II OSK 1343/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1103/17 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2017 r., znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na podział działki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1103/17 uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2017 r., znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu nr [...], z dnia [...] października 2016 r., odmawiającą wydania pozwolenia na podział działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], ark. [...] obręb Poznań przy ul. G. w Poznaniu według przedłożonego projektu podziału. Wyrok ten został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją Miejskiego Konserwatora Zabytków w Poznaniu z dnia [...] października 2016 r., wydaną na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c, e, art. 7 ust. 1, art. 36 ust. 1 pkt 8, art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), odmówiono wydania pozwolenia na podział działki wzdłuż krawędzi południowej ściany jednego z budynków (zaplecza) wskazując, że sporna nieruchomość jest elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum Poznania oraz znajduje się na obszarze pomnika historii "Poznań - historyczny zespół miasta". Znajdujący się na działce budynek przepompowni ścieków, wybudowany w latach 1907-1909 jest wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z [...] października 1984 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji wyjaśnił, że nieudzielenie zgody na podział nieruchomości jest podyktowane potencjalną utratą wartości zabytkowych historycznego układu urbanistycznego podlegającego ochronie konserwatorskiej. Ponadto - zdaniem organu - wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się z ograniczeniem prawa własności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła A. S.A. zarzucając naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 b i art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 233 k.c. i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając wyrok Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy oparł się na stwierdzeniu, że jego obowiązkiem jest zapobieganie niekorzystnym, potencjalnym przeobrażeniom zabytku, w tym przypadku nieruchomości wchodzącej w skład układu urbanistyczno-architektonicznego centrum Poznania, wpisanego do rejestru zabytków. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej i wyjaśnił, że w myśl art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę; kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Zdaniem Sądu I instancji, rozstrzygnięcie organu o odmowie udzielenia pozwolenia na podział działki jest co najmniej przedwczesne, a zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. należy uznać za uzasadniony. Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym tej problematyki zwraca się uwagę na prewencyjne działanie organów ochrony konserwatorskiej (por np. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 382/12), niemniej jednak to działanie nie może być nieograniczone i niczym nieuzasadnione. W przeciwnym bowiem wypadku należałoby przyjąć, że podział działki wchodzącej w skład zabytku (układu) zawsze (potencjalnie) będzie niedozwolony. Ponadto, Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie ochronie konserwatorskiej podlega układ urbanistyczny, a więc przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. W związku z tym w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organ powinien ustalić (a następnie wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji) na czym polega naruszenie integralności zabytku wskutek podziału nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Innymi słowy, organ powinien wyjaśnić, dlaczego zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania, w tym parceli oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Sąd podkreślił także, że z akt sprawy nie wynika, że podział nieruchomości w sposób określony przez stronę we wniosku naruszy chroniony układ urbanistyczny (jego kompozycję przestrzenną, elementy historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu.). Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest decyzji w sprawie wpisu układu do rejestru zabytków, a także wniosku strony o podział nieruchomości oraz dołączonej do niej mapy z proponowanym podziałem nieruchomości. Podsumowując, Sąd wskazał, że geodezyjny podział nieruchomości jest zabiegiem formalno-prawnym i bezpośrednio nie wywołuje żądnych skutków w sferze chronionego układu urbanistyczno-architektonicznego. Nie powoduje więc zagrożenia z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej tego układu. Wydzielona działka wraz z zabudową będzie dalej podlegała rygorom prawnym, wynikającym z jej usytuowania na obszarze chronionym. W ocenie Sądu, zarzut że ewentualny nowy właściciel działki będzie dążył do naruszenia spójności i integralności całego zabytku jest wyłącznie hipotetyczne i możliwe do zapobieżenia przez konserwatora realizującego swoje ustawowe zadania i kompetencje w stosunku do tego obszaru. Sąd dodał również, że decyzja której dotyczy rozpoznawana sprawa ma niewątpliwie wpływ na sposób realizacji prawa własności w odniesieniu do części nieruchomości skarżącej. Ograniczenie prawa własności, wynikające z objęcia zabytku ochroną konserwatorską, ma swoje podstawy w przepisach ustawy. Nie powinno jednak naruszać istoty prawa własności. Rozstrzygnięcie w sprawie udzielenia zezwolenia na podział nieruchomości objętej ochroną konserwatorską powinno mieć zatem również na względzie prawo właściciela do rozporządzenia zbędną dla niego częścią tej nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: 1/ na postawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 4 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż podział geodezyjny działki położonej na terenie chronionego układu urbanistycznego stanowi zabieg formalno-prawny, nie wywołujący skutków w sferze chronionego układu urbanistycznego, w sytuacji gdy taki podział może negatywnie wpływać na wartości zabytkowe historycznego układu urbanistycznego; 2/ na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 135 i art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w związku z błędnym uznaniem, iż organ nie wykazał podstaw uzasadniających odmowę udzielenia pozwolenia na podział działki. Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając złożoną skargę kasacyjną, organ podniósł, że podział geodezyjny zabytku w postaci nieruchomości gruntowej położonej w chronionym układzie urbanistycznym nie jest "zabiegiem formalno-prawnym i bezpośrednio nie wywołuje żądanych skutków w sferze chronionego układu urbanistycznego" jak wskazał Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu. W sytuacji, gdyby była to wyłącznie czynność techniczna, która w żaden sposób nie miałaby wpływu na ochronę konserwatorską, takie działania podejmowane przez właścicieli zabytków nie wymagałyby pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, które zostało przewidziane w art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków. Ponadto podzielenie zabytku oznacza brak konieczności solidarnego działania wszystkich jego właścicieli i użytkowników w odniesieniu do całości zabytku oraz utrudnienie możliwości wyegzekwowania przez organ konserwatorski ich utrzymania w odpowiednim stanie, stosownie do przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w także co ma istotne znaczenie, możliwości zachowania ich integralności. Ponadto, organ wskazał, że objęcie ochroną całego układu urbanistycznego oznacza ochronę pojedynczych budynków, zespołów budowlanych, podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Ochrona układu wymaga zachowania w niezmienionym kształcie parcelacji działek, rozplanowania placów, ulic, ich przebiegu, wystroju i elewacji budynków a także zachowania relacji przestrzennych pomiędzy zabudową a terenami zielonymi. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2019 r., poz. 2523 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - dokonywanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. W świetle tej regulacji organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne, czy architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Sam fakt, że ustawodawca przewidział taką normę kompetencyjną dla organu nadzoru konserwatorskiego świadczy o tym, że uznał, że podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku. Tym samym przed dokonaniem podziału koniecznym jest, aby właściwy w sprawie organ rozważył, czy w obliczu planowanego podziału takie zagrożenie istnieje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Sąd I instancji uchylił zaskarżaną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że wadliwie przeprowadzono postępowanie przed konserwatorem zabytków. Nie można uznać za prawidłowe prowadzenie postępowania dotyczącego podziału działki, skoro w aktach sprawy brak wniosku strony o podział nieruchomości, dołączonej do niej mapy z proponowanym podziałem nieruchomości oraz decyzji z dnia [...] października 1984 r., którą pod nr [...] wpisany do rejestru zabytków został budynek przepompowni ścieków, wybudowany w latach 1907-1909. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu administracji, Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, uznał jedynie, że decyzja o odmowie podziału nieruchomości jest przedwczesna wobec opisanych powyżej wadliwości postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842).