa Kujawsko- Pomorskiego Do Roku 2020 - Plan Modernizacji 2020+, jak również niezgodności ze Strategiami i Programami krajowymi dotyczącymi rozwoju lotnisk i transportu lotniczego, a także Panem Generalnym Lotniska [...]; ponadto także zignorowanie i pominiecie uwag Miejskiej Pracowni Urbanistycznej odpowiedzialnej statutowo za wykonywanie obowiązków samorządu gminy Bydgoszcz (w jurysdykcji której znajduje się przedmiotowy teren objęty wnioskiem) w zakresie planowania przestrzennego, wyrażonych w piśmie z dnia 19 listopada 2018r (w aktach sprawy), gdzie dobitnie MPU stwierdza niezgodność całego zamierzenia inwestycyjnego na tym terenie z polityka przestrzenna Miasta wyrażona w Studium (co stanowi dobitnie o naruszeniu art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1. art. 9 ust. 1 i art. 38 u.p.z.p. oraz art. 16 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - nieuwzględnienie analiz oraz uwag i wniosków wynikających z powyższych kluczowych dokumentów oraz przepisów odrębnych): - naruszenie fundamentalnych zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, tj. ładu przestrzennego (ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne), zrównoważonego rozwoju, uwzględniania walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, walorów ekonomicznych przestrzeni, potrzeby interesu publicznego, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych, jak również dążenia do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz zapewnienia dostępu planowanego przedsięwzięcia do drogi publicznej rozumianego jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej; 4) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b) i c). art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 54 ust. 1 i 2 pkt a.b.c.d. w zw. z art. 64 ust. 1, jak również art. 61 ust. 1 pkt 1.2.3.4 i 5 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. § 2 pkt 5, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 3 i 4 przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia przez jego niezastosowanie, jak również niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 1-2 i § 6 ust. 1-3 rozporządzenia, a ponadto brak wystarczających ustaleń w kontekście art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. oraz przepisów Rozdziału 2 i Rozdziału 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1995 Nr 16 poz. 78); powyższe naruszenia polegają na niewłaściwym, niedokładnym i niewystarczającym określeniu rodzaju (wszystkich parametrów) planowanej inwestycji, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, m.in. w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a w szczególności: - przeprowadzenie analizy funkcji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem w sposób rażąco sprzeczny z zasadami określonym w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim przez zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej na działkach sąsiednich oraz przez określenie obszaru analizowanego w sposób sprzeczny z tymi przepisami, - nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, - dokonanie pobieżnej oceny materiału dowodowego - sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i jest zgodne z prawem, podczas gdy oczywistym winno być, że zaburza ono zastany ład przestrzenny (faktyczny brak tego typu zabudowy), niepoprawne wyznaczenie obszaru analizowanego; - niedokładna analiza planowanej inwestycji i brak wszechstronnych wyjaśnień w kontekście przepisu art. 61 ust.1-5 u.p.z.p., które to normy upoważniają także do oceny inwestycji pod kątem nieprzewidzianych wprost w rozporządzeniu wykonawczym oraz wyznaczenia dla niej dodatkowych warunków zabudowy, co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego bez przeprowadzenia rzetelnej i wszechstronnej analizy oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiadujące lotnisko [...], a także bez uwzględnienia charakteru urbanistycznego całego obszaru; naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; analiza zawiera błędne wnioski, albowiem wbrew istniejącym warunkom dopuściła zabudowę, która nie stanowi kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania istniejącej na tym terenie - w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa odpowiadająca zabudowie, jaka powstanie w przypadku realizacji planowanej inwestycji w postaci zespołu budynków wielorodzinnych. Realizacja inwestycji doprowadziłaby do powstania intensywnej zabudowy wielorodzinnej w otoczeniu czynnego Lotniska oraz niskich domków jednorodzinnych (zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności). Tego typu ukształtowanie obiektów budowlanych w obszarze analizowanym nie występuje; - niedokonanie rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz koniecznych lub dopuszczalnych zmian w ukształtowaniu terenu z uwzględnieniem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich; przyjęcie nieadekwatnych założeń dla przygotowania analizy określenia warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i zabudowy w obszarze opracowania dla decyzji; ponadto błędne ustalenia w zakresie statusu i stanu formalno-prawnego działek [...] i [...], które są obecnie działkami rolnymi bez możliwości zmiany użytku, wobec czego formalnie obecna ulica P. jako taka nie ma podstaw do zaistnienia; nie dokonano również kontroli w kontekście obowiązku wynikającego z przepisów Rozdziału 3 art. 11-14, tj. uprzedniego wyłączenia takich gruntów z produkcji rolnej, który to obowiązek istnieje niezależnie brzmienia art. 10a i ewent. uznania zwolnienia gruntów spod stosowania przepisów Rozdziału 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1995 Nr 16 poz. 78), nie przeanalizowano w ogóle, czy będzie możliwe wyłączenie z produkcji rolnej. Nie może przy tym ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6.12.2012 r., II OSK 1442/11, CBOSA)". Organy nie wyjaśniły również w sposób dostateczny, w kontekście możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej, czy przedmiotowe działki są faktycznie wykorzystywane w całości jako część pasa drogowego drogi publicznej (kwestia ta nabierze znaczenia po ewentualnym uprzednim wykazaniu przez organ, iż działka ta posiada ten status w sensie formalnym, tj. została skutecznie objęta uchwałą zaliczająca drogę do dróg gminnych i ustalającą przebieg tych dróg). Nie można zatem wykluczyć i takiej sytuacji, w której pomimo formalnego stanowienia przez daną działkę części pasa drogowego drogi publicznej (tj. objęcia jej stosowną uchwałą) działka ta lub jej część nigdy nie była lub nie jest faktycznie wykorzystywana na potrzeby tej drogi. Okoliczność taka mogłaby bowiem przemawiać przeciwko dalszemu kwalifikowaniu takiej działki (jej części) jako użytku drogowego. W ww. kontekście chodzi zatem o ocenę spełnienia się w sprawie - w odniesieniu do całej działki - kryteriów z art. 4 pkt 1 u.d.p. w myśl którego to przepisu pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei, w myśl art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Dodać wypada, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów dostęp działki do drogi publicznej nie może być hipotetyczny lub warunkowy, ale musi być to dostęp realny. Nie dokonano zatem wyczerpujących wyjaśnień i ustaleń w kontekście statusu działek i zapewnienia dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 u.p.z.p.). Zachodziła niewątpliwie konieczność poczynienia ustaleń, o których mowa powyżej. Dodatkowo podważyć należy zasadność przyjętego przez organ parametru frontu działki, stosownie do §2 pkt 5 Rozporządzenia Ml front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jeśli za front działki przyjąć jedynie stronę od ul. R. to front działki nie przekraczałby 50m a obszar analizy 150m (organ zaś bezzasadnie przyjął zupełnie inny front działki). W promieniu tej wielkości znajdują się w zasadzie wyłącznie budynki jednorodzinne w niskiej zabudowie. Twierdzenie organu administracyjnego o uprawnionym rozszerzeniu obszaru analizy nie ma racjonalnego i formalnego uzasadnienia. 5) art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez naruszenie chronionego prawem interesu Portu Lotniczego [...] jako Zarządzającego Lotniskiem [...] w rozumieniu ustawy Prawo lotnicze oraz nieuwzględnienie w sposób należyty interesu publicznego wynikającego ze statusu lotniska, jako lotniska użytku publicznego oraz lotniska międzynarodowego, należącego do sieci lotnisk oraz ważnej gałęzi transportu lotniczego, zarazem też pełniącego funkcję przejścia granicznego, ponadto nieuwzględnienie faktu istnienia lotniska na tym terenie od ponad 100 lat oraz planów jego dalszego rozwoju i rozbudowy. W konsekwencji - nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący - prowadzące do rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes skarżącego Portu Lotniczego [...], Zarządzającego Lotniskiem [...] na podstawie ustaw krajowych i rozporządzeń unijnych oraz podważającego jego zaufanie do organów państwowych; 6) przepisów ustawy - Prawo lotnicze, tj. art. 16 ust. 3, art. 55 ust. 5 ,6,7 i 8, art. 61 ust. 2 pkt 1-14, ust. 2a, ust. 3 pkt 1-8, art. 80, art. 82 ust. 1 pkt 1-8, art. 86 ust. 1-13, art. 87 ust. 1-4, art. 87 [1], [2], [4], [6], [7] w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz obowiązujących zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze - przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE i Rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 z dnia 12 lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, przez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie, a przez to pominięcie znaczenia, wagi i uzasadnionego interesu Lotniska [...], jego statusu jako lotniska wojskowego współużytkowanego ze stroną cywilną i zarazem lotniska użytku publicznego oraz pominięcie interesu prawnego Zarządzającego tym lotniskiem - PL[...] S.A. wynikającego z powyższych przepisów prawa w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej w otoczeniu czynnego Lotniska, jak również nieuwzględnienie ważnych dla funkcjonowania Lotniska i jego dalszego rozwoju kluczowych dokumentów takich jak: STUDIUM uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy, który zabezpieczenia ten teren przez symbol G4 - strefa aktywności gospodarczej, Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Kujawsko-Pomorskiego do 2030 roku (w tym miasta Bydgoszczy) i Strategia Rozwoju Województwa Kujawsko-Pomorskiego do Roku 2020 - Plan Modernizacji 2020+, jak również wymienione w skardze do WSA Strategie i Programy krajowe dotyczące rozwoju lotnisk i transportu lotniczego, a ponadto również Plan Generalny Lotniska [...]; 7) sprzeniewierzenie się fundamentalnym zasadom wynikającym z art. 5, art. 68 ust. 1, art. 74 Konstytucji RP, przez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie tych zasad przy rozpoznawaniu sprawy, które doprowadziło do wydania wadliwych decyzji administracyjnych oraz wyroku przez WSA; a w konsekwencji również zaskarżonemu wyrokowi WSA zarzucono: 6. naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sadów administracyjnych oraz w związku z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez przyjęcie, że kierując się kryteriami wymykającymi z ww. przepisów prawa materialnego i procesowego organy orzekające w sprawie nie naruszyły wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego i procesowego (vide: str. 18 i 36 uzasadnienia). Sądowa kontrola działalności administracji publicznej powinna obejmować wszystkie zastosowania prawa przez organy administracji publicznej "w granicach danej sprawy" (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z powyższym przepisem Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co nakładało na WSA w Bydgoszczy obowiązek uwzględnienia "z urzędu" wszelkich naruszeń prawa mających miejsce w sprawie. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem – zdaniem skarżącej nie może się ostać wyrok WSA oparty na wadliwych założeniach, niepełnych, wadliwych ustaleniach przyjętych przez organ I instancji i powielanych przez organ II instancji, a następnie WSA w Bydgoszczy, przy zignorowaniu i nieuwzględnieniu ww. istotnych z punktu widzenia niniejszej sprawy okoliczności wynikających z dokumentów, których znaczenie i wagę organy oraz WSA zbagatelizowały i kompletnie pominęły, jak: Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy oraz uchwalony Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Kujawsko-Pomorskiego do 2030 roku (w tym miasta Bydgoszczy) i Strategia Rozwoju Województwa Kujawsko-Pomorskiego Do Roku 2020 - Modernizacji 2020+, jak również Strategie i Programy krajowe dotyczące rozwoju lotnisk transportu lotniczego - wymienione i szczegółowo omówione w skardze do WSA w kontekście ich znaczenia dla rzetelnego i prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Podkreślić należy, że art. 16 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze wyraźnie stanowi, że Rada Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw transportu, przyjmuje program rozwoju sieci lotnisk i lotniczych urządzeń naziemnych jako elementów infrastruktury transportowej, a także związane z tym programy rządowe, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których wszak należą strategie, programy i plany o zasięgu krajowym i wojewódzkim wskazywane przez skarżąca w skardze i szczegółowo omówione, które to organy, a następnie WSA w Bydgoszczy niesłusznie pominęły w toku postępowania. Co warto podkreślić, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danej gminy jest dokumentem określającym m.in. lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), jego ustalenia nie ma być zatem uznane za nie posiadające żadnego znaczenia zwłaszcza moc wówczas, gdy pojawia się zarzut sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami STUDIUM i gdy sposób wyznaczenia zakresu obszar analizowanego nasuwa uzasadnione wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 990/09). W szczególności więc, wyznaczając obszar analizowany, organy winny odnieść się do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do analizowanego terenu (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 października 2011 r., II SA/Bd 1000/11). Do powyższych uchybień dochodzi brak rzetelnej analizy oddziaływania na sąsiadujące Lotnisko, nienależyte zebranie materiału dowodowego i niewłaściwe rozpatrzenie sprawy przez organ; niedopełnienie przez organ administracyjny obowiązku pełnego wyjaśnienia stanu sprawy w związku z wadliwym, nieprawidłowym wykonaniem analizy stanu terenu planowanej inwestycji oraz otaczającego go obszaru przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, jak też przyjęciem nieadekwatnych założeń dla przygotowania analizy określenia warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i zabudowy w obszarze opracowania dla decyzji. Na uwagę zasługuje również zarzut niedokonania pełnych, właściwych ustaleń w zakresie statusu działek rolnych nr [...] i [...] i możliwości zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Wysoce kontrowersyjne wszak jest zagadnienie uznania za pełnoprawna drogę działek [...] oraz [...] będących we władaniu Miasta, a która to miałaby stanowić ul. P.. wskazywana za front komunikacji dla przedmiotowej inwestycji. O zaliczeniu danej drogi do dróg publicznych decydują zarówno względy techniczne oraz prawne. Brak któregokolwiek z tych elementów skutkuje brakiem możliwości uznania działki jako drogi. Droga powinna być bowiem realna a nie hipotetyczna (warunkowa). Na chwile obecna obie działki nie są objęte żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obie to grunty orne, w tym jedna klasy R IIB. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. 2003 Nr 64 poz. 592) "nieruchomość rolna“ to każda nieruchomość rolna w rozumieniu ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, z wyłączeniem nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. Jeżeli plan miejscowy nie zmieni przeznaczenia gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast i tym samym nie nastąpi wyłączenie ich z produkcji rolnej, to wszystkie czynności prawne z zakresu zabudowy tych gruntów musza być zgodne z zasadami gospodarowania nieruchomościami rolnymi (ustawa z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego). W tym przypadku - wg organu - jedynym aktem mającym świadczyć o przeznaczeniu na drogę wskazanych działek ma być uchwała Rady Miasta nr LXXI/1089/10. która planem zagospodarowania nie jest ani nie ma takiej mocy. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, bez uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ma mowy o sklasyfikowaniu formalnym wskazanych gruntów rolnych jako drogi. Nadto w aspekcie technicznym należy wskazać że przedmiotowy teren nie nosi żadnych znamion mogących kwalifikować go do jakiejkolwiek drogi. W ocenie skarżącej, na chwile obecna jedyna drogą w tym przypadku jest obecnie ul. R. i to od niej należy przyjmować dla projektowania dostęp do układu drogowego wskazanej inwestycji. Powyższych uchybień WSA nie dostrzegł, uznając, że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa procesowego i materialnego, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide str. 18 i 36 uzasadnienia), którą to konstatację Sądu w świetle ww. zarzutów należy uznać za nieprawidłową. WSA w Bydgoszczy miał obowiązek uwzględnienia "z urzędu" wszelkich naruszeń prawa mających miejsce w sprawie. Uzasadnienie wyroku Sądu, które pomija kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, o których mowa wyżej, nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Konkludując, wyrok WSA w Bydgoszczy - przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach wydanych w sprawach II SA/Bd 728/16 i "II SA/Bd 727/§16", a więc gdyby został wydany w zgodzie z wymienionymi wyżej zasadami i przepisami prawa - musiałby prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji organu I i II instancji jako wydanych z naruszeniem prawa. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub/ niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 4 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. przez ich wadliwą wykładnię i przyjęcie, że możliwe jest wydanie dwóch decyzji o warunkach zabudowy dotyczących tej samej inwestycji i na rzecz tego samego podmiotu, wbrew tezie wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II OSK 188/10), 2) art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w związku art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tychże przepisów przez przyjęcie, że dopuszczalne jest wprowadzenie na obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej o gęstości, która nie kontynuuje funkcji dominującej w wyznaczonym terenie, a nadto naruszenie ładu przez wprowadzenie intensywnej zabudowy mieszkaniowej, w sytuacji gdy wg Studium uwarunkowań dla miasta Bydgoszczy teren ten oznaczony jest symbolem G4-strefa aktywności gospodarczej i dopuszcza wyjątkowo jedynie zabudowę o niskiej intensywności, z uwagi na istniejące na tym terenie Lotnisko oraz występujące nielicznie domki jednorodzinne o niskiej zabudowie. Zdaniem skarżącej, tym samym doszło do naruszenia zasady "dobrego sąsiedztwa", także przez fakt zaakceptowania wskaźnika intensywności zabudowy - na obszarze analizowanym nie występuje sytuacja jednoczesnej zabudowy działki zabudową osiedlową w postaci zespołu 5 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, co stanowi o rażącym naruszeniu dotychczasowej funkcji tego terenu; WSA błędnie uznał, iż zachodzi możność wzajemnego pogodzenia obu wymienionych wyżej funkcji zagospodarowania analizowanego terenu. Uzasadnione jest przyjęcie, że planowane osiedle mieszkaniowe wielorodzinne oraz sąsiadujące z terenem tej inwestycji Lotnisko użytku publicznego będą się wzajemnie ograniczać, względnie ich współwystępowanie będzie znacznie utrudnione, a tym samym brak jest spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uzasadniony jest zatem również zarzut naruszenia tego przepisu w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie zostało zatem wzięte pod uwagę, że nowa zabudowa lokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji). Jak zauważył trafnie Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 756/16. CBOSA. "Kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza kontynuacją zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie. Pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu". 3) art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1. 2. 3. 5. 6. 9. 10 .12. ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 1. 2. 4. 14 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie, względnie niewłaściwe zastosowanie, przez: - nieuwzględnienie fundamentalnych zasad wynikających z tych przepisów, w tym podstawowych zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, polegające na niezgodności całości planowanego zamierzenia inwestycyjnego z kluczowymi dla regionu dokumentami kształtującymi politykę przestrzenna i sposób ustalania warunków zabudowy na terenie gminy Bydgoszcz, tj.: niezgodności z zapisami uchwały nr U756/09 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 15 lipca 2009r (wr. ze zm.) w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy oraz na terenie województwa kujawsko-pomorskiego. tj. niezgodności z zapisami uchwalonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Kujawsko- Pomorskiego do 2030 roku (w tym miasta Bydgoszczy) i Strategii Rozwoju Województwa Kujawsko-Pomorskiego Do Roku 2020 - Plan Modernizacji 2020+, jak również niezgodności ze Strategiami i Programami krajowymi dotyczącymi rozwoju lotnisk i transportu lotniczego, a także Planem Generalnym Lotniska [...] ponadto także zignorowanie i pominiecie uwag Miejskiej Pracowni Urbanistycznej odpowiedzialnej statutowo za wykonywanie obowiązków samorządu gminy Bydgoszcz (w jurysdykcji której znajduje się przedmiotowy teren objęty wnioskiem) w zakresie planowania przestrzennego, wyrażonych w piśmie z dnia 19.11.2018r (w aktach sprawy), gdzie dobitnie MPII stwierdza niezgodność całego zamierzenia inwestycyjnego na tym terenie z polityka przestrzenna Miasta wyrażona w Studium (co stanowi dobitnie o naruszeniu art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1. art. 9 ust. 1 i art. 38 u.p.z.p. oraz art. 16 ust. 3 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.z.p. - nieuwzględnienie analiz oraz uwag i wniosków wynikających z powyższych kluczowych dokumentów oraz przepisów odrębnych): - naruszenie fundamentalnych zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz sposobu postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, tj. ładu przestrzennego (ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne), zrównoważonego rozwoju, uwzględniania walorów architektonicznych i krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska, wymagań ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, walorów ekonomicznych przestrzeni, potrzeby interesu publicznego, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych, jak również dążenia do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu oraz zapewnienia dostępu planowanego przedsięwzięcia do drogi publicznej rozumianego jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej; 4) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit b) i c). art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 i art. 54 ust. 1 i 2 pkt a.b.c.d w zw. z art. 64 ust. 1. jak również art. 61 ust. 1 pkt 1.2.3.4 i 5 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ti. § 2 pkt 5, § 3 ust. 1 i 2, § 4 ust. 3 i 4 przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia przez jego niezastosowanie, jak również niewłaściwe zastosowanie § 5 ust. 1-2 i § 6 ust. 1-3 rozporządzenia, a ponadto art. 4 pkt 1 i 2 u.d.p. oraz przepisów Rozdziału 2 i Rozdziału 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1995 Nr 16 poz. 78) przez ich błędną wykładnię lub/i niewłaściwe zastosowanie; powyższe naruszenia polegają na niewłaściwym, niedokładnym i niewystarczającym określeniu rodzaju (wszystkich parametrów) planowanej inwestycji, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, przede wszystkim w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, a w szczególności: - przeprowadzenie analizy funkcji oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wokół terenu objętego wnioskiem w sposób rażąco sprzeczny z zasadami określonym w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przede wszystkim przez zaniechanie wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenia linii istniejącej na działkach sąsiednich oraz przez określenie obszaru analizowanego w sposób sprzeczny z tymi przepisami. nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, - dokonanie pobieżnej oceny materiału dowodowego - sprzecznej z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego przez przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa i jest zgodne z prawem, podczas gdy oczywistym winno być, że zaburza ono zastany ład przestrzenny (faktyczny brak tego typu zabudowy), niepoprawne wyznaczenie obszaru analizowanego; - niedokładna analiza planowanej inwestycji i brak wszechstronnych wyjaśnień w kontekście przepisu art. 61 ust.1-5 u.p.z.p., które to normy upoważniają także do oceny inwestycji pod kątem nieprzewidzianych wprost w rozporządzeniu wykonawczym oraz wyznaczenia dla niej dodatkowych warunków zabudowy, co skutkowało wyznaczeniem obszaru analizowanego bez przeprowadzenia rzetelnej i wszechstronnej analizy oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiadujące lotnisko [...], a także bez uwzględnienia charakteru urbanistycznego całego obszaru; naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa; analiza zawiera błędne wnioski, albowiem wbrew istniejącym warunkom dopuściła zabudowę, która nie stanowi kontynuacji cech zabudowy i zagospodarowania istniejącej na tym terenie - w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa odpowiadająca zabudowie, jaka powstanie w przypadku realizacji planowanej inwestycji zespołu budynków wielorodzinnych. Realizacja inwestycji doprowadziłaby do powstania intensywnej zabudowy wielorodzinnej w otoczeniu czynnego Lotniska oraz niskich domków jednorodzinnych (zabudowy jednorodzinnej o niskiej intensywności). Tego typu ukształtowanie obiektów budowlanych w obszarze analizowanym nie występuje; - niedokonanie rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz koniecznych lub dopuszczalnych zmian w ukształtowaniu terenu z uwzględnieniem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich; przyjęcie nieadekwatnych założeń dla przygotowania analizy określenia warunków oraz zasad zagospodarowania terenu i zabudowy w obszarze opracowania dla decyzji; ponadto błędne ustalenia w zakresie statusu i stanu formalno-prawnego działek nr [...] i [...], które są obecnie działkami rolnymi bez możliwości zmiany użytku, wobec czego formalnie obecna ulica P. jako taka nie ma podstaw do zaistnienia; nie dokonano również zbadania i kontroli w kontekście obowiązku wynikającego z przepisów Rozdziału 3 art. 11-14. tj. uprzedniego wyłączenia takich gruntów z produkcji rolnej, który to obowiązek istnieje niezależnie brzmienia art. 10a i ewent. uznania zwolnienia gruntów spod stosowania przepisów Rozdziału 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1995 Nr 16 poz. 78), nie przeanalizowano w ogóle, czy będzie możliwe wyłączenie z produkcji rolnej. Nie może przy tym ujść z pola widzenia fakt, że w świetle całokształtu regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ochronę gruntów rolnych, a zwłaszcza gruntów najwyższych klas, należy traktować jako zasadę, natomiast przeznaczanie ich na cele nierolnicze (nieleśne) - jako wyjątek od tej zasady (wyrok NSA z 6.12.2012 r" II OSK 1442/11, CBOSA)". Przedwcześnie, bez wystarczających podstaw uznano, że został zapewniony dostęp do drogi publicznej, istnieje wątpliwość, czy przedmiotowe działki są faktycznie wykorzystywane w całości jako część pasa drogowego drogi publicznej (kwestia ta nabierze znaczenia po ewentualnym uprzednim wykazaniu przez organ, iż działka ta posiada ten status w sensie formalnym, tj. została skutecznie objęta uchwałą zaliczająca drogę do dróg gminnych i ustalającą przebieg tych dróg). Nie można zatem wykluczyć i takiej sytuacji, w której pomimo formalnego stanowienia przez daną działkę części pasa drogowego drogi publicznej (tj. objęcia jej stosowną uchwałą) działka ta lub jej część nigdy nie była lub nie jest faktycznie wykorzystywana na potrzeby tej drogi. Okoliczność taka mogłaby bowiem przemawiać przeciwko dalszemu kwalifikowaniu takiej działki (jej części) jako użytku drogowego. W ww. kontekście chodzi zatem o ocenę spełnienia się w sprawie - w odniesieniu do całej działki - kryteriów z art. 4 pkt 1 u.d.p., w myśl którego to przepisu pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z kolei, w myśl art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Dodać wypada, że jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów dostęp działki do drogi publicznej nie może być hipotetyczny lub warunkowy, ale musi być to dostęp realny. Dodatkowo podważyć należy zasadność przyjętego przez organ parametru frontu działki, stosownie do §2 pkt 5 Rozporządzenia Ml front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jeśli za front działki przyjąć jedynie stronę od ul. R. to front działki nie przekraczałby 50m a obszar analizy 150m (organ zaś bezzasadnie przyjął zupełnie inny front działki). W promieniu tej wielkości znajdują się w zasadzie wyłącznie budynki jednorodzinne w niskiej zabudowie. Twierdzenie organu administracyjnego o uprawnionym rozszerzeniu obszaru analizy nie ma racjonalnego i formalnego uzasadnienia. 5) art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie przez naruszenie chronionego prawem interesu Portu Lotniczego [...] jako Zarządzającego Lotniskiem [...] w rozumieniu ustawy Prawo lotnicze oraz nieuwzględnienie w sposób należyty interesu publicznego wynikającego ze statusu lotniska, jako lotniska użytku publicznego oraz lotniska międzynarodowego, należącego do sieci lotnisk oraz ważnej gałęzi transportu lotniczego, zarazem też pełniącego funkcję przejścia granicznego, ponadto nieuwzględnienie faktu istnienia lotniska na tym terenie od ponad 100 lat orz planów jego dalszego rozwoju i rozbudowy. W konsekwencji - nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący - prowadzące do rozstrzygnięcia naruszającego słuszny interes skarżącego Portu Lotniczego [...], Zarządzającego Lotniskiem [...]w rozumieniu ustawy Prawo lotnicze oraz podważającego jego zaufanie do organów państwowych; 6) przepisów ustawy - Prawo lotnicze, tj. art. 16 ust. 3, art. 55 ust. 5 ,6,7 i 8, art. 61 ust. 2 pkt 1-14, ust. 2a, ust. 3 pkt 1-8, art. 80, art. 82 ust. 1 pkt 1-8, art. 86 ust. 1-13, art. 87 ust. 1-4, art. 87 [1], [2], [4], [6], [7] w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 1 i 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz obowiązujących zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze - przepisów Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE i Rozporządzenia Komisji (UE) nr 139/2014 z dnia 12 lutego 2014 r. ustanawiającego wymagania oraz procedury administracyjne dotyczące lotnisk zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008, przez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie, a przez to pominięcie znaczenia, wagi i uzasadnionego interesu Lotniska [...], jego statusu jako lotniska wojskowego współużytkowanego ze stroną cywilną i zarazem lotniska użytku publicznego oraz pominięcie interesu prawnego Zarządzającego tym lotniskiem - PL[...] S.A. wynikającego z powyższych przepisów prawa w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji mieszkaniowej w otoczeniu czynnego Lotniska, jak również nieuwzględnienie ważnych dla funkcjonowania Lotniska i jego dalszego rozwoju kluczowych dokumentów takich jak: Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy, który zabezpieczenia ten teren przez symbol G4 - strefa aktywności gospodarczej. Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Kujawsko-Pomorskiego do 2030 roku (w tym miasta Bydgoszczy) i Strategia Rozwoju Województwa Kujawsko-Pomorskiego do Roku 2020 - Plan Modernizacji 2020+, jak również wymienione w skardze do WSA Strategie i Programy krajowe dotyczące rozwoju lotnisk i transportu lotniczego, a ponadto również Plan Generalny Lotniska [...]; 7) sprzeniewierzenie się fundamentalnym zasadom wynikającym z art. 5, art. 68 ust. 1, art. 74 Konstytucji RP, przez ich nieuwzględnienie i niezastosowanie tych zasad przy rozpoznawaniu sprawy, które doprowadziło do wydania wadliwych decyzji administracyjnych oraz wyroku przez WSA; a w konsekwencji również zaskarżonemu wyrokowi WSA zarzucam naruszenie: 8) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię lub/i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów polegające na przyjęciu, że kierując się kryteriami wynikającymi z ww. przepisów organy orzekające w sprawie nie naruszyły wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego i procesowego (vide: str. 18 i 36 uzasadnienia). Podsumowując powyższe zarzuty stwierdzono, iż przede wszystkim wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w niniejszej sprawie nie zostało poprzedzone prawidłową analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wadliwie przeprowadzona analiza w konsekwencji skutkowała natomiast tym, że decyzje w niniejszej sprawie wydane zostały bez wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla roztrząśnięcia, a ocena co do zaistnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2-5 ustawy nie była wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy. WSA w Bydgoszczy (podobnie jak wcześniej organ odwoławczy) - nie dostrzegając powyższych błędów postępowania, a w konsekwencji nie naprawiając tych błędów bądź nie podejmując przewidzianego przepisami rozstrzygnięcia w celu eliminacji uchybień – sam dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów prawa. Rozstrzygnięcia organów i Sadu zmierzała li tylko to zaspokojenia interesu inwestora, uznając ewidentnie jego interes jako nadrzędny, a zrealizowanie tej inwestycji jako priorytetowe. Interes Zarządzającego Lotniskiem [...], a wiec tak ważnego podmiotu dla tego regionu, a nawet w skali kraju jako podmiotu realizującego interes publiczny, w zasadzie nie został przeanalizowany i omówiony w uzasadnieniu wydanego wyroku, tak naprawdę w ogóle nie został wzięty pod uwagę i niewątpliwie jest to błędem organów i Sadu oraz wada wydanych przez nie rozstrzygnięć w toku prowadzonego postępowania. Niedopuszczalne wszak jest pomijanie stanu istniejącego i panujących warunków na tym terenie, jakże specyficznych, nietypowych, pod względem których planowana inwestycja powinna być wszechstronnie przeanalizowana i przede wszystkim z uwzględnieniem tych wszystkich aspektów oceniona jej zasadność i celowość. Jak wynika z treści wydanych rozstrzygnięć organy i Sad kierowały się bezkrytycznie interesem inwestora (dewelopera) nie bacząc na jakiekolwiek inne okoliczności, w tym istotne okoliczności od początku podnoszone w sprawie, na które zwrócił uwagę WSA w Bydgoszczy wcześniej i je doskonale wyeksponował w wyrokach wydanych na tle przedmiotowej inwestycji w sprawach II SA/BD 728/16 i II SA/Bd 727/16. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o 1. uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku WSA w Bydgoszczy w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. bądź - w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - uchylenie na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku WSA w Bydgoszczy w całości i rozpoznanie skargi przez: - stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2019r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości ozn. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R., - względnie, uchylenie w całości obu zaskarżonych decyzji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 12 listopada 2019 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych na nieruchomości ozn. nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R., 3. zasądzenie na rzecz Portu Lotniczego [...] Spółki Akcyjnej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przed NSA i WSA, wg spisu kosztów, który zostanie przedstawiony przed zamknięciem rozprawy lub wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się trafne. W pierwszej kolejności wskazać należy na niezasadność zarzutów kasacyjnych, w których zanegowano stanowisko Sądu pierwszej instancji odnoszące się do znaczenia w niniejszej sprawie poprzednich wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 października 2016 r. II SA/Bd 727/16 i II SA/Bd 728/16. Mianowicie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wyczerpująco wykazał, że wcześniejsze decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (z 19 czerwca 2007 r. i 17 lutego 2016 r.) nie są przedmiotowo tożsame z kontrolowaną decyzją z 18 grudnia 2018 r., gdyż wprawdzie wszystkie dotyczą tej samej nieruchomości, to wydane zostały dla różnych inwestycji, konkretnie w pierwszej sprawie planowane przedsięwzięcie obejmowało cztery budynki mieszkalne wielorodzinne, w drugiej sprawie nie wskazano ilości budynków w ramach projektowanego zespołu budynków, a w niniejszej sprawie decyzja dotyczy budowy zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W konsekwencji nie wystąpiła sytuacja polegająca na wydaniu decyzji w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co czyniłoby ją nieważną w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wobec braku tożsamości tych spraw, oceny prawne i wytyczne zawarte w wymienionych wyrokach z 18 października 2016 r. nie były na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążące w rozpatrywanej sprawie. Tym samym nie doszło do zarzuconego naruszenia przepisów wymienionych w punktach I.2, 3, 5(1), II.1 skargi kasacyjnej. Na uwzględnienie zasługiwały natomiast zarzuty kasacyjne wskazujące na niewłaściwą weryfikację zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji błędną ocenę w zakresie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zarzuty z punktów I.4 (3),(4), I.5 (2),(3),(4), II (2),(3),(4) petitum skargi kasacyjnej). Trzeba na wstępie zaznaczyć, że zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy determinowany jest zasadniczo regulacją art. 61 ust. 1 u.p.z.p., określającego warunki dopuszczalności realizacji inwestycji budowlanej na terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako: " takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Zgodnie z ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą dobrego sąsiedztwa, zmiana zagospodarowania terenu uzależniona jest od możliwości dostosowania planowanej zabudowy do cech zagospodarowania sąsiedniego. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy funkcje oraz parametry i cechy zabudowy dotychczasowej mogą tworzyć harmonijną całość z planowaną inwestycją. Ocena dopuszczalności lokalizacji określonej inwestycji na oznaczonym terenie wymaga w każdej indywidualnej sprawie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w ramach którego podstawowe znaczenie ma analiza urbanistyczno-architektoniczna. Jak bowiem stanowił §3 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W orzecznictwie wskazuje się na to, że prawidłowość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 5 maja 2016 r. II OSK 1560/14). Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie zweryfikował rzetelnie wartości dowodowej analizy architektoniczno-urbanistycznej, jak też wyprowadzonych przez organy obu instancji z tego dokumentu wniosków. Przedmiotem postępowania administracyjnego stała się inwestycja polegająca na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz komunikacyjną w obrębie działek na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B. u zbiegu ulic: P. i R. Dokumentacja zawarta w aktach potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość inwestycyjna położona jest w sąsiedztwie rodzinnych ogrodów działkowych, terenu lotniska oraz zabudowy mieszkaniowej. W obszarze analizy odnotowano również nieliczne obiekty zabudowy: biurowej, usługowej, handlowej, składowej, produkcyjnej, szkołę podstawową, przychodnię opieki zdrowotnej oraz towarzyszącą zabudowę garażową i gospodarczą. Z map i części graficznej analizy wynika, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na obszarze zdominowanym zabudową jednorodzinną, a jedynie z jednej strony, na obrzeżach tego obszaru, ustalono występowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w bezpośrednim i bliskim otoczeniu terenu inwestycji znajduje się niska zabudowa jednorodzinna, zaś wielokondygnacyjne budynki wielorodzinne położone są na skrajnym, niewielkim fragmencie obszaru analizy, a zatem lokalizacja planowanego zespołu budynków wielorodzinnych zaburzy ład przestrzenny i naruszy zasadę dobrego sąsiedztwa. Oczywiście ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz obowiązku automatycznego powielania charakteru dominującej zabudowy. Należy przyjąć, że w przypadku występowania różnorodnej zabudowy w obszarze objętym analizą architektoniczno-urbanistyczną istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu. Nieuniknione jest zwłaszcza w warunkach miejskich, że osiedle domów jednorodzinnych wydzielone zostaje od terenów przeznaczonych pod działalność handlową i usługową lub zabudowę wielorodzinną. Ocena dopuszczalności lokalizacji nowej inwestycji wymaga w każdej indywidualnej sprawie zebrania informacji pozwalających na ocenę, czy zachowana zostanie zasada dobrego sąsiedztwa, która ma gwarantować realizację na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, z uwzględnieniem także innych wartości wskazanych w art. 1 u.p.z.p. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 marca 2012 r. II OSK 10/11 stwierdził, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W niniejszej sprawie powyższe uwarunkowania nie zostały prawidłowo uwzględnione. Błędnie stwierdziło Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należało uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie, stanowiące punkt odniesienia do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W szczególności nie można było zaakceptować wnioskowania Kolegium, iż: "wystarczające dla wydania decyzji pozytywnej jest istnienie tylko jednej działki, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy". Organy obu instancji wadliwie skupiły się na okoliczności ustalonej lokalizacji kilku budynków wielorodzinnych, podczas gdy należało uwzględnić charakterystykę poszczególnych terenów zabudowy mieszkaniowej (kwartałów), tworzących odrębne całości urbanistyczne. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że "działka sąsiednia", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną (por. wyroki NSA z 15 marca 2010 r. II OSK 1512/08, 16 stycznia 2007 r. II OSK 172/06, 5 czerwca 2014 r. II OSK 31/13, 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11). W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie miało to, iż nieruchomość inwestycyjna wraz z wieloma działkami sąsiednimi przynależy do rozległego układu urbanistycznego, obejmującego zabudowę jednorodzinną przy ulicach S., B., S.1, Z., R., W., G., P. – do ul. H. Budynki wielorodzinne znajdują się zaś w wyodrębnionym terenie, położonym przy ul. B.1, niemającym żadnych powiązań funkcjonalno-przestrzennych z osiedlem domów jednorodzinnych przyległym do działek inwestycyjnych. Wobec powyższego należało uznać, że skoro w otoczeni bezpośrednim i dalszym przedmiotowej nieruchomości ukształtowany został jednolity zespół zabudowy jednorodzinnej, to sięganie do cech odległej zabudowy wielorodzinnej występującej w odrębnym kompleksie urbanistycznym prowadziło do naruszenia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podkreślić należy, że celem postępowania w przedmiocie lokalizacji planowanego obiektu budowlanego jest ustalenie takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości. Dlatego w niniejszej sprawie za niedopuszczalną należało uznać inwestycję polegającą na budowie zespołu budynków wielorodzinnych o wysokości maksymalnej do 11 m (górna krawędź elewacji frontowej) i 12 m (kalenica główna) zlokalizowanych wśród dominującej w okolicy niskiej zabudowy jednorodzinnej. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w orzecznictwie nie wyklucza się lokalizowania zabudowy wysokiej (wielorodzinnej) w sąsiedztwie niskiej (jednorodzinnej), gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy obszaru (porównaj wyrok NSA z 11 marca 2014 r. II OSK 2463/13). Z kolei w wyroku z 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech urbanistycznych i architektonicznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowanie ładu przestrzennego oraz uciążliwości i wpływu planowanej inwestycji na działki sąsiednie (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11). Autor sporządzonej analizy, ani też organy obu instancji nie wskazały w jaki sposób mają być spełnione wymogi z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy kilka wielorodzinnych budynków znajduje się w odrębnym kompleksie urbanistycznym położonym w znacznej odległości od terenu inwestycji, natomiast najbliższe okolice zagospodarowane są zabudową niską w ramach ogrodów działkowych i osiedla domów jednorodzinnych. Słusznie w skardze zarzucono, że organy orzekające w sprawie, a następnie Sąd Wojewódzki, w sposób niewystarczający odniosły się do wymogów zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), zwłaszcza, że już we wcześniejszym wyroku z 18 października 2016 r. II SA/Bd 728/16 wyrażona została ocena co do podobnej inwestycji (zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych) w tym samym miejscu. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zwrócił uwagę na dysproporcje co do formy i gabarytów planowanych budynków względem zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Przede wszystkim trafnie wskazał, że zapewnienie ładu przestrzennego nie może być postrzegane wyłącznie przez wykazanie istnienia na terenie objętym analizą jakichkolwiek obiektów o zróżnicowanych parametrach, w ramach których mieści się planowana zabudowa. Wprawdzie wymieniony wyrok nie był formalnie wiążący w niniejszej sprawie, to jednak uwagi w nim zawarte powinny skłonić organy administracyjne do pogłębionej analizy przy rozpatrywaniu kolejnego wniosku obejmującego lokalizację podobnej inwestycji na tej samej nieruchomości. Tymczasem w kontrolowanych decyzjach bezkrytycznie przyjęto wnioski analizy urbanistyczno-architektonicznej, w tym wadliwe ustalenie jej autora, że funkcja projektowanej inwestycji stanowi kontynuację występującej w wyznaczonym obszarze funkcji mieszkalnej wielorodzinnej. W konsekwencji za wadliwe należało uznać również przedstawione w analizie wyniki dotyczące parametrów i wskaźników w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy i wielkości powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy głównej dachu. W takim stanie sprawy mylna jest ocena Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą sporządzona w postępowaniu analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania na wyznaczonym terenie jednoznacznie wykazała, iż planowana inwestycja spełnia warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa), a zawarte w decyzji parametry, cechy i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu określone zostały zgodnie z §4, §5, §6 i §7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.). Tym samym trafne okazały się zarzuty kasacyjne sformułowane w powyższym zakresie. Jako chybiony należało z kolei potraktować zarzut, w którym wskazano na naruszenie w sprawie §3 Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. przez wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego. Zgodzić się należało z Sądem Wojewódzkim, który prawidłowo wyjaśnił z jakich względów za front działki należało uznać granicę terenu inwestycji przylegającą do zaprojektowanej ulicy P., a nadto, że dopuszczalne było nieznaczne rozszerzenie obszaru analizy. Nie zmienia to jednak faktu, że dokonane w obszarze analizy ustalenia nie dawały podstawy do określenia w decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Słusznie w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty wskazujące na nieuwzględnienie w sprawie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustanowionych w art. 1 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i pkt 9 oraz ust. 3 u.p.z.p. Oprócz bowiem wymogów ładu przestrzennego, o czym powiedziano wyżej, przy badaniu dopuszczalności spornej inwestycji nie rozważono potrzeb interesu publicznego związanego z funkcjonowaniem lotniska na sąsiednim terenie oraz zgłaszanych przez skarżącą Spółkę planów rozwoju i rozbudowy Portu Lotniczego w [...]. Z kontrolowanych decyzji nie wynika, jakimi ogólnymi założeniami co do zagospodarowania strefy otaczającej teren lotniska kierowały się organy orzekające w sprawie. Wbrew też obowiązkowi ustanowionemu w art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w sprawie nie wyważono interesu publicznego i interesu prywatnego inwestora, w tym zgłaszanych przez strony wniosków i uwag, zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania. Należy zwrócić uwagę, że chociaż nie były wiążące w sprawie powoływane przez skarżącą Spółkę akty, m.in. Plan Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Kujawsko-Pomorskiego do 2030 r. i oznaczone w skardze Strategie i Programy krajowe dotyczące lotnisk i transportu lotniczego, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy oraz Plan Generalny Lotniska [...], to jednak określone w tych dokumentach planistycznych uwarunkowania funkcjonowania lotniska powinny być uwzględnione przy ocenie całokształtu okoliczności istotnych dla realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Sam fakt uzyskanego w postępowaniu uzgodnienia (milczącego – art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) ze strony Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie zwalniał organów obu instancji od wymaganego przepisami prawa wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1) w zakresie wyznaczonym przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 u.p.z.p. Dlatego też nie było bez znaczenia, że w toku postępowania złożone zostało pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w Bydgoszczy z 19 listopada 2018 r., w którym stwierdzono niezgodność przedmiotowej inwestycji z polityką przestrzenną Miasta wyrażoną w Studium. Konkretnie wskazano, że w Studium, w ramach kierunków zmian w strukturze przestrzennej, zapisano utrzymanie i rozwój lotniska cywilnego znajdującego się w graniach terenów zamkniętych, przy czym dokumentem, w którym opisano planowany rozwój lotniska, jest sporządzony w lipcu 2014 r. Plan generalny dla Portu Lotniczego [...] 2014-2034 r. Niewątpliwie wymienione dokumenty stanowiły potwierdzenie okoliczności podnoszonych przez skarżącą Spółkę, a zatem powinny być ocenione w ramach zgromadzonego materiału dowodowego (art. 75 § 1, art. 80 k.p.a.). W związku z zarzutami skargi kasacyjnej uzupełniająco należy zauważyć, że stwierdzenie Sądu o braku mocy wiążącej ustaleń studium w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje oparcie w utrwalonym stanowisku sądów administracyjnych, zgodnie z którym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 8 października 2015 r. II OSK 340/14, 19 lipca 2023 r. II OSK 612/22). Nie sposób jednak pominąć wyrażonego w orzecznictwie poglądu, że chociaż studium nie przesądza treści decyzji o warunkach zabudowy, to w pewnych okolicznościach jego ustalenia nie mogą być uznane za nieposiadające żadnego znaczenia (por. wyrok NSA z 6 lipca 2010 r. II OSK 990/09). W orzecznictwie i doktrynie wskazano również, że skonkretyzowane działania w zakresie zmiany przeznaczenia terenu przewidziane w planie miejscowym lub decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być formułowane zgodnie z lokalnymi zasadami zagospodarowania przestrzennego wynikającymi z treści studium (por. wyrok NSA z 6 sierpnia 2009 r. II OSK 1250/08; T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004, s. 54). Wobec powyższego przyjąć należało, że chociaż zapisy studium nie stanowią normatywnych podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to ustalenia studium kształtujące w myśl art. 9 ust. 1 u.p.z.p. "lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego" mogą w okolicznościach konkretnej sprawy być uwzględnione przy ocenie wymogów ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.) oraz wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że z uwagi na charakter przedmiotowej inwestycji, a zwłaszcza jej lokalizację w sąsiedztwie terenu lotniska, wymagane było wyczerpujące rozważanie wszystkich kwestii spornych nie tylko w oparciu o dokument analizy urbanistyczno-architektonicznej, ale też na podstawie innych dowodów zebranych w sprawie. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2018 r. II OSK 1535/16, jeśli w trakcie postępowania zostaną zebrane inne dowody mające charakter specjalistycznych wypowiedzi będących przedmiotem analizy, to obowiązkiem organu jest rozpatrzenie i ocena tych dowodów, a także przedstawienie rezultatu tej oceny w uzasadnieniu decyzji (art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Z podanych względów należało uznać, że dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy skutkowało niewłaściwym wnioskowaniem co do dopuszczalności przedmiotowej inwestycji w świetle przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Brak wszechstronnego rozważenia istotnych okoliczności sprawy spowodował, że organy obu instancji rozstrzygnęły sprawę traktując priorytetowo interes inwestora, podczas gdy weryfikacja wnioskowanej lokalizacji inwestycji wymagała też uwzględnienia potrzeb interesu publicznego, a przede wszystkim zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Zaakcentować jednocześnie trzeba, że zasadniczo to naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. determinowało konieczność uchylenia kontrolowanych decyzji. Jak bowiem wywiedziono wyżej, wobec niespełnienia wymogów zasady dobrego sąsiedztwa, organ pierwszej instancji powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. W konsekwencji wadliwe okazały się rozstrzygnięcia podjęte przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji, co warunkowało ich uchylenie. W takim stanie sprawy drugorzędne znaczenie miały pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym odnoszące się do art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.p.z.p. Dla porządku zaznaczyć jednak należy, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się prawidłowo do kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) wskazując na status działki ew. nr 32/3 i 30/15 jako drogi gminnej oraz stanowisko Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy w zakresie obsługi komunikacyjnej przedmiotowego zespołu budynków (dostęp do ul. P. oraz ul. R.). Na akceptację zasługiwała również argumentacja Sądu Wojewódzkiego odnosząca się do zagadnienia związanego z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., skoro w sprawie miał zastosowanie art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przepisów dotyczących ograniczenia przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Ponadto nie budzi zastrzeżeń wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie spełnienia w sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 i 5 u.p.z.p., w szczególności stwierdzenie, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie stanowi przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. ----------------------- 1