II OSK 1371/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz /spr./ sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 406/09 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 406/09 oddalił skargę T. B. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał T. B. rozbiórkę części obiektu budowlanego, tj. nowo powstałego fragmentu stropu wykonanego w lokalu użytkowym nr [...], zlokalizowanego bezpośrednio nad wejściem do lokalu użytkowego U2 w piwnicy budynku przy ul. [...] w S., który został wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ nakazał doprowadzenie części obiektu – lokalu użytkowego nr [...] do stanu poprzedniego poprzez odtworzenie drewnianej zabudowy stanowiącej zarazem strop nad wejściem do lokalu użytkowego U2 znajdującego się w piwnicy budynku. Odwołanie od decyzji złożył T. B., działając w imieniu P. B. – właściciela lokalu użytkowego nr [...]. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skargę na w/w decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie, złożył P. B., uzupełniając ją następnie kolejnymi pismami procesowymi oraz materiałami dowodowymi w postaci dokumentów, powstałych w trakcie prowadzonych postępowań związanych ze współistnieniem lokali użytkowych nr [...] i U2, znajdujących się w budynku przy ul. [...] w S. Niniejsza decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały uchylone wyrokiem z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt SA/Sz 1692/03 przez utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, właściwy do rozpoznania skargi w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], nakazał T. B. rozbiórkę części obiektu budowlanego, tj. nowopowstałego fragmentu stropu i jego doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez wykonanie odbudowy fragmentu stropu w taki sposób, aby doprowadzić ten element budynku do zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi spełniając poprzednie parametry wejścia do lokalu w poziomie piwnic w budynku przy ul. [...] w S. oraz podstawowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Od powyższej decyzji T. B. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższa decyzja została zaskarżona przez T. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Odpowiedź na skargę złożył Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., powtarzając argumenty przywołane w zaskarżonej decyzji i wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę, po zbadaniu toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego w sprawie stwierdził, że zostało ono przeprowadzone w sposób prawidłowy. Po pierwsze Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie organy nie naruszyły przepisu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., nie zachodzi bowiem sytuacja uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną. Decyzją taką nie jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt SA/Sz 1692/03. Ponadto, powyższym wyrokiem Sąd nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie, lecz uchylił decyzje obu instancji. Orzeczenie takie zgodne jest z przepisami określającymi kompetencje Sądu, według których sądy administracyjne dokonują kontroli administracji publicznej, jednak nie zastępują tych organów. Rola sądu administracyjnego ogranicza się do wskazania naruszonych przez organy administracji publicznej przepisów prawa oraz zaleceń co do dalszego postępowania, wiążących organ ponownie rozpatrujący sprawę. Sąd wskazał, że w wyroku z dnia 10 marca 2005 r. Sąd zwrócił uwagę organom, że nie ustaliły czy samowolnie rozebrana przez skarżącego część stropu nie powstała w wyniku wcześniejszej samowoli budowlanej. Organ I instancji ponownie rozpatrujący sprawę wyjaśnił tę kwestię ustalając, że przebudowa stropu nastąpiła w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 i z 1965 r. Nr 13, poz. 91), z czym skarżący zgadza się podając w skardze, że przebudowy dokonano ok. 1965 r. Przepisy powyższej ustawy nie przewidywały obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie budynku w jego wnętrzu, nawet jeżeli dotyczyły one elementów konstrukcyjnych, co oznacza, iż wykonanie tego rodzaju robót budowlanych nie stanowiło samowoli budowlanej. W wyroku z dnia 10 marca 2005 r. Sąd podzielił stanowisko organów, że wykonane przez T. B. prace budowlane polegające na rozebraniu istniejącej zabudowy w formie skrzyniowej i dotychczasowego skosu nad wejściem do lokalu użytkowego w piwnicy, a następnie wykonanie nowego fragmentu stropu żelbetowego, zostały przeprowadzone bez uzyskania wymaganego pozwolenia na ich zrealizowanie, w ramach samowoli budowlanej, do której zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane daje organom możliwość wyboru sposobu postępowania w zależności od tego, czy możliwe jest doprowadzenie popełnionej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem, czy też nie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji nakazującej inwestorowi T. B., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, rozbiórkę części obiektu budowlanego, tj. nowo powstałego fragmentu stropu wykonanego w lokalu użytkowym nr [...] zlokalizowanego bezpośrednio nad wejściem do lokalu użytkowego U2 w piwnicy budynku i jego doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez wykonanie odbudowy fragmentu stropu w taki sposób, aby doprowadzić ten element budynku do zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, spełniając poprzednie parametry wejścia do lokalu w poziomie piwnic w budynku przy ul. [...] w S. oraz podstawowe wymagania dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego. Podstawą prawną decyzji organu II instancji był przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd wskazał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zasadnicze znaczenie dla oceny poprawności decyzji organu II instancji w niniejszej sprawie ma fakt, że organ ten wskazał, iż decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego i w rezultacie nałożono na skarżącego najdalej idącą sankcję w postaci nakazu rozbiórki. Według organu odwoławczego zasadne jest rozpatrzenie sprawy w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli organ odwoławczy wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, to miał obowiązek, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy, nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że zakres kontroli sądowej wyznaczony jest przez przedmiot orzekania objęty zaskarżoną decyzją administracyjną, co oznacza, że Sąd może rozpoznać sprawę tylko w takim samym zakresie jak organy administracji publicznej. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego orzekały w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez skarżącego i w takim zakresie również Sąd rozpatrzył sprawę. Sąd nie mógł zajmować się sprawą prawidłowości prywatyzacji lokalu użytkowego U2. Ponadto, prywatyzacja lokali użytkowych nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, nie dokonuje się jej też w formie decyzji administracyjnej. Organy nadzoru budowlanego, mimo wniosków skarżącego w tym zakresie, nie mogły objąć tej sprawy swoimi orzeczeniami. Mając na względzie powyższe, Sąd – na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. B., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to: a) art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przepis ten powinien znaleźć zastosowanie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji; b) art. 29 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie; 2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. – przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że zakres kognicji sądu w przedmiotowej sprawie ograniczony był tylko do nakazu rozbiórki, w sytuacji, gdy ustalenie kwestii samodzielności lokalu U2 położonego w kondygnacji piwnicy bezpośrednio pod lokalem skarżącego, wchodzącego w przestrzeń lokalu skarżącego oraz spełnienia przez ten lokal warunków technicznych, niezbędne było dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy; b) art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, przez niezastosowanie tego przepisu i nie wskazanie organowi II instancji, jakich uchybień dopuścił się w toku postępowania ten organ oraz organ I instancji, co oczywiście będzie miało wpływ na wynik sprawy; c) art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 155 p.p.s.a. – polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji organu nadzoru budowlanego II instancji, uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, jako odpowiadającej przepisom prawa, przez przyjęcie, że nie było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie przez organ II instancji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pełnomocnikowi z urzędu skarżącego T. B. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nie jest zasadne stanowisko Sądu I instancji stwierdzające, iż zasadnie organ administracji II instancji uznał, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zaś działania skarżącego T. B. zależy zakwalifikować jako podjęte w warunkach samowoli budowlanej. Działania stanowiące samowolę budowlaną zostały wykonane w lokalu nr [...] przy ul. [...] w S. około 1965 r. i w ich wyniku dokonano samowolnej przebudowy zejścia do lokalu U2 w piwnicy budynku z poziomu chodnika, polegającej na wydłużeniu biegu schodów (zwiększeniu ilości stopni), rozebraniu odcinka stropu typu "Kleina" oraz wykonaniu zabudowy schodów, wchodzącej w przestrzeń lokalu nr [...] na parterze, stanowiącego obecnie własność skarżącego, zmniejszając tym samym powierzchnię użytkową lokalu nr [...]. Biegli sądowi stwierdzili w opiniach technicznych, iż powyższe roboty wykonane zostały bez uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym z pominięciem wówczas i obecnie obowiązujących przepisów, m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący nie podziela stanowiska organów administracji i Sądu I instancji, że w/w działania nie stanowiły samowoli budowlanej, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r. nie przewidywały obowiązku uzyskiwania pozwolenia na roboty wewnątrz budynku. Organy administracji, a także Sąd I instancji nie wskazały, jakie konkretnie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r. mają zastosowanie do przyjęcia takiej oceny prawnej, zaś powołanie się na "ówczesne przepisy" skarżący nie uznaje za wystarczające uzasadnienie prawne i podstawę decyzji. W skardze wskazano, że działania skarżącego zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. wykonanie żelbetonowego fragmentu stropu nad lokalem U2 w piwnicy, należy zakwalifikować w oparciu o art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, albowiem stanowią one remont istniejącego obiektu budowlanego. Stan zgodny z prawem, przywrócony działaniem skarżącego, trwał krótko, do dnia 19 grudnia 2003 r., w tym bowiem dniu ówczesna właścicielka lokalu U2 w piwnicy rozebrała ten strop żelbetowy, a w jego miejsce ponownie został wstawiony skos, niespełniający wymagań przepisów prawa, który przetrwał do dnia sporządzenia skargi. Zastosowanie przepisu art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w stosunku do skarżącego jest oczywiście niezasadne również z tego powodu, że to nie skarżący jest twórcą w obecnym kształcie i wymiarach obecnego skosu, lecz ówczesna właścicielka lokalu U2 V. K. Wymieniona zleciła roboty firmie budowlanej, która wykonała prace w dniu 19 grudnia 2003 r. Organy administracji, jak również Sąd I instancji, wydając zaskarżone orzeczenie, pominął zagwarantowaną w Konstytucji zasadę ochrony prawa własności, przez niezastosowanie przy wydaniu rozstrzygnięcia art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. Sąd akceptując decyzję organu administracji II instancji, zmierzającą w istocie do nakazania skarżącemu podjęcia działań legalizacyjnych, w oparciu o art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, samowoli budowlanej dokonanej przez inny niż skarżący podmiot, naruszył zagwarantowane Konstytucją prawo powoda do ochrony jego własności (odrębnej własności lokalu). Skarżący uznał za niezasadne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stanowiska, że zakres kognicji Sądu I instancji ograniczony był tylko do nakazu rozbiórki, w sytuacji, gdy ustalenie m.in. kwestii samodzielności lokalu U2 położonego w kondygnacji piwnicy bezpośrednio pod lokalem nr [...] skarżącego, wchodzącego zabudową schodów do tego lokalu w przestrzeń lokalu skarżącego oraz spełnienia przez ten lokal U2 wymaganych prawem warunków technicznych, niezbędne było dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sądy administracyjne I instancji w procesie orzekania na podstawie przepisu art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie są związane granicami rozpoznania skargi, a na podstawie art. 135 tej ustawy – także granicami orzekania. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny nie tylko posiada uprawnienie, ale i obowiązek wyjścia poza granice rozpoznania skargi, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, także którego nie zarzuca strona w skardze, jak również ciąży na nim obowiązek przekroczenia granic orzekania w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, stosując przewidziane w ustawie środki. Sąd I instancji naruszył zdaniem skarżącego przepis art. 135 p.p.s.a., gdyż nie zastosował tego przepisu i nie wskazał organowi II instancji, jakich uchybień dopuścił się w toku postępowania ten organ oraz organ I instancji, co będzie miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący podniósł, że organ II instancji powinien był wydać decyzję merytoryczną, umarzając postępowanie prowadzone w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w stosunku do T. B., natomiast powinien był podjąć działania legalizacyjne w stosunku do wykonawcy tych robót, których efektem byłoby przywrócenie stanu poprzedniego w lokalu skarżącego (sprzed wykonania nielegalnej zabudowy wchodzącej od około 1965 r. w przestrzeń lokalu stanowiącego obecnie własność skarżącego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Autorka skargi kasacyjnej sformułowała zarzuty oparte na obu podstawach przewidzianych przepisem art. 174 p.p.s.a. pomijając istotną okoliczność, a mianowicie, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzja kasacyjna, która nie rozstrzygała sprawy merytorycznie. Dlatego też już tylko z tego względu, sformułowane w skardze kasacyjnej, zarzuty naruszenia prawa materialnego nie przystają do istoty kontrolowanego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przede wszystkim trzeba odnotować, że organ odwoławczy zauważył, iż stan faktyczny wykonanych robót jest inny niż był w dniu wszczęcia postępowania. Jest to stan odmienny od tego, który istniał w dacie wydania decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2003 r. i WINB w S. z dnia [...] lipca 2003 r. i do którego odnosił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2005 r. w sprawie sygn. akt SA/Sz 1692/03. Mianowicie ówczesny stan sprawy odnosił się do robót budowlanych wykonanych przez T. B., polegających na likwidacji skosu i wykonaniu stropu żelbetowego ograniczającego wejście do piwnicy. Z aktualnego stanu faktycznego sprawy wynika natomiast, że w miejsce samowolnie wykonanego fragmentu stropu żelbetowego zrealizowane zostały roboty budowlane, prowadzące do powstania skosu o nieregularnej linii. Roboty te zostały wykonane w okresie, gdy w obiegu prawnym funkcjonowała wymieniona wyżej decyzja WINB w S. z dnia [...] lipca 2003 r. Zatem przedmiotem postępowania organów nadzoru budowlanego stała się inna samowola budowlana niż ta której dotyczyły wcześniejsze decyzje tych organów, jak również wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 marca 2005 r. sygn. akt SA/Sz 1692/03. Dlatego też brak jest podstaw, aby kwestionować zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie stan faktyczny uległ tak dalece zmianie, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Wyjaśnienia przede wszystkim będzie wymagała kwestia, kto w rzeczywistości wykonał obecnie istniejący skos, czy uczynił to skarżący, czy być może ówczesna właścicielka lokalu U2 usytuowanego w piwnicy. Okoliczność ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma istotne znaczenie z punktu widzenia adresata decyzji jaka zapadnie w wyniku przeprowadzonego postępowania. Wprawdzie na niniejszą kwestię wprost nie wskazał organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, jak również nie uczynił tego Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, jednakże nie czyni to tych rozstrzygnięć wadliwymi. Okoliczność ta wymaga jednak wyraźnego podkreślenia, gdyż jest to istotny element stanu faktycznego, wymagający jednoznacznego ustalenia, a tym samym wzmacniający stanowisko przemawiające za wydaniem rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nowy stan faktyczny wykonanych robót budowlanych przemawia także za zasadnością rozważenia sprawy przez pryzmat regulacji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co wymaga odpowiednich ustaleń faktycznych. Z powyższego wypływa wniosek, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, jak stanowił w dacie wydawania zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 138 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 155 p.p.s.a. Dodatkowo godzi się zauważyć, że autorka skargi kasacyjnej nie wyjaśniła na czym ma polegać naruszenie art. 155 p.p.s.a., regulującego postępowanie w przypadku stwierdzenia istotnych naruszeń prawa, tzw. sygnalizację. Brak jest podstaw uzasadniających zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skarżącego granice sprawy nie obejmują kwestii samodzielności lokalu U2. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest wyłącznie określona samowola budowlana. Wobec tego rzeczą tych organów jest rozstrzygnięcie czy i kto dopuścił się samowoli budowlanej i czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie trzeba wskazać, że chodzi o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w aspekcie przepisów prawa budowlanego, a nie cywilnego. Kwestie sporne, wynikające z prawa własności nie są rozstrzygane przez organy nadzoru budowlanego oraz sądy administracyjne. Z dotychczasowego przebiegu postępowania i materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że rozstrzygnięcia istoty sporu należy poszukiwać w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Skoro brak było podstaw do uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji pozbawionym uzasadnienia staje się zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a., regulujący głębokość orzekania przez sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego – radcy prawnemu K. D. - wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.