II OSK 1352/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1153/18 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wystawiania zaświadczeń lekarskich oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1153/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy z powodu choroby, pobytu w szpitalu albo innym zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne albo o konieczności osobistego sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, na okres 3 miesięcy, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. K., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania - art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną interpretację, przez co sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 § 3 k.p.a. i art. art. 6 , 7, 7a § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., w wyniku czego sąd oddalił skargę, nie dostrzegając, że Minister przed wydaniem decyzji nie przeprowadził należycie postępowania, a uchybienia w jego trakcie miały wpływ na wynik sprawy, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną interpretację, przez co sąd nie dostrzegł, że kontrolowana decyzja powstała przy naruszeniu przez organy art. 123 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 punkt 4 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez ich niestosowanie, przez co uznał błędnie za właściwe pominięcie przez Ministra okoliczności, że decyzja pierwszej instancji została wydana przy udziale osób, który powinny być wyłączone od załatwienia sprawy, 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną interpretację, przez co sąd nie dostrzegł, że kontrolowana decyzja powstała przy naruszeniu przez organy art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art 140 k.p.a. poprzez błędną ich interpretację, przez co Minister wydał decyzję bez przeprowadzenia postępowania, a ponadto nie dostrzegł, że oceniana decyzja została wydana bez zebrania wnioskowanych przez stronę, istotnych, mających wpływ na wynik postępowania, dowodów oraz bez jej udziału, 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niestosowanie, w wyniku czego Sąd oddalił skargę na skutek zaniechania rozpatrzenia zarzutów naruszenia prawa materialnego; II. naruszenie prawa materialnego - art 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: 1. art. 60 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 lit. a i b w związku z art. 55 ust. 3, ust. 4 w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa w zw. z § 6 i § 5 rozporządzenia w sprawie określenia dowodów stanowiących podstawę przyznania i wypłaty zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa w zw. z § 2 pkt 4 ppkt 5 rozporządzenia w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania w związku z art. 42 ust. 1, ust. 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty poprzez błędną ich interpretację, w związku z czym sąd błędnie uznał, że skarżący nie miał prawa do wystawienia zwolnienia, 2. naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji w zw. z § 5 rozporządzenia w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania poprzez uznanie obowiązywania przepisów regulujących ważność orzeczenia lekarza zagranicznego dla wypłaty zwolnienia, wydanych bez upoważnienia ustawowego. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji lub uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W obszernym uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przywołał argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy, w wyniku przeprowadzonej kontroli, ustaliły, że skarżący kasacyjnie wystawił zaświadczenia lekarskie o czasowej niezdolności do pracy ZUS ZLA: seria [...] nr [...] za okres od [...].01.2017 r. do [...].02.2017 r., seria [...] nr [...] za okres od [...].03.2017 r. do [...].03.2017 r., seria [...] nr [...] za okres od [...].04.2017 r. do [...].04.2017 r., i seria [...] nr [...] za okres od [...].04.2017 r. do [...].05.2017 r. – bez przeprowadzenia bezpośredniego badania ubezpieczonego, w okresie leczenia pacjenta w placówce medycznej [...] w B. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego kasacyjnie, ww. zaświadczenia zostały wydane na prośbę żony pacjenta i na podstawie przedłożonej dokumentacji z leczenia w innej placówce medycznej, z której pozyskiwał szczegółowe dane na temat stanu pacjenta. Skarżący kasacyjnie kontaktował się z ubezpieczonym za pośrednictwem mobilnej aplikacji [...]. W związku z powyższym uznać należy, że stan faktyczny sprawy został bardzo wnikliwie i dokładnie ustalony, a twierdzenia organów znajdują potwierdzenie w aktach administracyjnych sprawy (w tym w zebranym w sposób wyczerpujący materiale dowodowym) i nie budzą wątpliwości. Oznacza to, że w sprawie nie doszło do naruszenia zasad ogólnych oraz przepisów postępowania administracyjnego, wskazanych w skardze kasacyjnej. Z powyższych względów nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. i art. 15 k.p.a. oraz art 140 k.p.a. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. oraz 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich błędną interpretację, przez co sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 § 3 k.p.a. i art. art. 6 , 7, 7a § 1 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a. Uregulowana w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że po wniesieniu środka odwoławczego dana sprawa jest ponownie, merytorycznie, rozpatrywana przez organ drugiej instancji. Przypomnieć należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją organu drugiej instancji jest wyznaczany zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, a więc musi zachodzić tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2236/17, LEX nr 2725807). Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga więc nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 291/21, LEX nr 3150368). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organy obu instancji prowadziły postępowanie administracyjne w przedmiocie oceny prawidłowości orzekania przez skarżącego kasacyjnie o czasowej niezdolności do pracy i wystawiania zaświadczeń lekarskich. Skoro decyzja organu odwoławczego została oparta na ustalonym wcześniej przez organ pierwszej instancji stanie faktycznym, a organ ten, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., podzielił zasadność kontrolowanego rozstrzygnięcia, to decyzja ta mieściła się w zakresie gwarancji zachowania zasady dwuinstancyjności, wynikającej z art. 15 k.p.a. Ponadto, nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że zaskarżona decyzja została wydana bez zebrania wnioskowanych przez stronę dowodów oraz bez udziału strony. Prawidłowo stwierdził sąd wojewódzki, że zaskarżona decyzja spełnia wymogi przewidziane w art. 107 k.p.a. oraz uwzględnia wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżący kasacyjnie brał czynny udział w postępowaniu, składał dodatkowe wyjaśnienia, także na żądanie organu (pisma z [...] czerwca 2017 r., z [...] sierpnia 2017 r., z [...] listopada 2017 r.) oraz zapoznawał się ze zgromadzoną w sprawie dokumentacją (protokoły z [...] sierpnia 2017 r. i z [...] listopada 2017 r.). Zgodzić też należy się z sądem wojewódzkim, w zakresie zarzucanego naruszenia art. 123 § 2 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 punkt 4 k.p.a. i art. 27 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a., że instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej na podstawie art. 24 k.p.a., jest realizowana w trybie określonym przez właściwe przepisy, co oznacza, że zgłoszenie tego rodzaju wniosku rodzi konieczność rozpoznania go według stosownej i właściwej procedury. Zgłoszenie wniosku o wyłączenie, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania. Jednak w toku postępowania administracyjnego wniosek taki nie został przez skarżącego kasacyjnie zgłoszony, a więc zarzut naruszenia art. 24 § 3 k.p.a. był nieuprawniony. Podobnie, nie wypełnia dyspozycji art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja, w której w ocenie skarżącego kasacyjnie, w orzekaniu brały udział "osoby zaangażowane poprzednio w szykanowanie Skarżącego". Zarzuty naruszenia prawa materialnego również należało uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wystawianiu zaświadczeń lekarskich, w szczególności gdy zaświadczenie lekarskie zostało wystawione bez przeprowadzenia bezpośredniego badania ubezpieczonego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może, w formie decyzji, cofnąć upoważnienie, o którym mowa w art. 54 ust. 1, na okres nieprzekraczający 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Słusznie wskazał sąd wojewódzki, że przywołany przepis opiera się na uznaniu administracyjnym, a więc, że organ może albo zastosować sankcję przewidzianą w tym przepisie, albo odstąpić od orzekania o tej sankcji, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym uznanie administracyjne nie oznacza dowolności, a sądowa kontrola opartej na nim decyzji sprowadza się właśnie do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Istotne jest więc to czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 340/21, niepubl.). Wobec powyższego i biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, należało podzielić stanowisko sądu, zgodnie z którym organy nie przekroczyły przyznanego im uznania administracyjnego, na mocy przywołanego wcześniej art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych. Rozstrzygając o cofnięciu skarżącemu kasacyjnie przyznanego mu upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich o czasowej niezdolności do pracy, organy wzięły pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym również te podnoszone przez zainteresowanego i mające stanowić o jego słusznym interesie. Organy wyjaśniły przy tym powody, dla których argumenty skarżącego kasacyjnie nie zasługiwały na uwzględnienie. Oba organy podkreśliły, że zaświadczenia lekarskie mogą być wystawiane wyłącznie po bezpośrednim badaniu pacjenta, a takie, zgodnie z oświadczeniem skarżącego kasacyjnie, nie miało miejsca. Słusznie też sąd, za organem odwoławczym, przypomniał, że z § 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie zakresu informacji o okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa lub ich wysokość oraz dokumentów niezbędnych do przyznania i wypłaty zasiłków (Dz. U. z 2017 r., poz. 87) wynika, że dokumentem niezbędnym do przyznania i wypłaty zasiłku chorobowego za okres niezdolności do pracy orzeczonej za granicą jest przetłumaczone na język polski zaświadczenie lekarskie wystawione w zagranicznym zakładzie leczniczym lub przez zagranicznego lekarza, zawierające nazwę zagranicznego zakładu leczniczego lub imię i nazwisko zagranicznego lekarza, opatrzone datą wystawienia i podpisem oraz określające początkową i końcową datę tej niezdolności. A zgodnie z § 6 tego rozporządzenia obowiązku przetłumaczenia na język polski nie stosuje się do zaświadczeń lekarskich wystawionych na terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej. Zatem argumentacja skarżącego kasacyjnie także w zakresie "nieważności" zwolnień wystawianych przez lekarzy zagranicznych nie mogła usprawiedliwiać podjętych przez niego działań, sprzecznych z treścią art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych. Bez wątpienia też przywołane wyżej rozporządzenie w sprawie zakresu informacji o okolicznościach mających wpływ na prawo do zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa lub ich wysokość oraz dokumentów niezbędnych do przyznania i wypłaty zasiłków znajduje umocowanie w ustawie (dokładnie w art. 61b ust. 6 ustawy o świadczeniach pieniężnych), a więc nie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – orzekł jak w wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego. Pismo organu z [...] kwietnia 2021 r., w którym przedstawił on swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wniesiono z upływem terminu, wynikającego z art. 179 p.p.s.a., a więc złożony w nim wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, nie stanowi podstawy do ich zwrotu. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).