II OSK 1335/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. i S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1403/20 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2020 r., znak: DOA.7110.124.2019.KAW w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza solidarnie od L. K. i S. S. na rzecz A. L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1403/20, po rozpoznaniu skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 czerwca 2020 r., znak: DOA.7110.124.2019.KAW, w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2) zasądził od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 13 lutego 2019 r., nr 49/2019, odmawiającą, w oparciu o art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 i art. 157 k.p.a., stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (Wójt) z dnia 21 sierpnia 2003 r., nr 94/03, zmieniającej decyzję Wójta z dnia 18 czerwca 2003 r., nr 140/00/03, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu L. K. i S. S. pozwolenia na budowę obiektów budowlanych w etapie I w miejscowości [...] gm. [...], na działkach o nr ewid. [...] - budynku handlowo-gastronomicznego o kubaturze 1701 m3, powierzchni zabudowy 507,92 m2, powierzchni użytkowej 436,39 m2 wraz z tarasem; zbiornika gazu płynnego o pojemności 4850 litrów, podziemnego do celów grzewczych budynku handlowo-gastronomicznego; zbiornika podziemnego wód deszczowych o pojemności 50 m3; separatora ropopochodnych; zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, dwukomorowego o pojemności 2x5 m3, dróg wewnętrznych skomunikowanych z prawą jezdnią drogi krajowej nr [...], parkingu, placów i chodników. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli L. K. i S. S., wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi A. L. na decyzję GINB z dnia 9 czerwca 2020 r., ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), zarzucili: 1. błędną wykładnię art. 11 p.p.s.a. w związku z okolicznościami przyjmowanymi za istotne przy stosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji tego niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 11, poprzez uznanie, że ocena Sądu Okręgowego w [...], wyrażona w prawomocnym wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], w zakresie wskazanego przez ten Sąd przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ma wiążące znaczenie w sprawie administracyjnej w ten sposób, że powoduje związanie organów administracji i sądu administracyjnego w dokonywaniu oceny zastosowania w sprawie instytucji stwierdzenia nieważności uregulowanej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec decyzji Wójta z dnia 21 sierpnia 2003 r., nr 94/03; 2. błędną wykładnię art. 11 p.p.s.a. i w konsekwencji tego niewłaściwe jego zastosowanie w niniejszej sprawie w nawiązaniu do oceny Sądu Okręgowego w [...], wyrażonej w prawomocnym wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], co do naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez brak ważności warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nieuzyskanie przez inwestora wymaganych uzgodnień Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], a także brak dokumentacji projektowej rozwiązań drogowych w zakresie obsługi komunikacyjnej stacji paliw, poprzez uznanie tego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za okoliczności istotne i wiążące dla oceny zastosowania w sprawie instytucji prawnej stwierdzenia nieważności decyzji uregulowanej w przepisie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. wobec decyzji Wójta z dnia 21 sierpnia 2003 r., nr 94/03; 3. niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie i wskutek tego nieodniesienie się do istotnych okoliczności w sprawie podniesionych przez skarżących kasacyjnie w odpowiedzi na skargę, w szczególności do braku naruszenia przy wydaniu decyzji Wójta z dnia 21 sierpnia 2003 r., nr 94/03, przepisów § 111 ust. 2 i § 123 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie oraz do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (trzecia izba) z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie C-384/08 (źródło: www.eur-lex.europa.eu, ZOTSiS 2010/3A-/I-2055-2078) potwierdzającego, że stosowanie ograniczeń odległościowych przy budowie stacji paliw jest niezgodne z prawem Unii Europejskiej; 4. błędną wykładnię art. 11 p.p.s.a. w związku z okolicznościami przyjmowanymi za istotne przy stosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji tego niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 11 w nawiązaniu do oceny Sądu Okręgowego w [...], wyrażonej w prawomocnym wyroku z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], co do wskazanego przez ten Sąd przepisu Prawa budowlanego oraz okoliczności wypełniających hipotezy przepisów postępowania administracyjnego, poprzez uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tych okoliczności za istotne i wiążące dla oceny zastosowania w sprawie instytucji prawnej stwierdzenia nieważności decyzji uregulowanej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec decyzji Wójta z dnia 21 sierpnia 2003 r., nr 94/03, bez uwzględnienia przepisu art. 37b ust. 1 ustawy Prawo budowlane; 5. niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie, że organy administracji niewyczerpująco rozpatrzyły materiał dowodowy w ten sposób, że nie uwzględniły faktu, że w prawomocnym wyroku karnym Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], stwierdzono wydanie decyzji Wójta z dnia 21 sierpnia 2003 r., nr 94/03, z naruszeniem przepisów ustawy Prawo budowlane; 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i uchylenie decyzji organów administracji, pomimo że decyzje te nie naruszają przepisów obowiązującego prawa procesowego w stopniu powodującym wycofanie ich z obiegu prawnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. L. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Skarga kasacyjna jest niezasadna, albowiem podniesione w niej zarzuty nie są w stanie skutecznie podważyć dokonanej przez Sąd Wojewódzki oceny zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu z punktu 3 opisanego wyżej środka zaskarżenia opartego na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. W tej mierze wyjaśnić trzeba, że naruszenie ww. przepisu, który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu wojewódzkiego, gdy chodzi o analizę przedstawionego w nim stanowiska i argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Analiza treści uzasadnienia orzeczenia daje odpowiedź co było motywem kasacyjnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji - "braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, to jest uwzględnienia faktu, że w prawomocnym wyroku karnym Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...].12.2011 r., sygn. akt [...], stwierdzono wydanie badanej przez organy decyzji, z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego" oraz konieczność "ponownej oceny sprawy z uwzględnieniem treści wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] - mając na względzie wszystkie trzy przesłanki nieważności: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje decyzja". Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w uzasadnieniu wyroku argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy także zauważyć, w odniesieniu do argumentacji na poparcie analizowanego zarzutu, że kwestie w nim podniesione, mogą być wzięte pod uwagę przez organy nadzoru przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Pominięcia przez Sąd wskazanych w zarzucie okoliczności, wobec przyczyny uchylenia decyzji, nie można rozpatrywać w kategorii naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, również pozostałe podstawy kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Odnosząc się do redakcji zarzutu z punktu 6 środka zaskarżenia, wyjaśnić należy, że powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. bez przytoczenia przepisów postępowania administracyjnego nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma charakter wynikowy i reguluje sposób rozstrzygnięcia sprawy, określając przypadek, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzut taki nie jest trafny. Co zaś tyczy się redakcji zarzutu z punktu 5 środka zaskarżenia, to podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uwzględnił skargę. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia ww. przepisu w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego wskazanymi w podstawie kasacyjnej z punktu 5. Zarzut ten nie uwzględnia specyfiki postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Analiza treści zarzutów i ich uzasadnienia sprowadza się do wykazania błędnej wykładni art. 11 p.p.s.a. i podważenia stanowiska Sądu I instancji, który nakazał organom nadzoru, przy ocenie istnienia kwalifikowanych wad z art. 156 § 1 k.p.a. w decyzji Wójta z dnia 21 sierpnia 2003 r., nr 94/03, uwzględnienie faktu wydania prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...] i zawartych w nim ustaleń faktycznych. Sąd w składzie orzekającym za niewadliwe uznaje w tym względzie stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Słusznie wskazał Sąd, że ocena legalności zaskarżonej decyzji zależała między innymi od tego, czy organ prawidłowo ustalił okoliczności faktyczne dające podstawę do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego. Wadliwe ustalenie przez organ administracji okoliczności faktycznych istotnych w sprawie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd kontrolowanego aktu, tego rodzaju uchybienie może mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 11 p.p.s.a. ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Wprowadzenie do postępowania sądowoadministracyjnego zasady, o jakiej mowa w art. 11 p.p.s.a., sprawia, że adresatami tej zasady stają się pośrednio organy administracji publicznej, które w kontrolowanej przez sąd administracyjny sprawie czyniły ustalenia faktyczne. Artykuł 11 p.p.s.a. ma zastosowanie do tych sytuacji, gdy istnienie wyroku karnego nie jest konieczną przesłanką rozstrzygnięcia sprawy, ale wyrok ten ma wiążącą moc dowodową w zakresie zawartych w nim ustaleń faktycznych, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie sądowoadministracyjnej (zob. M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016, art. 11 oraz powołane przez Sąd Wojewódzki orzeczenia sądów administracyjnych). Prawidłowo zauważył Sąd, że zawarty w prawomocnym wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt [...], opis przypisanych oskarżonym czynów nie został uwzględniony przez organ, jako mający znaczenie w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzjami w kontekście ich niezgodności z przepisami Prawa budowlanego. Wypowiedź organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, całkowicie pominęła zawartą w prawomocnym wyroku skazującym stronę przedmiotową czynu zakwalifikowanego jako przestępstwo. GINB stanął na błędnym stanowisku, że ustalenia dokonane w powyższym wyroku karnym, nie mogą być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (oceny czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji), a jedynie stanowić podstawę do wznowienia postępowania. W tym zaś zakresie zasadnie wskazał Sąd Wojewódzki, że okoliczność, że toczyło się postępowanie wznowieniowe w odniesieniu do decyzji Wójta z dnia 18 czerwca 2003 r., nr 140/00/03, zmienionej decyzją z dnia 21 sierpnia 2003 r., nr 94/03, na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., nie stanowi przeszkody do uwzględnienia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tych decyzji, opisu czynu karalnego przypisanego oskarżonym. O ile bowiem w postępowaniu wznowieniowym wyrok sądu karnego miał wiążące znaczenie w odniesieniu do wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., to w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności nie występuje już automatyzm uwalniający organ z potrzeby oceny stanu faktycznego w odniesieniu do zastosowanych przez organ przepisów - w kontekście istnienia przesłanek nieważności. W takiej sytuacji potencjalnym powodem stwierdzenia nieważności byłyby bowiem nie sam fakt wydania wyroku skazującego za przekroczenie lub niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariusza publicznego, ale ustalone przez organ w toku postępowania nieważnościowego wadliwości w stosowaniu przepisów (wynikające również z treści wyroku skazującego), mające znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy o pozwolenie na budowę. Istnienie wyroku karnego nie jest tu determinantą sposobu rozstrzygnięcia sprawy w trybie nadzwyczajnym, ale ma wiążącą moc dowodową w zakresie zawartych w nim ustaleń faktycznych. W orzecznictwie i doktrynie panuje powszechne przekonanie o niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji. Zaakcentować należy, że Sąd I instancji nie przesądził o wyniku sprawy, lecz jedynie nakazał dokonanie na nowo ustaleń i oceny. W ponownie prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru będzie miał także na uwadze dyspozycję art. 37b ustawy Prawo budowlane oraz przepisy przejściowe odnoszące się do ww. normy. Przy ocenie zaś przesłanek nieważności odniesie się także do przywołanego przez skarżących kasacyjnie wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 11 marca 2010 r. wydanego w sprawie C-384/08. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.