II OSK 1336/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji X z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1145/20 w sprawie ze skargi Fundacji X z siedzibą w R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 kwietnia 2020 r., znak: DOZ-OAiK.650.124.2020.AJ w przedmiocie odmowy skreślenia z rejestru zabytków 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Fundacji X z siedzibą w R. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1145/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji X z siedzibą w R. (zwana dalej: Fundacją) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 kwietnia 2020 r. znak: DOZ- OaiK.650.124.2020.AJ. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją, Minister na podstawie art. 7 pkt 1, art. 13 ust. 1, 5 i 6 oraz art. 89 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 282; zwanej dalej: u.o.z.) oraz art. 18 pkt 1, art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 256; zwanej dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 2 stycznia 2020 r. znak: DOZ.OAiK.650.401.2019.ML7 odmawiającą skreślenia z rejestru zabytków dworu w R., gm. [...]. W skardze kasacyjnej Fundacja zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie przez Sąd I instancji zbadania w pełnym zakresie zaskarżonej decyzji oraz zaniechanie w pełnym zakresie odniesienia się do argumentów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaniechał dokonania oceny zaskarżonej decyzji Ministra w świetle treści analiz technicznych z 2013 r. i dokumentacji zdjęciowej oraz dokumentów dotyczących pożaru w Nowy Rok na przełomie 2018/2019 r. Treść uzasadnienia wyroku zawiera w dużej części powtórzenie stanowiska organu, bez odniesienia się przez Sąd I instancji do materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach sprawy. Sąd nie powinien ograniczać się tylko do badania zarzutów skargi, lecz był obowiązany skontrolować całość zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem, czego nie uczynił, nie analizując przedmiotu skargi pod kątem licznych byłych już cech zabytkowych, które obiekt dworu już dawno utracił, głównie na skutek pożaru. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby zaskarżony akt indywidualny zbadano w świetle całokształtu materiału dowodowego w aktach sprawy, a nie tylko wybiórczo poprzez bezkrytyczne odniesienie się do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2019 r., to Sąd dostrzegłby prawdziwy stan budynku, który już utracił cechy zabytkowe i uznałby o spełnieniu przesłanek zastosowania art. 13 ust. 1 i 5 u.o.z., a co za tym idzie rozstrzygnięcie Sądu I instancji byłoby odmienne i skarga zostałaby uwzględniona; 2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez brak dokonania ustaleń faktycznych wynikających z materiału w aktach sprawy, tj. pominięcie wynikających z różnych opracowań i dokumentacji zdjęciowej oraz dokumentów dotyczących pożaru w Nowy Rok na przełomie 2018/2019 r. faktów odnośnie zniszczenia budynku, utraty przez budynek wartości zabytkowych oraz braku możliwości - z powodów technicznych, a nie ekonomicznych - odbudowy czy remontu dworu. Uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ gdyby zaskarżony akt indywidualny zbadano w świetle całokształtu materiału dowodowego w aktach sprawy, a nie tylko wybiórczo poprzez bezkrytyczne odniesienie się do opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 2019 r., to Sąd dostrzegłby prawdziwy stan budynku, który już utracił cechy zabytkowe i uznałby o spełnieniu przesłanek zastosowania art. 13 ust. 1 i 5 u.o.z., a co za tym idzie rozstrzygnięcie Sądu I instancji byłoby odmienne i skarga zostałaby uwzględniona; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkujące odmową uchylenia zaskarżonej decyzji (a tym samym znaruszeniem zastosowanego bezpodstawnie art. 151 p.p.s.a.) poprzez wadliwe przyjęcie, iż w mniejszej sprawie nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a co skutkowało wadliwym wnioskiem o braku spełnienia przesłanek z art. 13 ust. 1 u.o.z., pomimo ewidentnego naruszenia przedmiotowych przepisów przez organ administracyjny, które polegało na zaniechaniu przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego oraz zaniechaniu analizy całokształtu okoliczności sprawy przez Ministra, a Sąd I instancji nie dostrzegł tych uchybień i bezzasadnie oddalił skargę ustalając w sprawie wadliwy i nieodpowiadający rzeczywistości stan faktyczny odnośnie zakresu i stopnia zniszczenia obiektu oraz utraty przez były dworek cech zabytkowych i substancji historycznej. Uchybienia polegają na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej, wybiórczej ocenie, powodujących naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębionego zaufania obywateli do państwa, a w szczególności polegających na nieprzeprowadzeniu rzetelnej ekspertyzy przez biegłego z dziedziny budownictwa na okoliczność stanu technicznego budynku, a oparciu się przez Sąd wyłącznie na tendencyjnej, jednostronnej i niewyczerpującej wszystkich istotnych zagadnień opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa, a tym samym na nieustaleniu wymaganych czynności zmierzających do odbudowania dawnego dworu, a w konsekwencji braku ustalenia, czy w wyniku stopnia zniszczenia, budynek ten po odbudowaniu posiadałby jeszcze walory zabytku, czy byłby wyłącznie zrekonstruowanym budynkiem o statusie nowego budynku historycznego; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji organu pomimo istniejących przesłanek do uwzględnienia skargi w postaci naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisu prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 u.o.z. z powodu bezpodstawnej odmowy skreślenia obiektu z rejestru zabytków pomimo spełnienia podstaw do takiego skreślenia; 5) art. 13 ust. 1 i 5 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawną odmowę wykreślenia obiektu z rejestru zabytków oraz bezzasadne nieuwzględnienie skargi, podczas gdy spełniono ustawowe przesłanki do wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego żądanie strony, ponieważ na skutek zniszczenia dworek w R. stracił walory zabytkowe. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jako niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzut naruszenia 133 § 1 p.p.s.a. Naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady orzekania na podstawie akt sprawy, mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest co do zasady materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Art. 133 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., II OSK 579/19, LEX nr 3328015). Tego typu uchybienia Fundacja nie wskazuje. Fundacja stara się natomiast zakwestionować stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, co nie może okazać się skuteczne w drodze zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na gruncie tak wyrażonej zasady oficjalności, w orzecznictwie sądowadministracyjnym przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może być uznany za usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienie na tyle istotne i oczywiste zarazem, że bez względu na treść zarzutów stawianych w skardze, powinny być one dostrzeżone i uwzględnione przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2395/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić jednocześnie należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Innymi słowy, sąd nie może wkraczać w sprawę nową, w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r., I OSK 2728/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny zasadności wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej brak jest podstaw, aby przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała którakolwiek z wymienionych powyżej sytuacji, która mogłaby zostać zakwalifikowana, jako naruszenie wskazanego powyżej przepisu. Fundacja w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stara się podważyć ocenę Sądu I instancji w zakresie prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy, co nie może okazać się skuteczne. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można bowiem kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyroki NSA z 28 grudnia 2021 r. I OSK 735/19 oraz z 9 listopada 2022 r., I OSK 109/22; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z regułami określonymi w k.p.a., a rozstrzygnięcie sprawy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nastąpiło na podstawie całego zebranego w aktach materiału dowodowego. Organ konserwatorski przeanalizował materiały dostarczone przez Fundację, a dodatkowo zlecił wykonanie opinii wyspecjalizowanej jednostce – Narodowemu Instytutowi Dziedzictwa. Jak trafnie ocenił Sad I instancji opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa została sporządzona w oparciu o materiał znajdujący się w aktach sprawy, w tym ekspertyzy dostarczone przez Fundację, a także protokół i dokumentację fotograficzną z wizji lokalnej przeprowadzonej 20 sierpnia 2019 r. W opinii uwzględniono zły stan techniczny budynku wynikający z niewłaściwego utrzymania zabytku przez jego właścicieli, jednak wskazano, że stopień zachowania oryginalnej substancji zabytkowej jest nadal duży i należy wobec niego podejmować działania o charakterze konserwatorskim i restauratorskim. Podkreślono szczególną wartość historyczna i naukowa przedmiotowego budynku, powstałego na przełomie XVIII i XIX w., którego architektura i konstrukcja dokumentują specyficzny dla tego okresu typ klasycystycznego dworu szlacheckiego. Zauważyć przy tym trzeba, że ekspertyzy budowlane dostarczone przez Fundację nie wykluczały możliwości przeprowadzenia prac konserwatorskich i restauratorskich lecz wskazywały jedynie na skomplikowany i znaczny zakres prac niezbędnych do wykonania. Ocena dokonana przez Ministra nie miała charakteru dowolnego i została dokonana na podstawie całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 13 ust. 1 u.o.z. Naruszenie wskazanego w podstawie kasacyjnej przepisu polegać miało w ocenie Fundacji na bezpodstawnym przyjęciu, że pomimo znacznego zniszczenia, przedmiotowy dworek nie stracił walorów zabytkowych. Art. 13 ust.1 u.o.z. przewiduje, że zabytek wpisany do rejestru, który uległ zniszczeniu w stopniu powodującym utratę jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej albo którego wartość będąca podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru nie została potwierdzona w nowych ustaleniach naukowych, zostaje skreślony z rejestru. Ustawodawca dopuszcza sytuację, kiedy zabytek zostaje skreślony z rejestru zabytków, gdy stan zniszczenia doprowadził do tego, że nie jest możliwe określenie cech tego zabytku, decydujących o jego wartości historycznej, artystycznej czy naukowej. Podkreślić przy tym należy, iż w przepisie tym nie chodzi o jakikolwiek rodzaj zniszczenia, ale taki na skutek którego przedmiot objęty ochroną utracił wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Sam bowiem fakt zniszczenia przedmiotu, który jest (lub może być) wpisany do rejestru zbytków nie powoduje utraty przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej. Aby dany przedmiot mógł zostać skreślony z rejestru zabytków przesłanki ustanowione w art. 13 ust. 1 u.o.z. muszą wystąpić łącznie: - po pierwsze, zniszczenie przedmiotu i po drugie, utrata przez ten przedmiot wartości historycznej, artystycznej lub naukowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2015 r. sygn. akt II OSK 173/14; 24 listopada 2016 II OSK 196/15; z 28 stycznia 2020 r., II OSK 632/18; http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile w stanie faktycznym niniejszej sprawy zniszczenie zabytku nie budzi wątpliwości, to nie została spełniona druga z przesłanek - utrata wartości historycznej. Stan zniszczenia zabytku nie doprowadził do tego, że nie jest możliwe określenie cech przedmiotowego zabytku, decydujących o jego wartości historycznej. Jak wynika z akt sprawy dworek powstał na przełomie XVIII i XIX w., a jego architektura i konstrukcja dokumentują specyficzny dla tego okresu typ klasycystycznego dworu szlacheckiego. Świadczy o tym m.in. plan wydłużonego prostokąta, na którym dwór ten został wzniesiony, układ wnętrz dwutraktowy z (pierwotnie przelotową) sienią na osi oraz wysoki dach naczółkowy. Szeroki okap dachu, utworzony przez wysunięte poza lico ścian krokwie, wsparte na zaczepach, jest charakterystycznym motywem dla dawnego budownictwa drewnianego Wielkopolski. Okap ten stanowił rodzaj zabezpieczania drewnianej budowli przed zawilgoceniem, umożliwiając odprowadzanie wody opadowej daleko poza ściany budowli. Profilowane zaczepy, podtrzymujące krokwie, stanowią zarazem element dekoracyjny, co świadczy o potrzebie nadania siedzibie szlacheckiej waloru reprezentacyjności. Jak zaznaczył Minister, obserwacja konstrukcji dworu oraz jego formy architektonicznej pozwala na dokonanie rozwarstwienia chronologicznego, które ukazuje, że zachowana do czasów współczesnych bryła budynku jest efektem nawarstwień, zachodzących w XIX i XX w., świadczących o zmieniających się wymaganiach funkcjonalnych jego mieszkańców. Bezsprzecznie zatem dworek nie utracił wartości będącej podstawą wydania decyzji o wpisie do rejestru, a dokumentacja zebrana w aktach sprawy nie wskazuje na brak możliwości wykonania prac o charakterze konserwatorskim i restauratorskim. Jak dostrzegł Sąd I instancji jeszcze w 2017 r. skarżąca przygotowała i przedstawiła projekt remontu i przebudowy przedmiotowego dworu, który został zaakceptowany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Z tych względów uznać należało, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 u.o.z. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.