II OSK 1360/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Mirosław Gdesz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 831/24 w sprawie ze skargi M. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr SKO.WE.441/1375/2024 w przedmiocie opłaty planistycznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. z o.o. z siedzibą w S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie kwotę 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Sz 831/24 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 14 sierpnia 2024 r. nr SKO.WE.441/1375/2024 uchylającą punkt 2 decyzji Wójta Gminy K. z 5 marca 2024 r. znak GN.6725.2.2020.MZ określający termin uiszczenia opłaty i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie, natomiast w pozostałym zakresie utrzymującą decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty w wysokości 16 720,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej - działki nr [...], obręb M. o pow. 2,6454 ha. Sąd I instancji uznał, że organy prawidłowo ustaliły przyrost wartości gruntu wynikający z wejścia w życie nowego planu miejscowego z 28 maja 2015 r., który przekształcił teren o rolniczym sposobie wykorzystania w teren zabudowy przemysłowo-bazowo-składowej. Wycena rzeczoznawcy majątkowego w sposób rzetelny odzwierciedliła zmianę ww. przeznaczenia gruntu, przy jednoczesnym uwzględnieniu ograniczeń komunikacyjnych. Sąd podkreślił także, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną opartą na danych historycznych z daty sprzedaży, które nie mogą już ulec zmianie, co wyłącza obowiązek potwierdzania aktualności operatu na zasadach ogólnych. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej Ppsa), poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 19 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 389/21, wyrażające się w przyjęciu za poprawny operat sporządzony w postępowaniu przed organem I instancji pomimo tego, iż operat ten przy wycenie istniejących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń potraktował je tak, jakby były to ograniczenia faktyczne, a nie, jak ma to miejsce w rzeczywistości, prawne, uniemożliwiające ruch pojazdów ciężkich, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej Kpa), nieuwzględnienie istotnej dla sprawy okoliczności, iż opinia biegłego rzeczoznawcy majątkowego, na której rozstrzygnięcie swoje oparł organ I instancji, jest niepełna, gdyż nie uwzględnia zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy K. z 28 maja 2015 r. nr [...], w jego części ogólnej, prawnych ograniczeń dla prowadzenia na działce nr [...] w obrębie M. działalności przemysłowo - bazowo - składowej, które w istocie uniemożliwiają prowadzenie takiej działalności, a w zamian za to koncentruje się na ograniczeniach komunikacyjnych o charakterze faktycznym, które w sprawie nie mają znaczenia, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 97 pkt 4 Kpa w zw. z art. 36 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej upzp), poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego, mimo wydania nieprawomocnego wyroku WSA o sygn. akt II SA/Sz 1099/22 stwierdzającego częściową nieważność ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i 4 upzp, poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że wartość nieruchomości wzrosła, podczas gdy z uwagi na ograniczenia zawarte w planie uległa ona obniżeniu. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. 4.2. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia. 4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono przesłanek nieważności, zatem kontrola instancyjna ogranicza się do oceny zarzutów sformułowanych przez autora skargi kasacyjnej. 4.4. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które koncentrują się na wadliwej ocenie operatu szacunkowego. Zarzuty te są całkowicie chybione. Należy przyjąć jako wartość podstawową, że operat szacunkowy jest sformalizowaną opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego, stanowiącą kluczowy dowód z wiadomości specjalnych. Organy obu instancji dokonały wnikliwej oceny tego dowodu pod kątem formalnym i logicznym, realizując w pełni wytyczne poprzedniego wyroku WSA w sprawie II SA/Sz 389/21. Strona skarżąca, kwestionując merytoryczną poprawność przyjętych założeń, winna była skorzystać z instrumentu procesowego przewidzianego w art. 157 ust. 1 ugn – to jest przedłożyć ocenę organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem nie złożyła ani kontroperatu, ani oceny profesjonalnej organizacji zawodowej. Samo niezadowolenie strony z wyceny nie może skutecznie podważyć legalności kontrolowanych decyzji. 4.5. Przechodząc do analizy oceny legalności samego operatu, Naczelny Sąd Administracyjny analogicznie jak Sąd I instancji stwierdza, że organy administracji publicznej nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. Ocena ta dowodzi rzetelności biegłego i pełnej zgodności zastosowanej metodologii z przepisami prawa. Rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównywania parami w ramach podejścia porównawczego, rozszerzając analizowany rynek lokalny w czasie (luty 2016 r. – listopad 2018 r.) i przestrzeni (obszar powiatu s.) – co stanowi uznany przez judykaturę sposób kompensowania niedoskonałości rynków o ograniczonej liczbie transakcji. Dla nieruchomości o przeznaczeniu przemysłowo-bazowo-składowym wyróżniono pięć precyzyjnych cech cenotwórczych: lokalizację (waga 30%), parametry działki (25%), dostępność komunikacyjną (20%), otoczenie nieruchomości (15%) i powierzchnię gruntu (10%). Suma tych wag wynosi 100%, zaś całkowity zakres poprawek kwotowych na poziomie 12,16 zł/m² dowodzi, że żadna cecha nie jest pomijana. Biegły nie pominął ograniczeń wynikających z § 5 ust. 4 miejscowego planu. Wycenianej nieruchomości przyznał ocenę 'niska' w zakresie dostępności komunikacyjnej – uwzględniając ryzyko inwestycyjne płynące z nieprecyzyjnego zapisu planistycznego. Zabieg ten skutkował wymiernym obniżeniem oszacowanego wzrostu wartości nieruchomości o kwotę ok. 32 300 zł. Wycena nie ma zatem charakteru abstrakcyjnego, lecz rygorystycznie uwzględnia wszelkie mankamenty planistyczne gruntu. 4.6. Kluczowe znaczenie dla oceny niniejszej sprawy ma prawidłowe ustalenie stanu ww. nieruchomości sprzed uchwalenia nowego planu miejscowego, co stanowi punkt wyjścia do wyliczenia wzrostu jej wartości. Przypadek ten dotyczy złożonego zagadnienia luki planistycznej. Należy w tym kontekście wyjaśnić, że w świetle regulacji poprzedniego planu ogólnego gminy K. z 28 listopada 1994 r. nr [...], który utracił moc z dniem 1 stycznia 2004 r., działka nr [...] obręb M. stanowiła grunty orne (symbol 'RP'). Luka planistyczna trwała do dnia wejścia w życie nowego planu miejscowego, tj. 30 lipca 2015 r., a zatem ponad jedenaście lat. W całym tym okresie nie wydano dla przedmiotowej nieruchomości żadnej decyzji o warunkach zabudowy. Jedynym dokumentem planistycznym pozostawało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (przyjęte uchwałą Nr [...] z dnia 11 lipca 2013 r.), wskazujące na kierunek przemysłowo-bazowo-składowy – jednakże jako akt kierownictwa wewnętrznego, nie mogło ono stanowić podstawy do wyznaczenia prawnie wiążącego przeznaczenia gruntu, a tym samym podstawy wyceny. W związku z powyższym za prawidłowe należało uznać przyjęcie przez rzeczoznawcę faktycznego, rolniczego sposobu korzystania z nieruchomości (grunt orny) jako punkt wyjścia wyceny stanu sprzed uchwalenia planu, w pełnej zgodności z art. 37 ust. 1 upzp. 4.7. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 i 4 upzp. Mechanizm opłaty planistycznej jest klarowny: skoro wartość nieruchomości wzrosła wskutek władczego aktu gminy, a właściciel zbył nieruchomość przed upływem pięciu lat, gmina pobiera stosowną opłatę. Warunki te zostały w niniejszej sprawie bezsprzecznie spełnione. Skarżąca argumentuje, że uchwalenie planu – formalnie nadającego gruntowi przeznaczenie przemysłowe – faktycznie obniżyło jego wartość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest nieuprawnione, bowiem na podstawie rynkowych transakcji uwzględnionych w wycenie przez rzeczoznawcę majątkowego jednoznacznie wynika, że nastąpił przyrost wartości na poziomie 83 600 zł (wzrost jednostkowy o 3,16 zł/m²). Fakt, że wzrost ten jest umiarkowany – bowiem biegły skrupulatnie uwzględnił ograniczenia planistyczne – nie oznacza jego braku. Czym innym jest bowiem wykazanie braku wzrostu wartości oparte na rzetelnej, alternatywnej wycenie, a czymś diametralnie odmiennym gołosłowne twierdzenie strony o obniżeniu wartości gruntu, niepopartym jakimkolwiek dowodem z wiadomości specjalnych. 4.8. Pozbawiony doniosłości prawnej okazał się również zarzut naruszenia art. 97 pkt 4 Kpa w zw. z art. 36 ust. 5 upzp. Wyjaśnienia wymaga, że prawomocnym już wyrokiem WSA w Szczecinie z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 1099/22 stwierdzono nieważność jedynie wąskiego fragmentu § 5 ust. 4 uchwały nr [...] Rady Gminy K. – w zakresie dotyczącym 'innych teoretycznie nieszkodliwych inwestycji powodujących uciążliwy dla funkcji mieszkalnych ruch pojazdów ciężkich'. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego tego fragmentu nie niweczy ani faktu uchwalenia planu miejscowego jako całości, ani generalnej zmiany przeznaczenia terenu, ani tym bardziej stwierdzonego ulepszenia planistycznego. Prawomocne stwierdzenie nieważności tej części planu może stanowić w przyszłości autonomiczną podstawę do zwrotu części opłaty na mocy art. 36 ust. 5 upzp – jest to jednak odrębna ścieżka prawna, która nie kreuje po stronie organu bezwzględnego obowiązku tamowania biegu toczącego się postępowania wymiarowego. 4.9. Biorąc pod uwagę, że wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł oddaleniu skargi kasacyjnej. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.