II OSK 1339/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska – Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 925/21 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 października 2021 r. nr WIN-II.7840.4.111.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 925/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi B. M. uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 października 2021 roku nr WIN-II.7840.4.111.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 14 października 2021 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski po rozpatrzeniu odwołania B. M. (dalej Strona, Skarżący), od decyzji Starosty Działdowskiego z 7 kwietnia 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową [...] w m. [...] przy ul. [...], gm. [...], na działce nr [...] obr. [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja Starosty Działdowskiego z 7 kwietnia 2021 r. została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 441/20. Wyrokiem tym uchylono decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 28 maja 2020 r., oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Działdowskiego z 22 stycznia 2020 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wieży. Od decyzji Starosty Działdowskiego z 7 kwietnia 2021 r. odwołanie wniósł B. M.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Organ II instancji decyzją z 14 października 2021 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał, że krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ustalany jest w oparciu o normę art. 28 ust. 2 P.b. Wynika z niego, że stronami w takim postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak podkreślał Organ art. 28 ust. 2 P.b. wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę: ─ po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości; ─ po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazany w ww. przepisie obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 P.b. i jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (Organ zastrzegł przy tym, że do rozpatrywanej sprawy jako wszczętej i niezakończonej przed dniem 19 września 2020 r. przepisy stosuje się w brzmieniu dotychczasowym tj. obowiązującym przed nowelizacją prawa budowlanego). W nawiązaniu do powyższego organ wywiódł, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć obszar w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Przepisami odrębnymi, o których mowa wart. 3 pkt 20 P.b. są zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi, np. przepisy prawa ochrony środowiska. Organ zaznaczył następnie, że postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem Inwestora złożonym dnia 21 listopada 2019 r. W toku postępowania w niniejszej sprawie nastąpiły zmiany przepisów prawa materialnego mające wpływ na ustalenie interesu prawnego właścicieli nieruchomości znajdujących się w pobliżu terenu planowanej inwestycji, tj. uchylone zostało rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, a z dniem 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448). Powyższa zmiana polegała na zmianie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Aktualny zasięg występowania pól elektromagnetycznych o wartościach przekraczających wartości graniczne przedstawia Analiza środowiskowa sporządzona 24 września 2020 r. Przekazany Staroście Działdowskiemu projekt budowlany uwzględniał aktualny stan prawny i ustalenia wynikające z Analizy środowiskowej. Organ wskazywał również, że w przedłożonej dokumentacji przedstawiono wykaz, parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych oraz moce EIRP promieniowane izotropowo dla każdej z anten. Wskazano również minimalne i maksymalne wartości pochylenia wiązek oraz wyliczenia przedziału odległości w osi głównej wiązki dla każdej z anten. Organ II instancji wskazał, że z przedstawionej dokumentacji wynika iż pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartości graniczne mogą wystąpić w odległości maksymalnie 13,3 m od anteny na wysokości ponad 49 m n.p.t., zatem obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki, na której planowana jest inwestycja. Prognozowane pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne wystąpią wyłącznie poza miejscami dostępnymi dla ludności. Organ stwierdził też, że kolejny obszar oddziaływania planowanej inwestycji wyznaczają przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019, poz. 1065 z póz: zm.). Powyższy obszar oddziaływania planowanej inwestycji również mieści się w całości w granicach działki, na której planowana jest inwestycja. Organ dodał również, że projektowany obiekt sieciowy w postaci wieży, telekomunikacyjnej ze stacją bazową nie emituje zanieczyszczeń gazowych, pyłowych i płynnych oraz zapachów, nie są wytwarzane żadne odpady. Inwestycja nie imituje hałasu ani wibracji. Projektowana wieża nie ogranicza dostępu do światła dziennego dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Planowana inwestycja nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, innych nieruchomości. Organ podkreślił, że z analizy środowiskowej wynika, że tylko działka o nr [...], w stosunku do której Inwestor posiada tytuł władania wynikający ze stosunku zobowiązaniowego, znajduje się w zasięgu głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i w zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych o wartości, ponadnormatywnej. Jak wynika z projektu budowlanego żadna z osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych ani żadne z pól elektromagnetycznych o wartości ponadnormatywnej nie wykraczają poza powierzchnię działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe organ II instancji przyjął, że działka [...], stanowiąca własność B. M., położona jest poza zasięgiem głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i poza zasięgiem oddziaływania pól elektromagnetycznych o gęstości ponadnormatywnej. W konsekwencji Wojewoda uznał, że wnoszący odwołanie nie był stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Jak argumentował Organ samo położenie nieruchomości w sąsiedztwie planowanej inwestycji nie jest tożsame ze znajdowaniem się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, natomiast fakt iż odwołujący nie spełniał kryteriów pozwalających uznać go za stronę postępowania, wymusił umorzenie postępowania odwoławczego. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wywiódł B. M.. Wyrokiem z dnia 8 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 925/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 14 października 2021 roku w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że umorzenie postępowania odwoławczego zawęziło bowiem granice sprawy do kwestii procesowych i tylko ten aspekt może być badany na tym etapie postępowania przez Sąd. Nie bez znaczenia pozostaje również fakt wcześniejszego wydania prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 441/20), wydanego ze skargi na decyzję dotyczącą przedmiotowej wieży telekomunikacyjnej. Odnośnie do umorzenia postępowania administracyjnego warunkowanego jego bezprzedmiotowością, a właściwie brakiem interesu prawnego strony wnoszącej odwołanie, wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu kwestia ta analizowana winna być przez pryzmat art. 28 K.p.a., w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. Pozostaje to jednak cały czas kwestia stricte procesowa, nie mająca bezpośredniego wpływu na materialnoprawną ocenę decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego. Odnośnie do skutków wydania przez Sąd wyroku z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 441/20), to należy mieć na uwadze treść art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Istotę związania oceną prawną sądu administracyjnego w sposób jednoznaczny ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2020 r. (sygn. akt II FSK 2333/18), gdzie podano, że "Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 P.p.s.a., należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie oraz w określonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, który stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. wyznaczają jej akta. Ocena prawna wyrażona przez sąd musi pozostawać w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sądu, tylko wtedy można bowiem mówić o związaniu tą oceną w sprawie, w której to rozstrzygnięcie zapadło. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, czy zmiany istotnych okoliczności faktycznych." Powyższe uwagi mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż w prawomocnym wyroku z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 441/20) Sąd w żadnym miejscu nie poddał w wątpliwość statusu B. M. jako strony postępowania, tym samym przyjąć należy, że interes prawny B. M. jako strony został przez sąd zaaprobowany. Rozważenia wymaga zatem, zdaniem WSA, czy ewentualne nowe ustalenia faktyczne lub zmiany stanu prawnego mogły doprowadzić do zanegowania statusu procesowego B. M.. To zaś czyni zasadnym podjęcie przez sąd rozważań w zakresie interesu prawnego skarżącego w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze zarysowane uwarunkowania sądowej kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy, że Sąd dostrzega sygnalizowane zmiany stanu prawnego tj.: ─ art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który został zmieniony ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471); ─ uchylenie rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów oraz wejście w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W odniesieniu do zmian w brzmieniu ustawy Prawo budowlane, słusznie organ II instancji zaznaczył, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 19 września 2020 r. przepis stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Równocześnie organ wyraźnie zaznaczył, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało wnioskiem Inwestora złożonym dnia 21 listopada 2019 r. W tym kontekście wskazać należy, że ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.) w art. 25 będącym przepisem intertemporalnym wyraźnie wskazuje, że do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Art. 1 ustawy nowelizującej odnosił się zaś do zmian w ustawie Prawo budowalne. Tym samym zastosowanie ma w niniejszej sprawie brzmienie przepisu art. 3 pkt. 20 P.b. z daty wszczęcia postępowania. Wejście w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku nastąpiło 1 stycznia 2020 r. Rozporządzenie to było poprzedzone rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r., które utraciło moc z dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia. Ta zmiana prawna, zdaniem Sądu, nie miała znaczenia dla oceny kwestii interesu prawnego Skarżącego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Nowa regulacja miałaby znaczenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Kluczowe znaczenie ma zatem wykładnia pojęcia zakresu oddziaływania obiektu. Organ przyjął najwęższe jej rozumienie. Jak wywiódł Wojewoda "działka [...] w obr. [...] [...], stanowiąca własność B. M., położona jest poza zasięgiem głównych wiązek promieniowania anten sektorowych i poza zasięgiem oddziaływania pól elektromagnetycznych o gęstości ponadnormatywnej." W konsekwencji Wojewoda uznał że wnoszący odwołanie nie był stroną, postępowania w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Tym samym obszar oddziaływania inwestycji został ograniczony jedynie do terenu na którym oddziaływanie pól elektromagnetycznych ma charakter ponadnormatywny. Tymczasem przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, o czym stanowi art. 3 pkt 20 P.b. Zawarta tam otwarta definicja obszaru oddziaływania obiektu, odsyła do przepisów odrębnych, którymi są rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Do terminu "obszar oddziaływania obiektu" nawiązuje także art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis art. 28 ust. 2 P.b. stanowi lex specialis względem art. 28 K.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek). Powyższe nie wyklucza zatem stosowania art. 28 K.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu (opartych na przepisach prawa), a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być bowiem postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego. Przepis art. 28 ust. 2 P.b. nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również te, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera w sobie element potencjalności. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, w celu ochrony jego praw. Dlatego też w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Powołana zaś przez niego argumentacja winna podlegać ocenie, co może z kolei nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie mu zapewniona możliwość uczestniczenia w postępowaniu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2018 r. sygn. II SA/Bk 320/18, dostępny w CBOSA). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów u.p.b. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowanie terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki, położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3491/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA). Wprost do takiego rozumienia strony postepowania nawiązał NSA w wyroku z 21 listopada 2019 r. (sygn. akt II OSK 158/18 dostępny w CBOSA). Sąd stwierdził, że już tylko potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (...) nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać dana inwestycja, w tym – w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej – w zakresie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (podobnie np. wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17). Poza tym na uwagę zasługuje pogląd, że wykładnia art. 28 ust. 2 P.b., a zatem i wyrażona w tym przepisie definicja obszaru oddziaływania obiektu, musi być dokonywana przez pryzmat art. 2 Konstytucji i wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawnego, będącej jednocześnie źródłem zasady prawa do procesu. Skoro tak, to wątpliwości dotyczące tego czy podmiotowi przysługuje status strony w sprawie pozwolenia na budowę należy rozstrzygać na jej korzyść, otwierając jej drogę do obrony interesu prawnego (zob.m.in. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. II OSK 3964/19, dostępny w CBOSA). Organ odwoławczy skupił się jedynie na wykazaniu, że z przedstawionej dokumentacji wynika, że pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartości graniczne mogą wystąpić w odległości maksymalnie 13,3 m od anteny na wysokości ponad 49 m n.p.t., zatem obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki, na której planowana jest inwestycja, a prognozowane pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych niż dopuszczalne wystąpią wyłącznie poza miejscami dostępnymi dla ludności. Organ wskazał również, że nie naruszono ograniczeń związanych z przesłanianiem. Organ dodał, że projektowany obiekt sieciowy w postaci wieży, telekomunikacyjnej ze stacją bazową nie emituje zanieczyszczeń gazowych, pyłowych i płynnych oraz zapachów, nie są wytwarzane żadne odpady. Inwestycja nie imituje hałasu ani wibracji. Wskazać należy zatem, za Naczelnym Sadem Administracyjnym, że jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2, a strefy tych pól wykraczać będą - choćby w przestrzeni - ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 1956/18; wyrok NSA z dnia 18 września 2015 r. sygn. II OSK 174/14; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2376/13). W dniu 1 stycznia 2020 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. poz. 2448), które określiło dla częstotliwości z zakresu 2 - 300 GHz dopuszczalne natężenie pola elektromagnetycznego (PEM) do 10 W/m2 (gęstość mocy) i 61V/m (składowa elektryczna). Powyższa zmiana nie wpływa jednak na konieczność oceny oddziaływania inwestycji emitującej takie pola z punktu widzenia jej potencjalnego oddziaływania choćby w przestrzeni - ponad działkami sąsiednimi. Należy również mieć na uwadze, że status strony postepowania pozwala na weryfikację poprawności ustalania przez inwestora obszaru i intensywności odziaływania pól elektromagnetycznych. Nie można wymagać by właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się potencjalnie w obszarze oddziaływania obiektu, przyjmowali a priori podawane przez inwestora dane jako poprawne. Zaznaczyć należy wreszcie, w kontekście argumentacji organu odwoławczego, że wyznaczenie miejsc dostępnych dla ludności zgodnie z art. 124 Prawa ochrony środowiska oznacza jedynie określenie obszarów, na których nie powinny być przekroczone dopuszczalne poziomy pól elektroenergetycznych w środowisku w związku z budową (przebudową, rozbudową) stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie oznacza to jednak, że na pozostałym obszarze nie będzie miała miejsca w ogóle emisja fal elektromagnetycznych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 848/16, dostępny w CBOSA). Mając na uwadze powyższe, zdaniem WSA, powtórzyć należy, że zgodnie ze stanowiskiem NSA (wyrok z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 126/18 dostępny w CBOSA) jako niedopuszczalne należy uznać uzależnienie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich. Dlatego też o ile występuje możliwość spowodowana jakiegokolwiek szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu, zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej na tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 760/17). Posiadanie przymiotu strony nie jest przy tym uzależnione od samego naruszenia przez projektowany obiekt przepisów odrębnych, wystarczy, że istnieje potencjalna możliwość powstania takiego naruszenia, co już jest wystarczające dla przyznania przymiotu stronie, której taka możliwość dotyczy (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 514/17). Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, pozwalającego na określenie stron postępowania, należy tylko i wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie. Ustalenia w tej kwestii powinny opierać się na pełnym, zrozumiałym oraz wszechstronnie rozważonym materiale dowodowym. Organ II instancji ograniczył się natomiast do stwierdzenia, że z przedstawionej dokumentacji wynika, iż pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających wartości graniczne mogą wystąpić w odległości maksymalnie 13,3 m od anteny na wysokości ponad 49 m n.p.t.. Niezależnie od czynionych już wcześniej rozważań, zanegowanie statusu strony podmiotu wnoszącego odwołanie, nie powinno być oparte na tak lakonicznym uzasadnieniu. Jest to kwestia kluczowa z punktu widzenia procesowego i wymaga uzasadnienia odpowiadającego wymogom zasady przekonywani z art. 11 K.p.a. "Kwalifikacja przedsięwzięcia" powinna bazować na danych poszczególnych anten zgodnie z informacjami uzyskanymi od producenta anten oraz na założeniach operatora. W aktach sprawy brak jest tych danych. Projektant wskazał jedynie, na poszczególne dane (s. 132 projektu budowalnego) nie opierając ich o dokumenty źródłowe lub ich nie wskazując. Zdaniem Sądu, w toku postępowania nie zaszły zmiany, które pozwoliłyby na odstępstwo od przewidzianej art. 153 P.p.s.a., zasady zgodnie z którą ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. W wyroku z 18 sierpnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 441/20) WSA w Olsztynie w żadnym miejscu nie poddał w wątpliwość statusu B. M. jako strony postępowania. Należy zatem uznać, że jego status jako strony postępowania został zachowany. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną wniosła E. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. z 2019 r, poz. 1186 z późn. zm. dalej "PB") w zw. z art. 3 pkt 20 PB oraz § 1 i 2 oraz Załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448, dalej: "Rozporządzenie MZ"), poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaaprobowanie przez sąd statusu skarżącego jako strony postępowania w prawomocnym orzeczeniu sądu zapadłym uprzednio w tej samej sprawie stanowi element oceny prawnej wiążącej organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było elementem zaskarżenia, a także sąd, pomimo iż zmianie uległy przepisy stanowiące podstawę ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji, a w konsekwencji, także ustalenia faktyczne iż nieruchomość skarżącego mieści się w obszarze oddziaływania inwestycji, podczas gdy zmienione okoliczności sprawy spowodowały nieaktualność w części oceny sprawy dokonanej na podstawie art. 153 P.p.s.a. i jednocześnie konieczność dokonania jej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy zaniechał wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustalił tegoż stanu faktycznego odpowiednio szczegółowo i wnikliwie, a wyników tej oceny nie zawarł w uzasadnieniu, w odniesieniu do oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego, i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organ odwoławczy naruszył przepisy art. 11 K.p.a., co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia albowiem doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody Warmińsko-Mazurskiego; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 28 ust. 2 PB w zw. z art. 3 pkt 20 PB w zw. z § 1 i 2 oraz Załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia MZ poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż właściciele, użytkownicy wieczyści łub zarządcy nieruchomości znajdujących się potencjalnie w obszarze oddziaływania powinni mieć możliwość weryfikacji ustalania przez inwestora obszaru i intensywności oddziaływania pól elektromagnetycznych, a tym samym powinni mieć status stron postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy przepisy PB nie przewidują uprawnień procesowych dla właścicieli nieruchomości "znajdujących się potencjalnie w obszarze oddziaływania", lecz interes prawny wiążą z faktem posiadania prawa własności, użytkowania wieczystego lub zarządu do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania. 5. art 28 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 PB i z art. 3 pkt 20 PB w zw. z § 1 i 2 oraz Załącznikiem nr 1 do Rozporządzenia MZ poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że skarżący, posiada interes prawny w postępowaniu, pomimo, iż inwestycja skarżącej kasacyjnie w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego, w szczególności w zakresie odnoszącym się do emisji pól elektromagnetycznych, w świetle nowych norm wynikających z MZ. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. Spółkę Akcyjną z siedzibą w W. ma usprawiedliwione podstawy. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Praw budowlane. W przepisie tym zawarta została definicja strony postępowania w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji dokonał wykładni tego przepisu, która wypacza sens ww. przepisu. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy, w brzmieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471), wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ administracji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę ma tym samym obowiązek ustalić, czy: a. z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz b. czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa i organ administracji bądź też podmiot, który twierdzi, że powinien być stroną postępowania, ma obowiązek taki przepis wskazać. Także sąd administracyjny, jeśli uważa, że organ administracji niezasadnie uznał, iż określony podmiot nie jest stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę powinien wskazać przepis prawa, który w związku z planowaną inwestycją wprowadza ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości należącej do tego podmiotu. Przykładem przepisów prawa, które mogą być uznane za podstawę ustalenia, że danej osobie przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. 2014 r. poz. 1853 t.j.). Z § 136 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że dla rurociągów przesyłowych dalekosiężnych ustala się strefy bezpieczeństwa, których środek stanowi oś rurociągu. Z kolei z § 137 ust. 2 wynika, że wewnątrz strefy bezpieczeństwa niedopuszczalne jest wznoszenie budowli, urządzanie stałych składów i magazynów oraz zalesianie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania swojej działki, gdyż nie mógłby zrealizować na niej budowli. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję takiego przepisu nie wskazał ograniczając się do ogólnikowych rozważań, kogo należy uznać za stronę postępowania. Mając powyższe na uwadze, za niezasadny uznać należy wyrażony przez Sąd I instancji pogląd, że wystarczające jest wykazanie faktu oddziaływania inwestycji na inną nieruchomość i nie jest przy tym konieczne wykazywanie, że jest to oddziaływanie niekorzystne. Z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy taki pogląd nie wynika. Ponownie stwierdzić należy, że w świetle treści tego przepisu należy wykazać, że w związku z realizacją inwestycji przepis prawa wprowadza ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości podmiotu, który nie jest inwestorem, ale uważa, że powinien być stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Nie jest też zasadny pogląd Sądu I instancji, że jeśli stacja będzie wytwarzać pole elektromagnetyczne, które będzie znajdować się nad inną nieruchomością, to właściciel tej nieruchomości będzie stroną postępowania o pozwoleniu na budowę. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że w związku z tą okolicznością przepis prawa wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości np. że nie może być użytkowana rolniczo, nie można na niej budować określonego rodzaju obiektów np. budynków mieszkalnych, lub budynków o określonych parametrach itp. Nie można zgodzić się z wyrażonym przez Sąd I instancji poglądem, że właściciel nieruchomości powinien mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę aby mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione. Jest to pogląd sprzeczny z definicją strony postępowania zawartą w ustawie Prawo budowlane. Właściciel nieruchomości najpierw powinien wykazać, że jest się stroną w rozumieniu tej definicji a dopiero potem może uczestniczyć w postępowaniu i zgłaszać uwagi do projektu budowlanego. Chęć dokonywania kontroli projektu budowlanego sama w sobie nie stanowi podstawy do uznania właściciela nieruchomości za stronę postępowania. Niezasadne jest twierdzenie Sądu I instancji, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowi lex specialis względem art. 28 K.p.a. (stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) jednakże nie wyklucza zatem stosowania art. 28 K.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu (opartych na przepisach prawa), a nie z ich naruszeniem. Zdaniem NSA, skoro art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym względem art. 28 K.p.a. to tym samym w sprawach dotyczących wydania pozwolenia na budowę art. 28 K.p.a. nie ma zastosowania, chyba że przepis szczególny wyłącza z kolei stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Takim przepisem jest art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że ust. 2 art. 28 tej ustawy nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dopiero w takim przypadku status strony postępowania w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę będzie podlegał ocenie pod kątem kryteriów zawartych w art. 28 K.p.a. Odnośnie do poglądu Sądu I instancji, że niewystarczające są parametry inwestycji podane przez projektanta i konieczne jest uzyskanie danych od producenta urządzeń stwierdzić należy, że jest to pogląd sprzeczny z przepisami ustawy Prawa budowlanego, z których wynika, że to projektant jest odpowiedzialny za prawidłowość sporządzenia projektu i organy administracji co do zasady nie dokonują oceny projektu budowlanego pod tym względem (art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Nadto zwrócić należy uwagę, że we wcześniejszym wyroku wydanym w sprawie o sygn.. akt II SA/Ol 441/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rację ma inwestor, że szczegółowe parametry planowanej inwestycji zawiera projekt budowlany, który organ architektoniczno-budowlany zatwierdza decyzją. Zatwierdzony projekt stanowi załącznik do decyzji. W związku z tym, nie ma potrzeby w decyzji o pozwoleniu na budowę określania dokładnych parametrów inwestycji. Zgodzić należy się też z inwestorem, że to on określa kształt i zakres inwestycji, organ architektoniczno-budowlany jest związany wnioskiem, ale tylko w takim sensie, że musi go rozpatrzyć i zbadać, czy zamierzenie w projektowanym kształcie nie naruszy przepisów prawa. Odnośnie do poglądu Sądu I instancji, że uzasadnienie organu administracji jest lakoniczne, stwierdzić należy, że aby mogło to być podstawą uwzględnienia skargi należy jeszcze wykazać, że wada ta jest na tyle istotna, że konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przedstawił argumentacji wskazującej, że zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu. Odnośnie do kwestii związania Sądu I instancji wcześniejszym wyrokiem WSA wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 441/20 w zakresie uznania B. M. za stronę postępowania stwierdzić należy, że związanie to w niniejszej sprawie przestało obowiązywać. Analiza ww. wyroku wskazuje, że Sąd ten milcząco założył, że sam fakt oddziaływania fal elektromagnetycznych na nieruchomość skarżącego kasacyjnie oznacza, że jest on stroną postępowania. Pogląd ten został wyrażony w stanie prawnym w którym obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883 ). Po wydaniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 441/20 weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448). W konsekwencji stwierdzić należy, że konieczna jest ponowna ocena posiadania przymiotu strony postępowania przez B. M.. Wbrew stanowisku Sądu I instancji zaistniały zmiany pozwalające na odstępstwo od zasady przewidzianej w art. 153 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W konsekwencji dokonywanie oceny zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów było niecelowe. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wykładni art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. oraz art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.