II OSK 1350/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki A sp.k. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1209/19 w sprawie ze skargi Spółki A sp.k. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1209/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Spółki A sp.k. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...]. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (zwanego dalej: PINB) z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], znak: [...], nakazującą właścicielowi działki nr [...] w miejscowości W. - Spółce A sp.k. - rozbiórkę budynku gospodarczego (o powierzchni 11,5 m² i wysokości 2,2 m) zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości W., przy granicy z działką nr [...]. W skardze kasacyjnej Spółka A sp.k. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1. art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2019 r., poz. 1186; zwanej dalej: p.b.) w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065; zwanego dalej: r.w.t.) oraz §17 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Z. nr [...] w granicach administracyjnych miejscowości W., uchwalonego uchwałą Rady Gminy Zielonki Nr XXXI/99/2005 z dnia 18 listopada 2005 r. (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2005 r. nr 741, poz. 5378) poprzez ich nieprawidłową interpretację polegającą na przyjęciu, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie spełnia wymagań określonych w ww. przepisach, a w konsekwencji, że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego, podczas gdy ich prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego jest możliwe; 2. art. 49b ust. 1 p.b. poprzez jego nieprawidłową interpretację i niezasadne zastosowanie, przejawiające się w uznaniu, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że wskazane w nim przesłanki nie zostały spełnione; 3. art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; zwanej dalej: k.p.a.) poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w ww. przepisach, podczas gdy prawidłowa ich interpretacja prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i zasady informowania stron; 4. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niezasadne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zasługiwała ona na uwzględnienie; 5. art. 1 § 2 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167; zwanej dalej: p.u.s.a.) w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 49b ust. 1 i 2 p.b. oraz art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sprawowanie kontroli nad administracją publiczną polegające na niezasadnym uznaniu, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane w sposób prawidłowy, a wydany nakaz rozbiórki budynku gospodarczego jest zasadny, podczas gdy w sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; 6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie zaskarżonego wyroku, niespełniające wymagań wskazanych w treści powołanego przepisu. Skarżąca kasacyjnie wniosła o chylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że działka nr [...], jest działką drogową, a zatem w odniesieniu do niej wymogi zawarte w § 12 r.w.t. nie znajdą zastosowania. Działka nr [...] jest działką budowlaną, zabudowaną domem jednorodzinnym. Okoliczność ta nie wyklucza jednak możliwości dokonania legalizacji przedmiotowego budynku gospodarczego. bowiem zarówno działka nr [...], na której znajduje się przedmiotowy budynek, jak i działka nr [...] stanowią własność skarżącej kasacyjnie. Skarżąca na terenie działek nr [...] prowadzi inwestycję polegającą na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których uzupełnienie stanowią budynki gospodarcze (m.in. budynek, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie). Cały kompleks stanowi funkcjonalną całość. Budynki gospodarcze stanowią funkcjonalne uzupełnienie budynków mieszkalnych, ich istnienie jest niezbędne dla prawidłowego wykorzystania budynków mieszkalnych. Sąd I instancji w sposób bezrefleksyjny przyjął, że pojęcie działki budowlanej tożsame jest z pojęciem działki ewidencyjnej. Rozumowanie takie nie jest w żaden sposób uzasadnione. W niniejszej sprawie działki nr [...] powinny być traktowane jako jedna działka budowlana w rozumieniu §12 r.w.t., bowiem są własnością tego samego podmiotu - nie może zatem w niniejszej sprawie dojść do naruszenia jakichkolwiek interesów osób trzecich z powodu lokalizacji budynku gospodarczego w pobliżu granicy z działką nr [...]. Teren inwestycji znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem podstawowym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolniczą. Sąd I instancji uznał, że skoro przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi uzupełnienie zabudowy mieszkalnej (powiązany jest funkcjonalnie ze znajdującym się na działce nr [...] budynkiem mieszkalnym), to nie jest objęty zakresem dyspozycji §17 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu. Należy jednak zwrócić uwagę na inne obiekty, których lokalizację dopuszcza się na obszarach z podstawowym przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - są to m.in. pojedyncze obiekty i urządzenia usług (pkt 3), wyodrębnione tereny zieleni urządzonej oraz tereny sportu i rekreacji (pkt 4) czy też komponowana zieleń ogródków przydomowych (pkt 7). Autorzy planu miejscowego wymienili zatem głównie obiekty, które nie są związane bezpośrednio z zabudową jednorodzinną, nie stanowią jej uzupełnienia. Takie obiekty - do których niewątpliwie należy zaliczyć kwestionowany budynek - mieszczą się natomiast w przeznaczeniu podstawowym terenu. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalają na lokalizację na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej również budynków gospodarczych stanowiących uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Inna interpretacja omawianego paragrafu planu miejscowego prowadziłaby do wniosku, że organy Gminy Z. zezwalają na lokalizację na obszarach oznaczonych jako MN obiektów związanych z produkcją rolną (choć nie dopuszczają prowadzenia na tych terenach tego rodzaju działalności) oraz prowadzeniem usług, nie pozwalają natomiast na lokalizację na tym obszarze obiektów związanych bezpośrednio z podstawowym przeznaczeniem terenu. Taka interpretacja sprawia, że zapisy miejscowego planu stałyby się zupełnie nielogiczne. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego przedstawiciele Spółki A sp.k. wielokrotnie kontaktowali się z inspektorem prowadzącym sprawę w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Nie wskazywał on na istnienie jakichkolwiek okoliczności, które miałyby wpływ na niemożność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Skarżąca kasacyjnie nabrała więc uzasadnionego przekonania co do możliwości pozytywnego dla niego rozstrzygnięcia sprawy. Przekonanie to było jedną z przyczyn, dla których inwestor nie korzystał z pomocy pełnomocnika profesjonalnego na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ powinien był poinformować skarżącą kasacyjnie o wątpliwościach co do możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i zwrócić uwagę na konieczność dokonania ewentualnych korekt w projekcie budowlanym. Organy administracji nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Błędnie ustalono charakter działki nr [...]. Niesłusznie wskazano również, że nie została zachowana odległość od granicy działki nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żaden sposób nie odniesiono się do wskazywanych przez skarżącego uchybień proceduralnych, których dopuściły się działające w sprawie organy administracji - w szczególności naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady informowania stron. Nie dokonano w tym zakresie oceny stanu faktycznego sprawy, nie przedstawiono stanowiska WSA w tej kwestii. Uczestnik postępowania J. C. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust.1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095ze zm.). Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż po pierwsze legalizacji spornego budynku gospodarczego sprzeciwia się treść § 12 r.w.t., a po drugie, że jego legalizacji sprzeciwia się treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do pierwszego ze spornych zagadnień wskazać na wstępie trzeba, że nie jest kwestionowanym w skardze kasacyjnej, iż budynek gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...], znajduje się w odległości 0,54 m od granicy z działką nr [...] oraz 0,48 m od granicy z działką nr [...], przy czym działka nr [...] jest działką drogową, zatem na podstawie § 12 ust. 10 r.w.t., do zabudowy na tej działce nie znajdują zastosowania normy odległościowe wynikające z § 12 r.w.t. Jeśli natomiast chodzi o odległość budynku gospodarczego od granicy z działką nr 136/9 to skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. nie powinien w sprawie znaleźć zastosowania, bowiem skarżąca kasacyjnie pozostaje właścicielem obu działek. Pogląd ten w stanie faktycznym niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, za nieprawidłowy. Sporny § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. przewiduje, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Zgodnie z § 3 ust. 1a r.w.t. pod pojęciem działki budowlanej należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można wykluczyć sytuacji, w której inwestor będąc właścicielem nieruchomości sąsiedniej, zwolniony byłby z obowiązku zachowania norm sytuowania budynków, o których mowa w § 12 r.w.t. Sytuacja taka byłaby dopuszczalna w sytuacji, gdy działkę budowlaną stanowiłoby kilka działek ewidencyjnych. W takiej sytuacji wszystkie te działki stanowiłyby teren inwestycji wskazany we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgoła odmienna sytuacja występuje jednak w niniejszej sprawie. Inwestor na sąsiedniej działce o nr [...] realizuje bowiem odrębną inwestycję, również polegającą na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego. Inwestycja ta jest objęta odrębną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji nie można podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż z samego faktu posiadania przez nią prawa własności do nieruchomością sąsiedniej, zwolniona jest ona z obowiązku zachowania uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie ocenił także Sąd I instancji, iż legalizacji spornego budynku gospodarczego sprzeciwiają się postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na terenie oznaczonym w planie symbolem 13.MN.3, dla którego w § 17 planu przewidziano jako przeznaczenie podstawowe funkcję mieszkaniową jednorodzinną obejmującą istniejącą i nowa zabudowę, a jako przeznaczenie dopuszczalne możliwość lokalizacji: 1) budynków gospodarczych związanych z działalnością rolniczą; 2) garaży wolnostojących; 3) pojedynczych obiektów i rządzeń usług wbudowanych lub wolnostojących na wydzielonych działkach, przy zachowaniu zasady braku uciążliwości wprowadzonego programu; 4) wyodrębnionych terenów zieleni urządzonej oraz urządzeń sportu i rekreacji; 5) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej związanych z zagospodarowaniem terenu; 6) dojść, dojazdów nie wydzielonych i zatok postojowych, oraz parkingów; 7) komponowanej zieleni ogrodów przydomowych; 8) obiektów małej architektury i urządzeń bezpośrednio związanych z urządzeniem ogrodów przydomowych. Zatem na przedmiotowym terenie istnieje możliwość budowy budynków gospodarczych, ale jedynie takich, które związane są z działalnością rolniczą. Tymczasem w niniejszej sprawie bezspornym pozostaje, że budynek gospodarczy zlokalizowany na działce [...], stanowi uzupełnienie zabudowy jednorodzinnej znajdującej się na tej działce. W konsekwencji przyjąć trzeba, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprzeciwiają się możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku gospodarczego. Stanowisko skarżącej kasacyjnie, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zezwalają na lokalizację na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej również budynków gospodarczych stanowiących uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stoi w sprzeczności z jednoznaczną treścią § 17 ust. 3 pkt 1 planu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny jako niezasadne uznał te z zarzutów skargi kasacyjnej, które zmierzały do wykazania, iż Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli decyzji organów nadzoru budowlanego w zakresie przeszkód do pozytywnego dla skarżącej kasacyjnie zakończenia postępowania legalizacyjnego. Sąd I instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Z treści przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też mając na uwadze argumentację zawartą w skardze kasacyjnej wyjaśnić trzeba, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Natomiast nieodniesienie się przez Sąd I instancji do podnoszonej w skardze kwestii zapewnienia skarżącej kasacyjnie przez pracownika organu nadzoru budowlanego o możliwości zalegalizowania spornego budynku gospodarczego, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Gdyby nawet Sąd I instancji uznał, że organ dopuścił się naruszenia zasady pogłębiania zaufania, to wynik sprawy nie mógłby być inny, skoro budynek gospodarczy naruszał § 12 ust. 4 pkt 3 r.w.t. oraz § 17 ust. 3 pkt 1 planu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. ----------------------- 5