II OSK 1349/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon (sprawozdawca), sędzia NSA Mirosław Gdesz, , po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Łd 579/24 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2024 roku znak: ... w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu działki do stanu zgodnego z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek R. T. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 7 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Łd 579/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 czerwca 2024 roku w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu działki do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi złożyło skargę kasacyjną, którą zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego: a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2024 roku poz. 1267) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów nieobowiązujących w przedmiotowym stanie faktycznym, tj. art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.), b) art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nakazując przywrócenie terenu do stanu zgodnego z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie orzekło de facto o przywróceniu poprzedniego sposobu zagospodarowania w sytuacji, gdy jak jednoznacznie wynika z akt sprawy poprzedni sposób zagospodarowania to właśnie stan zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, c) art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie wskazało w sposób jasny i precyzyjny na czym ma polegać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania w sytuacji, gdy z sentencji decyzji jednoznacznie wynika, że ma to być sposób zgodny z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego d) art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż decyzja wydana w trybie tego artykułu powinna narzucać konkretny sposób przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania, w sytuacji gdy stanowiłoby to ograniczenie wolności i swobody właściciela nieruchomości i mogłoby narażać organ na zarzut wyboru sposobu czy metody nieadekwatnych lub zbyt kosztownych, e) art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego nie objął wszystkich obowiązanych w sytuacji, gdy sformułowanie "nakazać właścicielowi działki nr ... (...)" obejmuje swym zakresie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, f) art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osnowa decyzji powinna zawierać dane personalne właściciela działki, do którego skierowany jest nakaz, w sytuacji gdy wskazanie, że sformułowany nakaz dotyczy właściciela danej działki jest wystarczający, 2. naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. bowiem istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnej wykładni powyższych przepisów, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 10, art. 28, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 572) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm procesowych w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, jak również na etapie postępowania administracyjnego brak było jakiejkolwiek informacji o innym współwłaścicielu nieruchomości, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wykazał, aby naruszenie ww. przepisów miało istoty wpływ na wynika sprawy, a ponadto istota sprowadza się do błędnego zastosowania norm prawa materialnego, c) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz ustalonego stanu faktycznego na dzień wydania zaskarżonej decyzji oraz brak wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania w odniesieniu do stanu prawnego, Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi (dalej "SKO", "Kolegium") z dnia 10 czerwca 2024 r., którą uchylono decyzję Burmistrza R. z 18 kwietnia 2024 r. i nakazano właścicielowi działki nr ... gm. R. w miejscowości K. – przywrócenie terenu działki nr ... w miejscowości K. – M. do stanu zgodnego z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym Uchwałą Rady Gminy R. Nr ... z dnia 30 marca 2022 r. dla części miejscowości K. – M. – przez dostosowanie lokalizacji prowadzonej działalności do ustalonych granic, odpowiadających funkcjom wprowadzonym miejscowym planem oraz doprowadzenie do zgodności w wymogami (obostrzeniami) zapisanymi w miejscowym planie, dotyczącymi poszczególnych funkcji dla tego terenu. Wobec tego, że w istocie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do wykładni art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., należy w pierwszej kolejności stwierdzić, iż Sąd Wojewódzki rozstrzygając niniejszą sprawę kierował się właściwym rozumieniem tego przepisu. Sąd Wojewódzki prawidłowo wskazał, że przesłaną nałożenia obowiązku na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. jest stwierdzenie zmiany zagospodarowania terenu, tymczasem SKO nie ustaliło precyzyjnie jakie działania skarżącego doprowadziły do zmiany sposobu zagospodarowania terenu i w odniesieniu do którego z przeznaczeń terenu określonych w planie miejscowym. Przypomnieć trzeba, że organ pierwszej instancji nie stwierdził, aby przedmiotowa nieruchomość była użytkowana niezgodnie z obowiązującym planem miejscowym, a zwłaszcza wskazał, iż działalność w zakresie gospodarki odpadami była prowadzona na działce ew. nr ... od kilku lat przed wejściem w życie aktualnego planu z 2022 r. Z kolei Kolegium wyraziło stanowisko, że bez znaczenia jest okoliczność daty rozpoczęcia prowadzonej działalności, skoro w chwili obowiązywania planu miejscowego jest ona prowadzona niezgodnie z granicami przewidzianymi w planie dla poszczególnych funkcji. W szczególności SKO stwierdziło niedopuszczalność wykorzystywania do działalności polegającej na gospodarce odpadami części nieruchomości o funkcji mieszkaniowej. Odnosząc się do tego zagadnienia Sąd Wojewódzki trafnie zwrócił uwagę na przepis art. 35 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Niewątpliwie zgodzić się należało z Sądem, że interpretując i stosując w sprawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., należało uwzględnić art. 35 u.p.z.p., który reguluje kwestie związane z dalszym wykorzystaniem już zagospodarowanych terenów w sposób dotychczasowy, których przeznaczenie zmienił plan miejscowy. Podkreślić trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniono, iż art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2 dokonanej w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2017 r. II OSK 2882/15). Akceptując powyższą wypowiedź NSA, należało przyjąć w niniejszej sprawie, iż konieczne było ustalenie czy i jakie zmiany zagospodarowania terenu nastąpiły, oraz czy dokonano ich przed uchwaleniem aktualnego planu, czy też w czasie jego obowiązywania. Dopiero wyjaśnienie tych okoliczności pozwoli na właściwe zastosowanie w sprawie nie tylko art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., ale też art. 35 u.p.z.p. W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną, wobec przedwczesnego uznania przez SKO zaistnienia przesłanek do zastosowania sankcji z art. 59 ust. 3 pkt. 2 u.p.z.p. Ponadto słusznie Sąd Wojewódzki zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. stanowi o możliwości wydania nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości, a nie nakazu doprowadzenia sposobu użytkowania nieruchomości do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też jak w niniejszej sprawie "przywrócenia terenu do stanu zgodnego z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Na aprobatę zasługują również uwagi Sądu Wojewódzkiego, odnoszące się do niewystarczającego sprecyzowania przez Kolegium obowiązku nałożonego decyzją, przez co utrudnione byłoby jej wykonanie oraz ewentualne wyegzekwowanie. Zauważyć trzeba, że Kolegium przyjmując w sprawie błędne założenie co do interpretacji art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., nie wyjaśniło istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz błędnie sformułowało podjęte w decyzji rozstrzygnięcie. Wobec powyższego bezzasadne okazały się zarzuty z punktu 1 a, b, c, d w powiązaniu z zarzutem odnoszącym się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. oraz zarzutem z punktu 2b skargi kasacyjnej. Jako chybioną uznać należało również argumentację autora skargi kasacyjnej, dotyczącą oceny Sądu Wojewódzkiego co do niewłaściwego określenia adresata obowiązku nałożonego decyzją. Rację ma Sąd Wojewódzki, że w przypadku gdy nieruchomość objęta nakazem z art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. stanowi współwłasność, to organ powinien określony obowiązek skierować do wszystkich indywidualnie oznaczonych współwłaścicieli. Nie było zatem wystarczające wskazanie przez SKO "właściciela działki nr ... (...)" jako adresata decyzji. Zaznaczyć należy, że rzeczą Kolegium było ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i zagwarantowanie udziału w postępowaniu jej współwłaścicielem. Stosownie zaś do art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron, co w niniejszej sprawie powinno polegać na personalnym wskazaniu współwłaścicieli danej działki gruntowej. Tym samym nie mógł być skuteczny zarzut z punktu 2b podstawy kasacyjnej. Nie ulega wątpliwości, że dostrzeżone naruszenia przepisów prawa materialnego oraz uchybienia proceduralne warunkowały zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. Całkowicie bezzasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a., podczas gdy w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący przedstawiono podstawę prawną rozstrzygnięcia, a z całokształtu oceny Sądu Wojewódzkiego wynikają wskazania co do dalszego kierunku postępowania i kwestii podlegających wyjaśnieniu. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Wniosek R. T. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie mógł być uwzględniony, bowiem odpowiedź została złożona po upływie terminu 14-dniowego, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. ----------------------- 6