II OSK 1338/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...] sp. z o.o." z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Go 278/22 w sprawie ze skargi "[...] sp. z o.o." z siedzibą w [...] na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2022 r. nr WOK.7722.9.2022.MRaj w przedmiocie wstrzymania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim nr 65/2022 z dnia 11 marca 2022 r.; 2. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim na rzecz "[...] sp. z o.o." z siedzibą w [...] kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu sprawy ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: spółka, skarżąca kasacyjnie) i [...] spółki z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej Inspektor Wojewódzki) z 22 kwietnia 2022 r., nr WOK.7722.9.2022.MRaj w przedmiocie wstrzymania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, wyrokiem z 16 lutego 2023 r. o sygn. II SA/Go 278/22, oddalił skargi. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawy (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), której przepisy weszły w życie z dniem 19 września 2020 r. Niniejszą sprawę zainicjowano wnioskiem z 14 września 2021 r. (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 4 listopada 2021 r.). W przypadku oceny legalności przeprowadzonych prac istotne znaczenie ma określenie zakresu i kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, a także okresu w jakim zostały one przeprowadzone, pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też nie podlegała reglamentacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418; dalej "Pr.bud."). W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia Pr.bud. powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydawania. Sąd I instancji stwierdził, dokonując analizy mających zastosowanie w niniejszej sprawie regulacji prawnych, że zasadniczą kwestią sporną pozostawało, czy wybudowana przez spółkę stacja bazowa telefonii komórkowej wymagała pozwolenia na budowę. Uznał za prawidłowe stanowisko organów wyrażone w zaskarżonych postanowieniach, że w ustalonym przez organy stanie faktycznym stacja bazowa telefonii komórkowej wymagała pozwolenia na budowę, a wzniesienie jej bez niego skutkowało dopuszczeniem się przez inwestora samowoli budowlanej. Sąd I instancji odniósł się do stanowiska skarżących spółek, zgodnie z którym podjęte roboty budowlane były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż było to instalowanie urządzeń na obiekcie budowlanym. Jak podał Sąd, pojęcie "instalowania" nie ma definicji legalnej na gruncie Pr.bud.. I tak, ustalając znaczenie tego słowa należy więc uwzględnić inne przepisy danego aktu. Ustawodawca posługuje się nim tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Użycie zwrotu instalowanie urządzeń oznacza, że pojęcie to dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do instalacji urządzeń, na których mają one być zamontowane. Z kolei ustawowa definicja "urządzeń budowlanych" zawarta w art. 3 pkt 9 Pr.bud., stanowi, że są to urządzenie techniczne: 1) związane z obiektem budowlanym, 2) zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne służące m.in. oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Oznacza to zatem, że "instalowanie urządzeń" będzie dotyczyło takich konstrukcji lub trwałych struktur technicznych, które są montowane (konstruowane, podłączane) ze względu na to, że zapewniają możliwość użytkowania obiektu budowlanego, na którym są lokowane i jednocześnie służą użytkowaniu obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W rozpatrywanej sprawie instalowanie stacji bazowej telefonii komórkowej w budynku w sposób oczywisty nie odpowiada cechom "urządzenia" wskazanym w Pr.bud.. Sporne roboty budowlane polegały bowiem na zamontowaniu stalowych masztów z odciągami z okrągłych profili aluminiowych z antenami sektorowymi, nadajnikami i oprzyrządowaniem pozwalającym na funkcjonowanie stacji bazy telefonii komórkowej, w wyniku której powstała samodzielna, niepowiązana funkcjonalnie z budynkiem całość techniczno-użytkowa. Powyższe wskazuje na konieczność zakwalifikowania jej jako "budowli", a nie jako "urządzenia". Dana stacja bazowa nie jest urządzeniem technicznie związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (art. 3 pkt 9 Pr.bud.). Celem budowy tej stacji nie jest bowiem zapewnienie możliwości użytkowania budynku, zgodnie z jego przeznaczeniem – budynek może funkcjonować niezależnie od posadowienia na nim tejże stacji. Stacja stanowi odrębny od budynku obiekt budowlany, a zatem – zdaniem Sądu I instancji – jego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd I instancji podkreślił w szczególności, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami wymagającymi pozwolenia na budowę. Także wykonywanie robót budowlanych polegających na zainstalowaniu konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym oraz zainstalowaniu anten wraz z instalacją zasilającą w energię elektryczną i urządzeniem sterującym nie stanowi instalowania urządzeń, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud.. Inwestycje takie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwalifikuje się jako budowę obiektu, która wymaga pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu za prezentowaną przez organy wykładnią dodatkowo przemawia to, że art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. ma jednak charakter wyjątku od ogólnej zasady, zgodnie z którą realizacja obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Wyjątkiem od tej samej zasady jest również instytucja zgłoszenia zamiaru prowadzenia określonych robót budowlanych przewidziana w art. 30 danego aktu. W świetle reguł interpretacyjnych zaś przyjmuje się, że wyjątków nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Dopuszczalna jest jedynie ścisła bądź zawężająca wykładnia wskazanych przepisów. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że budowa obiektu typu stacja bazowa telefonii komórkowej na już istniejącym obiekcie budowlanym nie jest instalowaniem urządzenia w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud., a zatem nie jest zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec więc dopuszczenia się przez inwestora takiej budowy bez pozwolenia na budowę należało uznać wydane przez organy nadzoru budowlanego postanowienia za prawidłowe. Przy ich wydaniu nie doszło do naruszenia art. 48 Pr.bud.. Skoro bowiem oczywiste było, że spółka nie uzyskała dla swojego przedsięwzięcia pozwolenia na budowę, a jednocześnie w pełni zasadne było zaliczenie stacji bazowej telefonii komórkowej do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud., to obowiązkiem powiatowego organu nadzoru budowlanego było wstrzymanie wykonania przedmiot robót budowlanych i poinformowanie spółki o możliwości złożenia wniosku o legalizację inwestycji. Prawidłowo ponadto określono adresata zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku Sądu I instancji wywiodła spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wykonywania robót budowlanych), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżone postanowienie Inspektora Wojewódzkiego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr 65/2022 z 11 marca 2022 r. w przedmiocie wstrzymania "budowy" stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...], zostało wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, w związku z czym Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie w całości, - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego (w szczególności zaś przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; dalej "Kpa."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia z 11 marca 2022 r. w przedmiocie wstrzymania "budowy" stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], zlokalizowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb [...], podczas gdy dane postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w całości; art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wykonywania robót budowlanych), poprzez ich niezastosowanie, i bezpodstawne zaaprobowanie wstrzymania "budowy" stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], zrealizowanej "bez wymaganego pozwolenia na budowę", podczas gdy zakres wykonanych przez skarżącą robót obejmował instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, a wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3m, w związku z czym dla zrealizowanej inwestycji nie było wymagane nawet zgłoszenie. W ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr.bud. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wykonywania robót budowlanych), poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten reguluje jedynie kwestię instalowania na istniejącym obiekcie urządzeń budowlanych bądź poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy z przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr.bud. expressis verbis wynika, że zwolnieniu z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę podlega instalowanie urządzeń na istniejących obiektach budowlanych. Mając na względzie powołane podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W piśmie z [...] maja 2023 r. uczestnicy postępowania zwrócili uwagę na budowę światłowodu na dachu budynku przy ul. [...] w [...] oraz okoliczności temu towarzyszące. Przy piśmie z [...] maja 2024 r. przesłano wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] marca 2024 r. o sygn. IC 725/23. Zgodnie z pkt I sentencji powołanego wyroku, uchwała właścicieli lokali nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] z nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na dysponowanie powierzchnią dachu, nie istnieje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 p.p.s.a., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze podstaw kasacyjnych. W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy, które zgodnie z art. 174 p.p.s.a. mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Przy czym, nie można w skardze kasacyjnej skutecznie stawiać zarzutu naruszenia prawa materialnego, polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu, gdy z jego uzasadnienia wynika, że skarżący zarzuca wadliwe ustalenie okoliczności stanu faktycznego, bez wskazania przy tym, jakie normy postępowania naruszył Sąd I instancji. Zwalczanie ustaleń faktycznych nie może nastąpić wyłącznie przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Konieczne jest w takiej sytuacji wykazanie, że błędne ustalenia są wynikiem naruszenia przez Sąd przepisów prawa procesowego. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr.bud. polegające na błędnej wykładni i braku zastosowania. Jednocześnie nie sformułowano żadnego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, który zmierzałby do podważenia ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji wskazany zarzut błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego, bez skutecznego podważenia ustaleń faktycznych, nie mógł zostać uznany za zasadny. Zarzucenie zaś naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 123 § 1 Kpa. mających świadczyć, w przekonaniu skarżącej kasacyjnie, o uchybieniach proceduralnych, gdy jako przepisy wynikowe, traktowały one o tym, jakie rozstrzygnięcie podjął organ odwoławczy, nie poddaje się ocenie instancyjnej. Ich naruszenie mogło być rezultatem naruszenia innych – konkretnych – przepisów prawa materialnego lub procesowego, a zatem nie mogą być one samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Pomimo wadliwie postawionych zarzutów skarżąca kasacyjnie podniosła, że zakres wykonywanych przez nią robót obejmował instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym, a wysokość tych urządzeń jest mniejsza niż 3 m, w związku z czym dla zrealizowanej inwestycji nie było wymagane zgłoszenie. W przypadku oceny legalności przeprowadzonych prac istotne znaczenie ma określenie zakresu i kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, a także okresu w jakim zostały one przeprowadzone, pozwala to bowiem na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, czy też nie podlegała reglamentacji Pr.bud.. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia Pr.bud. powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 1974/10, II OSK 109/18, II OSK 1879/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Rację ma skarżąca kasacyjnie twierdząc, że zakres prac, jakie powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia, zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, które będzie w kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, czy też w ogóle nie podlegają normom Pr.bud., nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora, przyjmując a priori, że w każdym przypadku instalacja stacji bazowej na obiekcie budowlanym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji fundamentalną pozostaje kwestia precyzyjnego ustalenia zakresu przeprowadzonych prac na istniejącym obiekcie budowlanym, by można było następnie wobec danej inwestycji zastosować odpowiedni reżim prawny bądź przyjąć, że w związku z jej charakterem i powiązanymi z nim parametrami technicznymi instalowanych urządzeń, nie podlega ona kontroli wyspecjalizowanych organów nadzoru architektoniczno-budowlanego. Jak wynika z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, szczególnie zaś oględzin przeprowadzonych 25 listopada 2021 r. oraz 9 marca 2022 r., na dachu budynku mieszkalnego, wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] zainstalowano 3 maszty stalowe z odciągami z okrągłych profili aluminiowych z 6 antenami sektorowymi, nadajniki stanowiące całość techniczno-użytkową – stację bazową telefonii komórkowej. Wysokość masztów z antenami sektorowymi i antenami radiolinii wynosi 2,5 m. Urządzenia są zasilane energią elektryczną i stale funkcjonują. Budowa zaczęła się w marcu 2009 r., a skończyła w maju 2009 r., inwestorem zaś była spółka. Szczegółowe parametry techniczne określono w dokumentach z 2016 r. w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia oraz sprawozdania z pomiaru pól elektromagnetycznych (dołączone do akt sprawy jako załącznik do protokołu z [...] listopada 2021 r.). W dokumentacji tej jako obiekt wskazano: stacja bazowa telefonii komórkowej nr [...]. W protokole z [...] marca 2022 r., sporządzonym z udziałem pełnomocnika spółki, dodano, że obecnie właścicielem konstrukcji wsporczych jest spółka [...], a urządzeń telekomunikacyjnych – spółka i że dostęp do stacji jest umożliwiony przez zarządcę wspólnoty mieszkaniowej. Jednocześnie w toku prowadzonego postępowania stwierdzono, że z uwagi na brak możliwości wejścia na dach budynku, nie dokonano pomiarów z natury wysokości urządzeń. Przedstawione dane techniczne oraz zakres przeprowadzonych na budynku robót, w tym brak wskazania konkretnego miejsca posadowienia instalacji, nie mają zatem jednoznacznego odzwierciedlenia w zgromadzonej dokumentacji. Ocena prawna zaś kontrolowanej inwestycji winna być w pierwszej kolejności poprzedzona dokonaniem przez organ nadzoru budowlanego prawidłowej kwalifikacji faktycznie przeprowadzonych robót, mogących stanowić asumpt do kontroli formalno-prawnej. Takich ustaleń, nie pozostawiających jakichkolwiek wątpliwości co do charakteru i rozmiaru przeprowadzonych przez spółkę prac, w niniejszej sprawie zabrakło. W tych warunkach, ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego winien będzie precyzyjnie ustalić charakter i rozmiar przeprowadzonych przez spółkę prac, by następnie móc dokonać subsumcji prawidłowo ustalonego stanu faktycznego pod odpowiednią normę prawną, w zgodzie z zawartymi w niniejszym uzasadnieniu regułami określającymi działanie organu nadzoru budowlanego w związku oceną przeprowadzonych przez skarżącą kasacyjnie spółkę robót w obszarze danej stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ uwzględni w tym zakresie zmianę stanu prawnego, w tym w szczególności przepisów art. 29 i art. 30, których treść określiła ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471), przepisy której weszły w życie z dniem 19 września 2020 r. Warto w tym miejscu wskazać, że jak stanowi uzasadnienie do projektu powołanej wyżej zmiany (druk sejmowy nr 121), potrzeba wprowadzenia zmian w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.) wynika z konieczności uproszczenia i przyspieszenia procesu inwestycyjno-budowlanego oraz zapewnienia większej stabilności podejmowanych w nim rozstrzygnięć. Podstawowym celem proponowanych zmian jest ułatwienie inwestorom ustalenia, jakie roboty budowlane wymagają dokonania zgłoszenia zamiast uzyskania pozwolenia na budowę, a jakie nie wymagają ani pozwolenia na budowę ani nawet zgłoszenia. Obecnie kwestie te reguluje art. 29 i art. 30 ustawy – Prawo budowlane. Przepisy te były wielokrotnie nowelizowane (wprowadzono liczne odesłania i wyjątki od wyjątków). W konsekwencji obecnie ich odczytanie bez znajomości sposobów wykładni prawa jest utrudnione. Ponadto, dla ustalenia wymogu dokonania zgłoszenia nie jest wystarczające samo przeanalizowanie art. 29 ustawy – Prawo budowlane, ale konieczne jest także odszukanie poszczególnych odesłań w art. 30 danego aktu. Dopiero bowiem przeanalizowanie art. 30 w zw. z art. 29 tej regulacji pozwala na ustalenie, czy określone roboty budowlane wymagają dokonania zgłoszenia, czy też nie. Taka konstrukcja przepisów nie sprzyja czytelności ustawy i nie ułatwia procesu inwestycyjno-budowlanego. Powoduje to, że inwestor niejednokrotnie nie jest w stanie odczytać, czy jego inwestycja wymaga pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy jest zwolniona z tych obowiązków. Tym samym, celem zmian w art. 29, a w konsekwencji również art. 30 jest przede wszystkim uproszczenie konstrukcji przepisów w taki sposób, aby przepis art. 29 ustawy wprost wskazywał jakie formalności należy spełnić przy realizacji inwestycji. W konsekwencji wprowadzono zmiany w art. 29 ust. 3 pkt 1-3, których celem jest bardziej przejrzyste zestawianie robót budowlanych wymagających zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co zostało osiągnięte poprzez zawarcie tych robót w jednym przepisie wraz z ich podziałem na roboty budowlane polegające na przebudowie, remoncie obiektów budowlanych oraz instalowaniu urządzeń. Obowiązujące aktualnie przepisy doprecyzowały m.in., że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. By móc stwierdzić, że kwestionowane w niniejszej sprawie roboty podlegały regulacjom obowiązującego prawa, należało, jak już wcześniej wskazano, precyzyjnie określić zakres przeprowadzonych prac, a ich wynik – w postaci instalacji radiokomunikacyjnych – udokumentować należycie zgromadzonym materiałem dowodowym. Ustaleń jednakże w tym zakresie zabrakło, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i objętych jego kontrolą postanowień organów nadzoru budowlanego. Wobec powyższego przedwczesnym byłaby ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdy stanu faktycznego sprawy nie ustalono w sposób umożliwiający zastosowanie określonych norm prawnych bądź pozwalających na przyjęcie odstąpienia od ich stosowania. Dlatego też mając na uwadze częściowo zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz obydwa postanowienia organów nadzoru budowlanego, które ponownie rozpoznając sprawę wezmą pod uwagę zawarte w niniejszym uzasadnieniu wskazania. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.. Na zwrot kosztów składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie spółki (w kwocie 240 złotych) oraz z tytułu występowania przed wojewódzkim sądem (480 złotych), wpis sądowy od skargi kasacyjnej (100 złotych), wpis od skargi (100 złotych), opłata za odpis orzeczenia z uzasadnieniem (100 złotych) oraz poniesiona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 złotych).