II OSK 1356/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp.j. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 722/21 w sprawie ze skargi A.k., J.B. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 30 lipca 2021 r. nr WOA.7721.337.2019.SDK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 722/21 w wyniku rozpoznania skargi A.K., J.B. i Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w P. (dalej: Wspólnota) na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia 30 lipca 2021 r. nr WOA.7721.337.2019.SDK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wyrokiem z 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 174/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A.K., J.B. oraz Wspólnoty, uchylił decyzję WWINB z dnia 2 stycznia 2020 r. nr WOA.7721.337.2019.SDK. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że rolą organu odwoławczego, przed podjęciem merytorycznego rozstrzygnięcia, jest zweryfikowanie czy wniesione w sprawie odwołanie jest dopuszczalne. W przypadku wielości odwołań, wniesionych przez szereg podmiotów, organ odwoławczy musi zbadać czy podmiotom tym przysługuje przymiot strony, przy czym obowiązek ten odnosi się do każdego odwołującego się z osobna. Wobec tego w niniejszej sprawie rolą organu odwoławczego, do którego wpłynęły trzy odwołania: Wspólnoty, jak i dwóch jej członków "indywidualnie" było w pierwszej kolejności zbadanie, czy inwestycja na ul. [...] ma bezpośredni wpływ na ich prawa i obowiązki, tj. czy A.K. i J.B. legitymują się indywidualnym, odrębnym od Wspólnoty interesem prawnym, który uprawniałby ich do udziału w charakterze strony w postępowaniu przed organem odwoławczym. Ponadto, w świetle treści skargi, jak i odwołania głównym zarzutem skarżących było niezbadanie przez organ kwestii podwyższenia górnej kondygnacji sąsiedniej nieruchomości o ok 50 cm. Wbrew stanowisku organu II instancji powyższe nie zostało przez organ zweryfikowane, w aktach brak bowiem dowodów aby poczyniono pomiary spornego obiektu budowlanego. Po zwrocie akt do organu, WWINB zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) przeprowadzenie kontroli przedmiotowej nieruchomości oraz wezwał odwołujących się tj. A.K. i J.B. do wykazania swego interesu prawnego w sprawie. W piśmie z dnia 19 lutego 2021 r. pełnomocnik odwołujących wskazał, że A.K. jest właścicielem dwóch lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] w budynku mieszkalnym położonym w P. przy ul. [...], a J.B. jest właścicielem dwóch lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] w tym budynku. Pełnomocnik wskazał, że wszystkie w/w lokale mieszkalne są usytuowane w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. od jego strony południowej, w taki sposób że widok z okien, usytuowanych od strony południowej budynku, wychodzi na przedmiotową nieruchomość. Decyzją z dnia 30 lipca 2021 . nr WOA.7721.337.2019.SDK WWINB utrzymał w mocy decyzję PINB z 22 października 2019 r. nr PINB/OIK/70041/3851/2015. W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że Prezydent [...], decyzją nr 2432/2017 z dnia 7 listopada 2017 r. udzielił inwestorowi, tj. [...] sp.j., pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz ze zmianą układu ścieżek w obrębie dojścia do budynku na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P. Na skutek napływających informacji, dotyczących rzekomych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w trakcie realizacji inwestycji, PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w P. W totku prowadzonego postepowania oraz dokonywanych oględzin organ powiatowy uznał, że roboty odbywają się zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną. Na dalszym etapie prowadzonego postępowania inwestor przedłożył operat techniczny pomiaru wysokości dachu z dnia 23 marca 2021 r. Treść przedłożonej dokumentacji wskazuje, że podniesienie wysokości dachu (w kalenicy) również nie przekroczyło 10 cm (co w pełni pokrywa się z pomiarami dokonanymi przez pracowników PINB w okapie dachu), zaś zmiana ta została zakwalifikowana przez projektanta jako zmiana nieistotna. Skargę na decyzje WWINB wnieśli A.K., J.B. oraz Wspólnota zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., polegające na niedostatecznym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego; 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego jak i prawnego decyzji; 3) art. 136 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ II instancji dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie niezbędnych do jej należytego rozpoznania; 4) art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b, polegające na nienałożeniu obowiązku dostarczenia ocen technicznych bądź ekspertyzy przedmiotowej nieruchomości, w zakresie w jakim podniesiono zarzut dotyczący samowoli budowlanej, mimo powstania uzasadnionych wątpliwości co do prowadzonych robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonując oceny zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (wyrok z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 722/21). Wobec powyższego w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na wstępie Sąd I instancji wyjaśnił, że organ II instancji wypełnił wskazania zawarte w ww. wyroku w zakresie ustalenia, czy A.K. i J.B. legitymują się indywidualnym, odrębnym od Wspólnoty interesem prawnym, który uprawniałby ich do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Tym samym WWINB uznał ww. osoby za strony postępowania. Dalej Sąd podniósł, że w omawianym wyroku WSA w Poznaniu jednoznacznie wskazał, że wbrew stanowisku organu odwoławczego kwestia podwyższenia budynku nie została przez organ zweryfikowana. Wykonując wytyczne Sądu WWINB zlecił PINB przeprowadzenie kontroli przedmiotowej nieruchomości. Wskazano na konieczność ustalenia, czy nie doszło do podniesienia jednej z kondygnacji obiektu, zmiany konstrukcji dachu czy też zmiany kubatury obiektu. PINB po przeprowadzonej kontroli z piśmie z dnia 14 kwietnia 2021 r. poinformował, że dokonano pomiaru wysokości od strony elewacji północno-zachodniej i wynosi ona 893,2cm. Wysokość nie uwzględnia wysokości krawężnika, który wynosi od 5-9cm, zatem docelowa wysokość to 898.2- 902,2cm. Z dokumentacji projektowej wynika, że w tym miejscu wysokość wynosi 923cm, zatem wysokość budynku nie została podniesiona. W toku postępowania inwestor przesłał do organu operat techniczny pomiaru wysokości dachu. Z dokumentu tego jednoznacznie wynika, że w każdej części budynku dach został podniesiony pomiędzy 2 a 10 cm. W ocenie Sądu wojewódzkiego dokonane przez organ ustalenia są niewystarczające. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustalenia PINB wskazujące, że wysokość budynku nie została podniesiona, oparte zostały wyłącznie na pomiarze elewacji północno-zachodniej, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z operatem przedstawionym przez inwestora. Z operatu tego wynika, że dach budynku w każdej jego części został podwyższony. O ile zgodzić należy się z organem, że z projektu budowlanego wynika, że wysokość budynku (od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do kalenicy) wynosi 15,06 m, to ustalenie obecnej wysokości budynku organ oparł nie na własnych pomiarach ale na dokumencie prywatnym sporządzonym na zlecenie inwestora. Ponadto należy mieć na uwadze, że organ w toku postępowania odwoływał się do protokołu kontroli z dnia 5 listopada 2018 r., w którym wskazano, że nie nastąpiła zmiana wysokości budynku, która miała maksymalnie wynosić 14,72 m. Sąd I instancji podzielił stanowiska zajęte przez WWINB, że maksymalna wysokość budynku miała wynosić 15,06 m. Odnosząc się natomiast do kwestii geometrii dachu Sąd wskazał, że nie podziela stanowiska organu II instancji, że dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że nie uległa ona zmianie. WWINB zlecił co prawda wykonanie kontroli nieruchomości wskazując, że ustalenia wymaga czy nie doszło do podniesienia jednej z kondygnacji obiektu, zmiany konstrukcji dachu czy też zmiany kubatury obiektu, jednakże przeoczył fakt, że PINB dokonał pomiaru wyłącznie wysokości elewacji i to tylko z jednej strony całkowicie pomijając pozostałe kwestie podniesione w wyroku z dnia 20 października 2020 r. Reasumując Sąd wojewódzki wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien prawidłowo przeprowadzić kontrolę przedmiotowego obiektu budowlanego, celem ustalenia charakterystycznych cech zrealizowanej inwestycji tj. wysokość, geometria dachu i kubatura. Powyższe zaś w dalszej kolejności pozwoli na ocenę czy faktyczne dokonane odstępstwa, których niewątpliwie w świetle opracowania inwestora i stanowiska organu II instancji dokonano, mają charakter istotny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. j. z siedzibą w L. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnym uznaniu, że organy administracji publicznej nie poczyniły szczegółowych i jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego, w szczególności w zakresie wysokości, geometrii i kubatury dachu, podczas gdy materiał dowodowy został zebrany i rozpoznany przez organy administracji publicznej w sposób wyczerpujący i wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy; 2) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie może oprzeć swoich ustaleń na podstawie operatu technicznego przedłożonego przez inwestora, podczas gdy organ zobowiązany jest jako, dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz wydawać rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego; 3) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie wypełnił w pełni wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawartych w wyroku z dnia 20 października 2020 roku, sygn. akt II SA/Po 174/20, podczas gdy organ zebrał niezbędny materiał dowodowy i dokonał ustaleń w zakresie wysokości, geometrii i kubatury dachu, co wynika również z uzasadnienia decyzji. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Zrzut kasacyjny naruszenia art. 153 p.p.s.a. jest niezasadny. Przypomnieć należy, że wedle art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania. Art. 153 p.p.s.a. wywiera wpływ przede wszystkim na przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12). Wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ nie zrealizował oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Po 174/20. W orzeczeniu tym, Sąd, uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie zweryfikowały, czy doszło do podwyższenia wysokości górnej kondygnacji sąsiedniej nieruchomości o 50cm. oraz zmiany geometrii dachu w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę. Sąd wskazał przy tym, że okoliczności tej nie wyjaśniają także protokoły kontroli, na które powołują się organy. Jako niewystarczające w tym zakresie ocenił także odwoływanie się jedynie do stanowisk inwestora i kierownika budowy, w sytuacji gdy organ powinien dokonać samodzielnej analizy wydanych w stosunku do kontrolowanego obiektu pozwoleń na budowę i zatwierdzonych nimi projektów budowlanych i zestawić je z własnymi pomiarami całości jak i poszczególnych kondygnacji, by zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej ustalić, czy zakres zrealizowanych robót odpowiadał wydanym zgodom budowlanym, czy też zostały one zrealizowane z odstępstwami od projektu, a jeśli tak to czy odstępstwa miały charakter istotny. Wskazując przy tym według jakich przepisów należy dokonać ich kwalifikacji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, że wojewódzki organ nadzoru budowlanego nie wypełnił wszystkich wskazań zawartych w powołanym powyżej wyroku WSA w Poznaniu. Nie zweryfikował bowiem wysokości ostatniej kondygnacji budynku oraz geometrii jego dachu, ograniczając się jedynie do próby ustalenia wysokości budynku ale tylko z jednej jego strony, a w pozostałym zakresie opierając się wyłącznie na stanowisku zawartym w przedłożonej przez inwestora prywatnej ekspertyzie. Nie poddając jednocześnie tych danych żadnej weryfikacji. Trafnie wskazał Sad I instancji, że istnieje wyraźna rozbieżność, co do wysokości budynku wynikającej z pomiarów wykonanych przez pracowników organu, danych z ekspertyzy prywatnej oraz danych zawartych w projekcie, przy czym cały czas organ dokonuje weryfikacji wysokości budynku zamiast wysokości ostatniej kondygnacji budynku. Bark jest również jakichkolwiek ustaleń organu w zakresie istniejącej geometrii dachu oraz kubatury budynku w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym samym jako chybione należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Wskazany przepis ustrojowy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Z kolei przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracyjny prowadzący postępowanie jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz podjąć wszelkie starania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania decyzji zgodnej z prawem. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i ocenionego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako niezbędnego warunku wydania decyzji o przekonywującej treści (art. 7 k.p.a.). W sytuacji gdy jak już wyżej wykazano organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nie sposób uznać, że wskazane przez Sąd I instancji uchybienia powołanych przepisów k.p.a. nie miało miejsca. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył również art. 75 § 1 k.p.a. pomijając przy tym fakt, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a. a jedynie ocenia ich zastosowanie przez organy administracji. Sąd I instancji nie zakwestionował bowiem możliwości przeprowadzenia dowodu z prywatnego operatu technicznego ale zakwestionował brak jego oceny przez organ i weryfikacji podanych w nim danych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.