II OSK 1335/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), sędzia WSA (del.) Agnieszka Wójcik, Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 910/22 w sprawie ze skargi R.L. na uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 29 września 2022 r. nr XLIV/323/2022 w przedmiocie miejscowego plan zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R.L. na rzecz Gminy Miasta Witkowo kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 16 marca 2023 r., II SA/Po 910/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę R.L. na uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie z 29 września 2022 r. nr XLIV/323/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała, plan, MPZP). Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, R.L. zaskarżył w całości w/w uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, w skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 9 ust. 4 zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022, poz. 503 ze zm., Upzp), polegające na ustaleniu całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomościach stanowiących własność skarżącego i jego rodziny, podczas gdy ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Witkowo, obowiązującego dla terenu objętego miejscowym planem nie wynika konieczność wprowadzenia tak daleko idącego, całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomościach objętych miejscowym planem, a zatem uchwalenie miejscowego planu niezgodnie ze studium; 2) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 Upzp, polegające na przekroczeniu tzw. władztwa planistycznego gminy, skutkującym ograniczeniem przysługującego skarżącemu i jego rodzinie prawa własności nieruchomości objętych miejscowym planem, bez wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie na całym terenie całkowitego zakazu zabudowy; 3) art. 15 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 3 Upzp polegające na braku wyważania w uzasadnieniu uchwały interesu publicznego i interesu prywatnego, w szczególności braku przedstawienia konkretnych okoliczności, które przemawiały za wprowadzeniem na przedmiotowym terenie całkowitego zakazu zabudowy; 4) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wyrażonej w niej zasady proporcjonalności, polegającej na ustanowieniu na nieruchomościach objętych miejscowym planem całkowitego zakazu zabudowy, co nie znajduje uzasadnienia w charakterze obszaru objętego tym planem; 5) rażące naruszenie art. 64 Konstytucji RP ustalającego ochronę prawną prawa własności poprzez jego całkowite zignorowanie; 6) art. 6 i n. Upzp poprzez wydanie uchwały, która celowo skierowana była i jest wyłącznie przeciwko nieruchomościom stanowiącym przedmiot własności skarżącego oraz jego rodziny, a dodatkowo z całkowitym lekceważeniem kolejnych orzeczeń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (SKO lub Kolegium) uchylających decyzje o odmowie udzielenia warunków zabudowy tychże nieruchomości, które to orzeczenia uchylały wszystkie odmowne decyzje Burmistrza Miasta i Gminy Witkowo o odmowie ustalenia warunków zabudowy; 7) art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez pominięcie opinii prawnej opracowanej na zlecenie Burmistrza Miasta i Gminy Witkowo i zignorowania zastrzeżeń skarżącego i jego rodziny co do braku podstaw prawnych do wydania zakazu zabudowy nieruchomości objętych projektem w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Wiekowo z powołaniem się na Studium mimo, że samo studium nie stanowi w żadnym stopniu podstawy prawnej do nieuwzględnienia zastrzeżeń, które swoje oparcie miały w orzeczeniach SKO wskazujących na błędne podstawy faktyczne i prawne decyzji Burmistrza odmawiające ustalenia warunków zabudowy; 8) art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zignorowanie zasad procedowania w sprawie uchwalenia tego typu uchwały, co miało miejsce podczas dyskusji publicznej z 18 lipca 2022 r. w przedmiocie projektu kwestionowanej uchwały, czego ewidentnym dowodem jest treść protokołu, gdy autor opracowania dotyczącego projektu uchwały wyjaśnił na pytanie skarżącego, że Studium przewiduje dla nieruchomości skarżącego i jego rodziny funkcję rolniczą i leśną, nie wskazuje terenów przeznaczonych pod zabudowę, ale też ich nie wyklucza w przypadku zabudowy zagrodowej, a dalej, że zastępca Burmistrza wyjaśnił: "że terenu tego nie dało się uruchomić poprzednim właścicielom" co oznaczało, że istniało u władz Gminy Witkowo przekonanie, że należy uczynić wszystko, by terenu objętego planem nie dało się w jakikolwiek sposób zagospodarować, mimo toczących się równolegle procedur administracyjnych polegających na wydawaniu decyzji odmownych i uchylaniu tychże decyzji przez Kolegium; 9) zasad procedowania w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczących intencji osób inicjujących tego typu postępowanie mające doprowadzić do uchwalenia zmiany warunków planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości Wiekowo i to części stanowiącej własność skarżącego i jego rodziny z pominięciem faktu, że skarżący i jego rodzina są właścicielami gospodarstwa rolnego i mają prawo do zabudowy zagrodowej podobnie jak inni rolnicy posiadający swoje zabudowane siedliskami nieruchomości w miejscowości Wiekowo, co w przekonaniu skarżącego stanowiło realizację zablokowania możliwości budowy siedliska właścicieli gospodarstwa rolnego, ponieważ odmowne decyzje Burmistrza były uchylane przez Kolegium; 10) zasad procedowania w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Witkowo z 29 września 2022 r. - uchwała nr XLIV/323/2022, gdzie w uzasadnieniu uchwały brakuje jakiegokolwiek odniesienia się do właścicielskich uprawnień skarżącego i jego rodziny oraz powodów, dla których rzekomy interes publiczny miał przeważyć nad regułami prawa własności. 2.2. W skardze wniesiono również o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1) decyzji SKO z 29 listopada 2021 r. oraz z 8 sierpnia 2022 r. w celu ustalenia faktu, że skarżący i jego rodzina wystąpili do Burmistrza Gminy i Miasta Witkowo o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego - gospodarstwa rodzinnego zagrodowego, a Burmistrz wydawał kilkakrotnie decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolnego, które to decyzje były przez Kolegium uchylane i przekazywane do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 2) opinii prawnej radcy prawnego P.M. z 22 czerwca 2022 r. w celu ustalenia faktu, że w toku procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasięgnięto opinii eksperta, który stwierdził, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego można ustanowić zakaz usytuowania budynków, lecz zakaz ten nie może być jednak wynikiem uznaniowego i arbitralnego działania organu, lecz powinien być wynikiem wnikliwej analizy stanu faktycznego i odpowiedniego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz wartości egzekucyjnych, czemu nie sprostał organ uchwalający plan miejscowy oraz w celu ustalenia faktu treści opinii prawnej; 3) protokołu z przeprowadzonej dyskusji publicznej w celu ustalenia faktu, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wyklucza zabudowy zagrodowej, a zatem zgodnie ze Studium możliwa jest zabudowa zagrodowa na przedmiotowych nieruchomościach oraz w celu ustalenia faktu, że podczas dyskusji Zastępca Burmistrza wskazał, że terenu tego nie udało się uruchomić poprzednim właścicielom, a także w celu ustalenia faktu, że skarżący i jego rodzina podejmowali próby przedłożenia własnej argumentacji, by zmienić projekt planu miejscowego; 4) uwag skarżącego i jego rodziny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia faktu, że skarżący i jego rodzina wnieśli uwagi do planu wnosząc o umożliwienie im zabudowy zagrodowej potrzebnej do prowadzenia gospodarki rolnej z możliwością prowadzenia agroturystyki ewentualnie o umożliwienie zabudowy rekreacyjnej i hotelowej z możliwości prowadzenia działalności turystycznej, wypoczynkowej i rehabilitacyjnej. do których to propozycji nie odniósł się ogóle organ; 5) pisma skarżącego z 20 września 2022 r. w celu wskazania zawartej w nim argumentacji i wskazanych naruszeń m. in. zasady proporcjonalności poprzez brak wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym; 6) postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (RDOŚ) z 8 maja 2019 r. w celu ustalenia, że RDOŚ postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na budowie siedliska rolnego – gospodarstwa rodzinnego zagrodowego do max 38 DJP na terenie działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w W.; 7) zobowiązanie Rady Miejskiej w Witkowie do przedłożenia wszelkiej dokumentacji dotyczącej procedowania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia faktu, że organ w toku całej procedury i podejmując uchwałę w żadnej mierze nie rozważył interesu indywidualnego skarżącego i jego rodziny, ani nie poszukiwał alternatywnych rozwiązań, tylko w pełni ograniczył prawo własności poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy; 8) zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy Witkowo do przedłożenia wszelkich decyzji administracyjnych dotyczących odmowy wydania warunków zabudowy dla zabudowy siedliskowej dla skarżącego i jego rodziny, decyzji SKO w Koninie, wyroków i wszelkiej dokumentacji zgromadzonej w sprawie, która zakończyła się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na wejście w życie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. 2.3. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący oraz jego rodzina – M.L., M.L., J.L., D.Ś. i B.Ś., są współwłaścicielami nieruchomości położonej w miejscowości W. składającej się z działek oznaczonych następującymi nr ewidencyjnymi: [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...],[...], [...],[...], [...] i [...]. Nieruchomości te położone są na brzegu jeziora i stanowią jednocześnie fragment gospodarstwa rolnego skarżącego i jego rodziny położonego na terenie gminy W. Gospodarstwo to nie ma urządzonego siedliska, a łączna wielkość nieruchomości rolnych przekracza średnią wielkość gospodarstw rolnych na terenie gminy W., co pozwalało organowi administracyjnemu wydać decyzje o ustaleniu warunków zabudowy siedliska (budowy zagrodowej) z pominięciem ograniczeń wynikających z treści art. 61 § 1 Upzp. Jednakże w § 12 zaskarżonej uchwały ustalono zakaz lokalizacji zabudowy w granicach całego obszaru objętego planem. Następnie skarżący uzasadnił poszczególne zarzuty skargi. 2.4. Wyrokując w sprawie II SA/Po 910/22 kolejno wskazano, że odpowiadając na skargę Rada Miejska w Witkowie wniosła o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę starano się zwalczyć zarzuty skargi, uznając je w całości za nieuzasadnione i eksponując zgodność ustaleń planistycznych z treścią Studium, uzasadnienia zakazu zabudowy potrzebą uwzględnienia istniejących na tym obszarze form ochrony przyrody. 2.5. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem procesowym z 16 stycznia 2023 r., repliką na odpowiedź organu na skargę, pełnomocnik skarżącego zakwestionował twierdzenia organu, dotyczące nielegalnej wycinki drzew na terenie należącym do skarżącego oraz przedstawił dokumenty, w tym decyzje, mające o tym świadczyć. Natomiast w piśmie z 2 marca skarżący 2023 r. skarżący przedstawił wykaz decyzji o warunkach zabudowy wydanych w latach 2017 – 2022 dla nieruchomości zlokalizowanych na terenie Powidzkiego Parku Krajobrazowego. 2.6. W czasie rozprawy w dniu 16 marca 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko zajęte w skardze oraz wyjaśnił, że według jego wiedzy skarżący jest właścicielem nieruchomości na terenie objętym planem miejscowym od ponad 10 lat. Natomiast pełnomocnik organu wskazał, że uchwalając przedmiotowy plan nie doszło do naruszenie przepisów ustawy, a jego przyjęcie było podyktowane objęcie terenów nim objętych aż trzema formami ochrony przyrody. 3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu skargę oddalił. 3.2. Dla sądu pierwszej instancji bezsporne było, że R.L. był legitymowany do wniesienia skargi. Dokonując w pierwszej kolejności oceny procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie planu miejscowego sąd a quo stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, w ramach procedury planistycznej nie stosuje się przepisów K.p.a. (jest ona co do zasady zastrzeżona jedynie do wydawania decyzji administracyjnych – co wynika z art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a.), co powoduje, że zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły zostać uwzględnione. Oceniając nadesłane, kompletne i uporządkowane akta planistyczne, sąd pierwszej instancji uznał, że przeprowadzona procedura planistyczna była prawidłowa, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 Upzp zostały zrealizowane. 3.3. Sąd wojewódzki zidentyfikował istotę sporu, jako sprowadzającą się do ustalenia, czy w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do nadmiernego naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności poprze wprowadzenie zakazu jakiejkolwiek zabudowy, a w konsekwencji przekroczenia zasad władztwa planistycznego gminy. 3.4. Przywołując obszernie judykaturę odnosząca się do zagadnienia wyważania interesów w planowaniu przestrzennym, potrzeby uwzględnienia zasady proporcjonalności, w dalszych motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie można było przyjąć, że Gmina nie przedstawiła w sposób wyczerpujący przyczyn przemawiających za przyjęciem w planie miejscowym całkowitego zakazu zabudowy, a wprowadzone ograniczenia były nie do pogodzenia z zasadami równości, proporcjonalności czy też prowadziłyby do nadmiernego naruszenie prawa własności skarżącego, w sytuacji w której "zapisy" planu miejscowego miały na celu ochronę zastanego stanu przyrody, objętego już przewidzianymi przez prawo formami ochrony. 3.5. Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, że za wprowadzeniem całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości przemawiała konieczność ochrony środowiska naturalnego. Odnosząc się do powyższego stwierdzenia, a w szczególności przyznania prymatu interesowi społecznemu nad interesem właścicielskim, wskazano, że § 12 uchwały dotyczący wprowadzenia zakazu lokalizacji zabudowy na całym obszarze planu jest zgodny z ustaleniami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Witkowo", uchwalonego uchwałą Nr XXXI/299/2014 Rady Miejskiej w Witkowie z dnia 21 lutego 2014 r. ze zmianami (Studium), gdzie w granicach obszaru objętego planem wyznaczono tereny rolnicze i tereny lasów. Obie kategorie terenów nie zostały zakwalifikowane do "terenów zainwestowania" (w rozumieniu jednostek bilansowych - wyodrębnionych w studium terenów o określonym symbolu). Za najważniejszy, a zarazem podstawowy argument przemawiający za wprowadzonym zakazem jest fakt, że teren objęty planem miejscowym, stanowiący "cypel otoczony Jeziorem Powidzkim", został objęty trzema formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody: Powidzkim Parkiem Krajobrazowym, Powidzko-Bieniszewskim Obszarem Chronionego Krajobrazu, Obszarem Natura 2000 "Pojezierze Gnieźnieńskie" - SOO PLH300026. Oznacza to, że za ochroną terenu, przejawiającą się między innymi w postaci zakazu zabudowy, przemawia nadrzędny interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody oraz środowiska naturalnego, a więc wartości, która stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 3 Upzp muszą podlegać uwzględnieniu w ramach korzystania przez gminę z władztwa planistycznego. W ocenie sądu pierwszej instancji przyjęte rozwiązanie nie narusza w sposób nadmierny praw właścicielskich i wynikających z nich uprawnienia do korzystania z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy, a więc nie jest niezgodne z art. 64 Konstytucji oraz art. 140 K.c. Ochrona interesu publicznego uzasadnia – zdaniem sądu wojewódzkiego – bowiem całkowity zakaz zabudowy na terenie objętym planem miejscowym. 3.6. W wyroku podkreślono, że dokonując analizy oraz kontroli "zapisów" planu miejscowego, jak również powodów przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych, sąd administracyjny nie jest uprawniony to badania innych postępowań niezwiązanych bezpośrednio z procedurą planistyczną, a więc w tym przypadku prawidłowości odmów wydania na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji położonych na terenie objętym planem miejscowym. Kwestia powyższa dotyczy bowiem postępowania administracyjnego, nie mającego jakiegokolwiek wpływu na treść planu miejscowego. Sąd a quo uznał, że brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego postępowania dowodowego, dotyczącego jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji położonej na terenie objętym planem miejscowym. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.L. – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. 4.2. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023, poz. 259, Ppsa), zarzuca się naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 Upzp poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis zaskarżonej uchwały (§ 12), którym wprowadzono zakaz całkowitej zabudowy na nieruchomościach należących do skarżącego i jego rodziny nie był sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz, że studium, w którym nie ma określonego zakazu budowy nie może wiązać organu gminy w ten sposób, że w planie miejscowym nie można takiego zakazu wprowadzić, podczas gdy prawidłowa "wykładania" (przyjąć należy, że to oczywista omyłka językowa, chodzi o "wykładnię" – uwaga Sądu) art. 9 ust. 4 powyższej ustawy wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych oraz zgodnie z art. 20 ust. 1 rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium; 2) art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 Upzp poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na braku przyjęcia, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawa własności skarżącego i jego rodziny w sposób uniemożliwiający realizację zamierzeń inwestycyjnych – zabudowy zagrodowej (siedliska), przekraczając tym samym dopuszczalne granice władztwa planistycznego wobec niewykazania konieczności takiej ingerencji z powodu zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochrony zdrowia, czy ochrony praw osób trzecich; 3) art. 28 ust. 1 Upzp poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niestwierdzeniu nieważności uchwały o ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego dla części miejscowości W., podczas gdy spełnione zostały ku temu przesłanki wskazane w przepisie i prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, że jako naruszenie zasad sporządzania planu uznać należy niewątpliwie np. sprzeczność rozwiązań planu z ustaleniami studium jak również przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez nadmierną, nie dość uzasadnioną ingerencję w prawo własności, co miało miejsce w niniejszym stanie faktycznym, a powyższe błędy doprowadziły w konsekwencji do niezastosowania powyższego przepisu; 4) art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp w zw. z art. 151 Ppsa poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m. in. prawo własności, czego zarówno sąd pierwszej instancji badając legalność planu miejscowego nie uwzględnił, jak również organ nie uwzględnił powyższej przesłanki przy uchwalaniu planu, co doprowadziło do ograniczenia prawa własności skarżącego w bardzo drastyczny sposób poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy; 5) art. 1 ust. 3 Upzp w zw. z art. 151 Ppsa poprzez jego niezastosowanie i niewyważenie interesu prywatnego z interesem publicznym, nieuwzględnienie przez organ i sąd uwag właścicieli nieruchomości objętych planem, podczas gdy ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, 6) art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 Upzp w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 Upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu powyższych przepisów przez sąd, podczas gdy organ wbrew obowiązkowi nałożonemu przez art. 15 ust. 1 pkt 1 Upzp nie wyważył w uzasadnieniu uchwały interesu prywatnego, w szczególności braku przedstawienia konkretnych okoliczności, które przemawiały za wprowadzeniem na przedmiotowym terenie całkowitego zakazu zabudowy, co doprowadziło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy; 7) art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że plan miejscowy zakazujący jakiekolwiek zabudowy nie narusza w sposób nadmierny praw właścicielskich i wynikających z nich uprawnień do korzystania z nieruchomości oraz na przyjęciu, że nie dochodzi do naruszenia zasady równości, gdy zakaz zabudowy obejmuje wszystkie nieruchomości objęte planem, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, a ograniczenia w zakresie korzystania z własności muszą być konieczne oraz do wniosku, że uchwalenie planu miejscowego dla stosunkowo małego terytorium 32 ha z całkowitym zakazem zabudowy prowadzi do nierównego traktowania mieszkańców gminy, co w efekcie doprowadziło do niezastosowania powyższych przepisów i stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. 3.3. Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzuca się naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 Ppsa poprzez nieuwzględnienie zarzutów odnoszących się do K.p.a., podczas gdy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a treść sformułowanych zarzutów pomimo wskazanych błędnie przepisów K.p.a. była istotna i dotyczyła procedury planistycznej określonej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i istotnych dowodów zgromadzonych w trakcie procedury planistycznej a mianowicie opinii prawnej r.pr. P.M., zastrzeżeń skarżącego i jego rodziny, decyzji SKO, protokołu dyskusji publicznej, co miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż doprowadziło do uznania, że nie naruszono zasady proporcjonalności, przekroczenia zasad władztwa planistycznego gminy, podczas gdy z dowodów tych jednoznacznie wynikało, że uchwalenie planu miejscowego zasadę tą naruszy i jakie są faktyczne powody jego uchwalenia tylko dla nieruchomości skarżącego i jego rodziny; 2) art. 133 § 1 Ppsa - poprzez wydanie wyroku z pominięciem istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy, w tym treści ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, opinii r. pr. M., protokołu z przeprowadzonej dyskusji publicznej, uwag skarżącego i jego rodziny do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pisma skarżącego z 20 września 2022 r., postanowienia RDOŚ z 8 maja 2019 r., tego że gmina po przeciwnej stronie nieruchomości skarżącego nad jeziorem prowadzi Ośrodek Wypoczynkowy w S., który to teren jest zabudowany, oraz że niektórzy mieszkańcy gminy są pobudowani poza obszarem zabudowy, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż analiza akt postępowania planistycznego pozwalała na stwierdzenie, że nie zachodzi przewaga interesu publicznego nad prywatnym, a nieruchomości skarżącego i jego rodziny miały im służyć jedynie do zabudowy siedliskowej; 3) art 106 § 3 i § 5 Ppsa w zw. z art 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez brak wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nieprzeprowadzenie przez sąd wnioskowanego przez skarżącego postępowania dowodowego, a przeprowadzenie tych dowodów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż skarżący zawnioskowanymi przez siebie dowodami zarówno w skardze jak i w replice na odpowiedź na skargę próbował dowieść, że faktycznymi powodami uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie były warunki przyrodnicze i krajobrazowe, gdyż skarżący swoim działaniem nie naruszał dóbr przyrody, a Gmina nie reagowała, gdy dochodziło do naruszenia przyrody na gruntach skarżącego poprzez urządzenie sobie lądowiska przez osoby trzecie; 4) art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych na etapie postępowania przed WSA, tj. poprzez: a/ uznanie, że teren objęty planem miejscowym stanowiący "cypel otoczony jest Jeziorem Powidzkim", podczas gdy cypel otoczony jest Jeziorem Niedzięgiel, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż analiza dokonana przez sąd dotyczyła zabudowy obszaru położonego w innym rejonie niż ten, który był objęty planem miejscowym; b/ przyjęcie, że za koniecznością wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości przemawiała konieczność ochrony środowiska naturalnego oraz, że zakaz zabudowy jest zgodny ze studium, podczas gdy przesłanka ochrony środowiska była jednie pozorna, a faktycznym powodem uchwalenia planu miejscowego było uniemożliwienie skarżącemu dokonanie zabudowy siedliskowej, o którą skarżący występował kilkakrotnie z wnioskiem o udzielenie warunków zabudowy, a kolejne orzeczenia SKO uchylające decyzje Burmistrza o odmowie wydania warunków zabudowy były lekceważone przez gminę Witkowo, a ponadto Studium nie wykluczało zabudowy siedliskowej, dopuszczało możliwość działek budowlanych na terenach rolnych i rozwój w zakresie agroturystyki, co niewątpliwie miało istotny wpływ na treść wyroku prowadząc do oddalenia skargi; c/ przyjęcie, że zakaz zabudowy nie narusza w sposób nadmierny praw właścicielskich, zasady równości, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że dochodzi do rażącego naruszenia praw skarżącego, który w wyniku uchwalenia planu miejscowego nie może pobudować siedliska, prowadzić gospodarstwa, przy czym prowadzenie gospodarstwa wiąże się ze wznoszeniem budynku i innych budowli, które zapewnią przechowywanie maszyn, zwierząt i zbóż, zaburzone jest zatem korzystanie z nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia i skutkowało naruszeniem prawa materialnego, w tym niewyważeniem w żadnym stopniu interesu prywatnego skarżącego, podczas gdy inni mieszkańcy na terenie Powidzkiego Parku Krajobrazowego otrzymywali liczne decyzje o warunkach zabudowy. 3.4. Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; z ostrożności ewentualnie – 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie skargi do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za obie instancje; 3/ rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na rozprawie. 4) na podstawie art. 106 § 3 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: a/ postanowienia RDOŚ z 8 maja 2019 r. w sprawie o znaku: WPN-I.43.12.2019.PK.4; b/ postanowienia RDOŚ z 10 września 2018 r. w sprawie o znaku; WPN-1.43.54.2018.JP.5; c/ postanowienia RDOŚ w Poznaniu z 20 kwietnia 2018 r. w sprawie o znaku: WPN-I.43.27.2018.JP.2; d/ postanowienia RDOŚ z 17 listopada 2016 r. w sprawie o znaku: WPN-I.43.95.2016.JP; e/ postanowienia RDOŚ z 9 maja 2018 r. w sprawie o znaku; WPN-I.43.26.2018.JP.2; f/ postanowienia RDOŚ z 27 stycznia 2017 r. w sprawie o znaku: WPN-I.43.107.2016.JP, na okoliczność, że RDOŚ wielokrotnie postanawiał nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla przedsięwzięcia polegającego na budowie siedliska rolnego – gospodarstwa rodzinnego zagrodowego do max. 38 DJP na terenie działek o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...] w W., w celu ustalenia faktu, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu "ustawy OOŚ" oraz, że realizacja i późniejsza eksploatacja planowanego przedsięwzięcia nie spowoduje znacząco negatywnego oddział3wania na siedliska przyrodnicze, gatunki i siedliska gatunków, będących przedmiotami ochrony ww. obszaru Natura 2000, nie pogorszy integralności ww. obszaru Natura 2000 lub jego powiązań z innymi obszarami i nie wpłynie na spójność sieci obszarów Natura 2000, a zatem w celu ustalenia faktu, że stanowisko prezentowane przez organ podczas publicznej dyskusji i ujawnione w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, że zabudowa siedliskowa może zawsze znacząco oddział5Avać na środowisko są błędne, a zatem w celu ustalenia, że nie było podstaw do ustalenia całkowitego zakazu zabudowy na nieruchomościach skarżącego i jego rodziny z uwagi na ochronę przyrody oraz, że w ujawnionym stanie faktycznym interes publiczny nie powinien przeważać nad interesem indywidualnym, a zatem na okoliczność, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przyczyn przyrodniczych wydaje się być interesem pozornym; g/ pisma Marszałka Województwa Wielkopolskiego z 20 grudnia 2017 r. sprawie o znaku: DR-IV.7324.2.191.2017 wraz z mapami na okoliczność, że organ ten w związku z treścią § 4 ust. 1 Uchwały Sejmiku Województwa Wielkopolskiego nr XXlX/753/17 z 27 marca 2017 r. w sprawie Powidzkiego Parku Krajobrazowego, wyraził zgodę na wykonanie obiektów służących wyłącznie turystyce wodnej na jeziorze Niedzięgiel, działka nr [...], obręb [...], gmina W. na wysokości działek nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], obręb [...], gmina [...], a zatem na okoliczność, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego wyraził zgodę na budownictwo związane z agroturystyką; h/ pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Poznaniu z 23 marca 2017 r. w sprawie o znaku: Po-WN.5151.2496.1.2017 na okoliczność, że w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją agroturystyczną, budynku inwentarskiego o obsadzie do 40 DJP, budynku gospodarczego, budynku garażowego, budynku maszynowego i wiaty (w ramach siedliska zagrodowego] w m. W., dz. nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] na terenie objętym postępowanie zlokalizowane są zewidencjonowane stanowiska archeologiczne, jednakże planowana inwestycja nie koliduje bezpośrednio z ww. stanowiskiem archeologicznym, a w związku z tym planowana inwestycja nie naruszy zasad ochrony archeologicznej dziedzictwa kulturowego, a zatem na okoliczność, że nie było przeszkód ze strony Urzędu Ochrony Zabytków co do planowanej przez skarżącego i jego rodzinę inwestycji; i/ skargi na decyzję SKO z 7 czerwca 2019 r. na okoliczność jej treści i argumentacji ujawnionej w skardze, jak i mapek załączonych do skargi w celu ustalenia faktu, że na północnym wschodzie występuje zabudowa o funkcji rekreacyjnej - Ośrodek w S. j/ zaświadczenia Wielkopolskiego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w Poznaniu z 18 stycznia 2022 r. na okoliczność, że członkowie rodziny skarżącego w latach 2016-2021 korzystali z usług w zakresie pomocy w sporządzaniu wniosku o płatność obszarowe oraz porad i informacji dotyczących prowadzenia gospodarstwa rolnego; k/ pisma Komisariatu Policji w W. z 1 grudnia 2022 r. na okoliczność, że skarżący legitymował się pozwoleniem Starostwa Powiatowego w G. na wyrąb drzewa na działkach [...] i [...] i jest ono prowadzone w zgodzie z uproszczonym planem urządzenia lasów niepaństwowych, a zatem zarzuty "mieszkańców" co do niszczenia przyrody były niezasadne; l/ Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - s.1, 49-50 i 67-74 na okoliczność, że Studium nie przewiduje zakazu zabudowy na terenach należących do skarżącego i jego rodziny, na okoliczność że na terenach rolnych mogą być wyodrębnione działki budowlane, na okoliczność, że gmina powinna rozwijać się w zakresie turystyki i rekreacji; m/ 3 mapek na okoliczność położenia nieruchomości należących do skarżącego i jego rodziny, na okoliczność że nieprzestrzegane są przez Gminę zasady nieprzekraczania linii zabudowy od brzegu jeziora zgodnie z uchwałą o Parku Krajobrazowym, na okoliczność nierównego traktowania mieszkańców gminy; n/ jak również ze wszystkich dokumentów załączonych do skargi do WSA w Poznaniu i w replice na odpowiedź na skargę na okoliczności w nich wskazane. 3.5. W odpowiedzi Burmistrza Gminy i Miasta W., działającego w imieniu Rady Miejskiej w W., wniesiono o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2) zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ gminy wnosi o oddalenie wszystkich wniosków dowodowych skarżącego wymienionych w pkt 4 lit. a)-n) jako wniosków spóźnionych, bezpodstawnych oraz złożonych wyłącznie w celu nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Organ w całości podziela wnioski płynące z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i nie zgadza się z zarzutami skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną starano się szczegółowo odnieść do zarzutów skargi kasacyjnej, za niezrozumiały uznając zarzut niezastosowania art. 151 Ppsa, skoro z powołaniem się na ten właśnie przepis skargę oddalono. Dodatkowo przywołano szereg orzeczeń wydanych w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla obszaru objętego ustaleniami MPZP, w których skarżący nieskutecznie ubiegał się o możliwość zabudowy działek wymienionych w skardze kasacyjnej. 3.6. W piśmie procesowym z 1 września 2024 r. skarżący kasacyjnie składa informacje z wydarzeń, które nastąpiło już po wydaniu zaskarżonego wyroku. Naprowadza, że pozbawianie go możliwości zabudowy uniemożliwia prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej, informuje o toczącym się postępowania w sprawie odszkodowania za straty wywołane w jego uprawach przez dziki. Informuje o decyzji podjętej przez SKO, które uchyliło kolejny raz decyzję wymierzająca skarżącemu karę pieniężną z tytułu wycinki drzew, w tym zakresie wystąpił skarżący do prokuratury o ściganie osób, które przekroczyły uprawnienia i składały fałszywe zeznania. 3.7. W piśmie procesowym z 3 czerwca 2025 r. skarżący kasacyjnie informuje, że władze Gminy Witkowo prowadzą celowe działania pod pretekstem, że skarżący niszczy przyrodę. Skarżący kasacyjnie zapowiada podjęcie kroków prawnych w postaci procesu cywilnego i karnego w związku z wycinką drzew. Uważa, że ustalenia skarżonego przezeń MPZP było zmową osób powiązanych z osobami zajmującymi kierownicze stanowiska we władzach Gminy Witkowo. 3.8. Podczas rozprawy skarżący kasacyjnie popierał skargę kasacyjną i jej wnioski. Naprowadzał, że kwestionowany przezeń plan uniemożliwia mu prowadzenie gospodarki rolnej, a przeprowadzona w ostatnim czasie infrastruktura energetyczna pozwalałaby na zmianę tego planu. Zmienione w 2024 r. władze Gminy są – zdaniem skarżącego – przychylne temu, by plan w przyszłości zmienić. Skarżący uważa, że działanie organów gminy jest zemstą za jego obywatelską postawę. 3.9. Postanowieniem oddalono wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa). 4.2. Wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wymienionych w skardze kasacyjnej Sąd Naczelny nie uwzględnił, albowiem w jego ocenie – także z uwagi na datę ich wytworzenia (tj. sprzed podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – 20 maja 2021 r., względnie już po podjęciu zaskarżonej uchwały – tj. 29 września 2022 r.), jak również z uwagi na ich irrelewantną z punktu widzenia przedmiotu skargi kasacyjnej treść, brak było podstaw do stwierdzenia, że zachodziła sytuacja ujęta w art. 106 § 3 Ppsa. Zbędne było obejmowanie wnioskiem o przeprowadzenie dowodu tych dokumentów, które stanowią element akt sprawy, na podstawie których sąd administracyjny orzeka. 4.3. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa w tym zakresie, w którym podniesiono w skardze kasacyjnej wadliwe uznanie przez sąd a quo, że teren objęty planem stanowi "cypel otoczony Jeziorem Powidzkim", podczas gdy cypel ten otaczają wody jeziora Niedzięgiel. Jest to niewątpliwie omyłka sądu pierwszej instancji, niemniej jednak nie miała ona wpływu na treść rozstrzygnięcia w wyroku. Niespornie bowiem sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił przedmiot skargi – uchwałę Rady Miejskiej w Witkowie z 29 września 2022 r., Nr LIV/323/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenia tegoż planu niespornie były poddane ocenie sądu pierwszej instancji. Błędne określenie nazwy jeziora otaczającego cypel i omyłkowe powołanie nazwy innego jeziora nie miało wpływu na przedmiot oceny sądu pierwszej instancji, dodać wypadnie, że sąd pierwszej instancji użył błędnego określenia nazwy jeziora otaczającego obszar gruntów stanowiący cypel i objętych ustaleniami MPZP w tym aspekcie, w którym uwypuklał, że objęte są one trzema formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody: Powidzkim Parkiem Krajobrazowym, Powidzko-Bieniszewskim Obszarem Chronionego Krajobrazu, Obszarem Natura 2000 "Pojezierze Gnieźnieńskie" - SOO PLH300026 (s. 13 uzasadnienia wyroku), tego zaś ustalenia faktycznego strona skarżąca kasacyjnie nie podważa. 4.4. Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w tym aspekcie, w jakim w skardze kasacyjnej kwestionuje się oceny meriti sądu pierwszej instancji odnośnie wprowadzenia zakazu zabudowy na obszarze objętym spornym MPZP i jego skutki. Przepis art. 141 § 4 Ppsa określa wyłącznie elementy uzasadnienia wyroku. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie orzeczenia sądu nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżony akt (w tym przypadku MPZP – uwaga Sądu) za zgodny lub niezgodny z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd pierwszej instancji wskazał podstawę prawną swego wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. 4.5. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 Ppsa w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. Stosownie do pierwszego z tych przepisów, sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z kolei w myśl art. 106 § 5 Ppsa, do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy K.p.c. W piśmiennictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (por. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265). Wedle art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do reguły na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358). Z art. 106 § 3 Ppsa wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Z przywołanych przepisów wynika, że konstrukcja z art. 106 § 3 Ppsa stanowi uprawnienie sądu, który działając uznaniowo ocenia, czy takie dodatkowe postępowanie wyjaśniające jest usprawiedliwione przesłankami powyższej normy. Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że dokonując analizy oraz kontroli ustaleń planu miejscowego, jak również powodów przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych, sąd administracyjny nie był uprawniony do badania innych postępowań niezwiązanych bezpośrednio z procedurą planistyczną, a więc w tym przypadku prawidłowości odmów wydania na rzecz skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji położonych na terenie objętym planem miejscowym. Kwestia powyższa dotyczy bowiem postępowania administracyjnego, nie mającego jakiegokolwiek wpływu na treść planu miejscowego. Tym samym brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego postępowania dowodowego, dotyczącego jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji położonej na terenie objętym planem miejscowym. Tę argumentację podziela Sąd Naczelny, przeto zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa jest chybiony. 4.6. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 134 § Ppsa poprzez nieuwzględnienie zarzutów skargi odnoszących się do K.p.a., w tym zakresie sąd pierwszej instancji trafnie wskazał w motywach kwestionowanego wyroku, że w ramach procedury planistycznej, którego efektem było uchwalenie MPZP, nie stosowano przepisów K.p.a. Kodeks ten ma oznaczony zakres stosowania, wskazany w przepisach art. 1-2 K.p.a., żadne z tam wskazanych postępowań nie odpowiada procedurze planistycznej uregulowanej w przepisach Upzp. 4.7. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa. W judykaturze wskazuje się – w komentarzach do powyższego przepisu, że orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd administracyjny przy ocenie legalności przedmiotu zaskarżenia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy. Natomiast naruszenie określonej w art. 133 § 1 Ppsa zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy jednak odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r., II OSK 616/24, LEX nr 3862178). Nie jest usprawiedliwione wywodzenie przez skarżącego kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji pominąć miał treść ustaleń Studium, skoro w zaskarżonym wyroku znalazło się odniesienie do tam zawartych ustaleń. Co się tyczy innych okoliczności faktycznych, które miał pominąć sąd pierwszej instancji (treści protokołu z dyskusji publicznej nad treścią planu, opinii radcy prawnego, uwag skarżącego i jego rodziny, postanowienia RDOŚ sprzed podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu) to zmierzają one do odmiennej oceny zagadnienia materialnoprawnego, względnie mają charakter irrelewatny (gdy idzie o wskazane postanowienie RDOŚ). 4.8. Nie jest usprawiedliwiony zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 Upzp poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że całkowity zakaz zabudowy wprowadzony w MPZP nie był sprzeczny z ustaleniami Studium. W zaskarżonej uchwale (§ 1 ust. 1) stwierdzono, że plan nie narusza ustaleń Studium. Oceniając analogiczny zarzut skargi, sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w judykaturze – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2018 r., II OSK 1016/18, orzeczenia.nsa.gov.pl – wedle którego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, w którym nie ma określonego zakazu budowy, nie może w wiązać organów gminy w ten sposób, że w planie miejscowym takiego zakazu budowy nie można wprowadzić. Sąd wojewódzki inaczej to ujmując stwierdził, że "skoro w studium nie ma ustalenia, z którego wynikałby określony zakaz budowy, to nie oznacza to, że w planie miejscowym takiego zakazu nie można umieścić, jeżeli jest to uzasadnione i mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy". Stanowisko to podziela Sąd Naczelny w tym składzie. Jak przywołał to obszernie NSA, w przywołanym w zaskarżonym wyroku judykacie w sprawie II OSK 1016/18, przyjęte stanowisko wynika także z porównania charakteru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustawowych zakresów regulacji tych aktów. Oba akty są instrumentami kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie (art. 3 ust. 1 Upzp). Jednakże studium określa politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 powołanej ustawy), zaś plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Studium ma więc – w największym uproszczeniu – charakter ogólny, zaś plan miejscowy szczegółowy. Z tymi zasadniczymi cechami obu aktów z zakresu planowania przestrzennego wiąże się też to, że studium jest uchwalane dla terenu całej gminy (art. 9 ust. 3), zaś plan miejscowy może być uchwalony dla części gminy. W związku z tymi cechami pozostaje zakres studium i planu miejscowego. Treść studium została określona w art. 10 Upzp, zaś treść planu miejscowego w art. 15 tej ustawy. W wyroku II OSK 12016/18 trafnie wywodzono dalej, że jedynie w odniesieniu do planu miejscowego ustawodawca wyraźnie przewiduje, że ten akt z zakresu planowania przestrzennego może zawierać zakazy zabudowy. W art. 15 ust. 2 pkt 9 powołanej ustawy stanowi się bowiem, że w planie miejscowym m. in. określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. 4.9. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 Upzp. Przywołane przepisy określają odpowiednio, że "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", oraz, że "Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.". Sposób uzasadnienia tych zarzutów sprowadza się jednak do podnoszenia kwestii oceny ochrony prawa własności nieruchomości należących do skarżącego oraz zagadnienia przekroczenia władztwa planistycznego, nie zaś faktycznie wykładni przywołanych przepisów. Z art. 4 ust. 1 wynika wyłącznie to, co ma być treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z kolei przepis art. 6 ust. 2 Upzp odnosi się do zagadnienia prawa zagospodarowania terenu, do którego ma się tytuł prawny, jak i ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innych osób. W ocenie Sądu Naczelnego skarga kasacyjna nie jest skuteczna w roztrząsanym zakresie, nie wskazano w niej nawet owego sposobu wykładni obu przywołanych przepisów w zaskarżonym wyroku, który skarżący kasacyjnie uważałby za prawidłowy, aby w ogóle można rozważać czy ta wykładnia, której miał dopuścić się sąd pierwszej instancji, była nieprawidłowa. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym aspekcie sprowadza się wyłącznie do powtórzenia podstawy kasacyjnej w jej petitum (s. 14 skargi kasacyjnej). 4.10. Zarzuty naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 Upzp oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 Upzp w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 Upzp, jak również naruszenia art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Sprowadzają się one do niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki braku wyważenia przez organ planistyczny interesu prywatnego z interesem publicznym oraz braku uwzględnienia prawa własności nieruchomości, co doprowadziło do ograniczenia tegoż prawa w drastyczny sposób poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Skarżący kasacyjnie rozwijając te zarzuty naprowadza, że organ planistyczny miał – na etapie postępowania nad planem – świadomość wydania przez RDOŚ postanowienia w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dotyczących realizacji siedliska rolnego – gospodarstwa rodzinnego na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w W., w którym to postanowieniu organ ten postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. To – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie – świadczyć ma, że przesłanka wprowadzenia zakazu zabudowy w postaci potrzeby ochrony przyrody nie jest zasadna. Nadto podnosi się, że interes publiczny w tym przypadku nie powinien przeważać nad interesem indywidualnym, w uchwale i jej uzasadnieniu brak jest uwzględnienia interesu prywatnego, sąd nie poczynić miał żadnych rozważań, co do prawa własności skarżącego. Wywodzi się ponadto błędną wykładnię przywołanych przepisów Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że plan miejscowy zakazujący jakiekolwiek zabudowy nie narusza w sposób nadmierny praw właścicielskich i wynikających z nich uprawnień do korzystania z nieruchomości oraz na przyjęciu, że nie dochodzi do naruszenia zasady równości, gdy zakaz zabudowy obejmuje wszystkie nieruchomości objęte planem, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, a ograniczenia w zakresie korzystania z własności muszą być konieczne oraz do wniosku, że uchwalenie planu miejscowego dla stosunkowo małego terytorium 32 ha z całkowitym zakazem zabudowy prowadzi do nierównego traktowania mieszkańców gminy, co w efekcie doprowadziło do niezastosowania powyższych przepisów i stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności. W ocenie Sądu Naczelnego w realiach tej sprawy, tak skonstruowane podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione. 4.11. Podkreślić wypadnie, że z art. 3 ust. 1 Upzp wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Gmina dysponuje zatem tzw. władztwem planistycznym, w judykaturze najczęściej ujmowane jest ono jako kompetencja gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalanie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego lub interesów podmiotów prywatnych, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych lub interesu prywatnego z interesem publicznym (por. wyrok NSA z 25 marca 2025 r., II OSK 537/24, LEX nr 3850944). W orzecznictwie przekonująco wskazuje się m. in., że gmina kształtując politykę przestrzenną ma prawo zakładać wprowadzenie na wybranych przez siebie terenach ograniczenia w zabudowie, a nawet zakazu zabudowy, i nie ma obowiązku udowadniania, że takie rozwiązanie w każdym danym przypadku jest bezwzględnie konieczne. [...] Jeżeli zaistnieją potrzeby ładu przestrzennego czy interesu publicznego, które wyznaczenie takich obszarów uzasadnią, wówczas i takie dotkliwe ograniczenia prawa własności mogą być w polityce przestrzennej brane pod uwagę (por. motywy wyroku NSA z 15 maja 2024 r., II OSK 1541/21, LEX nr 3757346). 4.12. Nie jest usprawiedliwione zarzucanie sądowi pierwszej instancji jakoby sąd ten miał nie poczynić "żadnych rozważań co do prawa własności skarżącego", przeczy temu lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zwłaszcza wywody na s. 12 – uwaga Sądu). Co się tyczy zarzutu niezastosowania art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp, z którego wynika, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności, to strona skarżąca kasacyjnie pomija, że roztrząsana regulacja zawiera więcej równoważnych przesłanek, które ustawodawca nakazuje uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a prawo własności nie jest wyłączną wartością, która należy uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obok niej wymieniono w art. art. 1 ust. 2 Upzp chociażby: "wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury" (pkt 1), "walory architektoniczne i krajobrazowe" (pkt 2), "wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych" (pkt 3), "potrzeby interesu publicznego" (pkt 9). Trafnie w judykaturze wskazuje się, że o przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym (por. wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, LEX nr 2499744). 4.13. Jak wywodzono to w zaskarżonym wyroku, za wprowadzeniem całkowitego zakazu zabudowy nieruchomości przemawiała konieczność ochrony środowiska naturalnego, w tym względzie sąd pierwszej instancji trafnie nie doszukał się sprzeczności między § 12 uchwały z ustaleniami Studium, gdzie w granicach obszaru objętego planem wyznaczono tereny rolnicze i tereny lasów. Obie kategorie terenów nie zostały zakwalifikowane w Studium do "terenów zainwestowania" (w rozumieniu jednostek bilansowych - wyodrębnionych w Studium terenów o określonym symbolu). Jako najważniejszy argument przemawiający za wprowadzonym zakazem jest fakt, że teren objęty planem miejscowym, został objęty trzema formami ochrony przyrody w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody: Powidzkim Parkiem Krajobrazowym, Powidzko-Bieniszewskim Obszarem Chronionego Krajobrazu, Obszarem Natura 2000 "Pojezierze Gnieźnieńskie". W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały przywołano te okoliczność, nadto wskazano, że obszar ten na tle otoczenia wyróżnia krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach oraz urozmaicona linia brzegowa Jeziora Niedzięgiel, zaś umożliwienie zabudowy na obszarze objętym planem nie byłoby obojętne dla środowiska. Takie ustalenie oceniono jako działanie na rzecz ograniczenia niekontrolowanej presji antropogenicznej. Oznacza to, że za ochroną terenu, przejawiającą się między innymi w postaci zakazu zabudowy, przemawiał nadrzędny interes społeczny, jakim jest ochrona przyrody oraz środowiska naturalnego, a więc wartości, która stosownie do treści art. 1 ust. 2 pkt 3 Upzp także podlegają uwzględnieniu w ramach korzystania przez gminę z władztwa planistycznego, co zasadnie wyłuszczył sąd wojewódzki dochodząc do wniosku, iż nie można więc postawić w przedmiotowej sprawie organowi planistycznemu zarzutu, że interes prywatny skarżącego powinien podlegać większej ochronie, niż interes publiczny, którym jest utrzymanie istniejących walorów przyrodniczych terenu objętego planem miejscowym. Taką wartość uwzględniał organ planistyczny w zaskarżonej uchwale, konsekwentnie na taką wartość powołuje się Gmina w odpowiedzi na skargę kasacyjną przywołując, iż o takie przeznaczenie terenu bez prawa zabudowy objętego planem wnioskowali mieszkańcy W. 4.15. Sąd w tym składzie i w realiach przedmiotowej sprawy nie dopatruje się ponadto naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie, jednakże nie jest prawem bezwzględnym, doznając w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi są regulacje Upzp, upoważniające do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (por. np. motywy wyroku NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2047/15, LEX nr 2316302). 5.1. Z powyżej wskazanych przyczyn, oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Ppsa. 5.2. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1) Ppsa.