II OSK 1331/25

Dnia 17 lutego 2026 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 115/24 w sprawie ze skargi I. D. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach pierwszym, drugim oraz czwartym i w tym zakresie oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 29 sierpnia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 115/24, uwzględniając skargę obywatela A. I. D. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, po pierwsze, zobowiązał organ administracji do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od doręczenia organowi administracji odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, po drugie, stwierdził, że bezczynność organu administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, po trzecie, oddalił skargę w pozostałym zakresie, po czwarte, zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok ustalił, że skarżący, obywatel Algierii, 17 października 2023 r. złożył wniosek o udzielnie mu zezwolenia na pobyt czasowy, że organ administracji pismem z 7 listopada 2023 r. wezwał skarżącego do osobistego stawienia się w urzędzie w celu złożenia odcisków linii papilarnych, że skarżący stawił się w urzędzie 13 listopada 2023 r., że ze znajdującego się w aktach organu administracji formularza służącego ocenie spełnienia przez podanie wymogów formalnych wynika, iż podanie skarżącego zostało uznane 13 listopada 2023 r. za wolne od braków formalnych oraz że następnie organ administracji podejmował różne czynności, lecz do chwili wydania zaskarżonego wyroku nie załatwił sprawy. W tych okolicznościach faktycznych Sąd pierwszej instancji uznał, że sprawa skarżącego nie została załatwiona w terminie, przy czym przyjął, że termin załatwienia sprawy wynosił 60 dni i rozpoczął bieg 13 listopada 2024 r. Sąd ten przy tym uznał, że w sprawie nie miały zastosowania art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 337 ze zm.; dalej "ustawa o pomocy"), gdyż mają one zastosowanie jedynie do obywateli Ukrainy i to tych, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wybuchem 24 lutego 2022 r. wojny. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oddalenie skargi dotyczyło zawartego w skardze żądania przyznania skarżącemu od organu administracji sumy pieniężnej oraz wymierzenia temu ostatniemu grzywny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie punktów 1, 2 oraz 4, wniósł Wojewoda Pomorski. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zarzucono naruszenie art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie mają one zastosowania do wszystkich cudzoziemców, lecz jedynie do postępowań z wniosków cudzoziemców, o których mowa w art. 1 powołanej ustawy, czyli obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy powołane przepisy mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez uwzględnienie skargi, mimo że stosownie do art. 100c ust. 3 pkt 1 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r. przepisów o bezczynności organu oraz przewlekłym prowadzeniu postępowania nie stosuje się, a zgodnie z art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4 powołanej ustawy zaprzestanie czynności przez organ administracji prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 powołanej ustawy lub dokonywanie tych czynności z opóźnieniem, w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 30 września 2025 r., nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznania skargi w tym zakresie, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zażądano zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i zrzeczono się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. W świetle niezakwestionowanych w skardze kasacyjnej okoliczności faktycznych zauważyć należy, że art. 100c ustawy o pomocy nie miał w rozpoznawanej sprawie zastosowania, z uwagi na to, że obowiązywał on do 31 grudnia 2022 r., zaś w rozpoznawanej sprawie wniosek został złożony 17 października 2023 r. Jeżeli zaś chodzi o art. 100d ustawy o pomocy to miał on zdaniem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną zastosowanie w sprawie od chwili złożenia przez skarżącego wniosku do 30 czerwca 2024 r. W tym zakresie należy wskazać na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację NSA, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. sygn. akt: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24, II OSK 2922/24, II OSK 2931/24, w których przyjęto, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r. We wskazanych wyrokach NSA powołał się na następującą argumentację. NSA wielokrotnie przyjmował (m.in. sprawy o sygn. akt: II OSK 2601/24, II OSK 801/24, II OSK 926/24, II OSK 1590/24, II OSK 1355/24 oraz II OSK 1419/24), że brak podstaw, aby pomijać art. 100d ustawy o pomocy z uwagi na jego sprzeczność z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.). NSA przede wszystkim wskazywał, że z motywu piątego dyrektywy 2011/98/UE wynika, iż ustanowiona nią procedura uwzględnia zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich. Z kolei zawarte w ustawie o pomocy szczególne unormowania dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym objętych zakresem normowania powołanej dyrektywy, zostały uchwalone z uwagi na szczególną sytuację związaną z wojną w Ukrainie, niewątpliwie zwiększającą obciążenie pracą organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców. NSA uznawał też wojnę w Ukrainie i jej wpływ na działanie organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców, jako istotny czynnik uzasadniający ograniczenia praw zagwarantowanych w art. 41 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej na podstawie art. 52 ust. 1 tego aktu oraz brak oczywistej sprzeczności powołanych przepisów z art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA uznawał, że wynikające z art. 100c i art. 100d ograniczenia są proporcjonalne, przy czym istotnym czynnikiem takiej oceny był czasowy charakter ograniczeń. Jednocześnie NSA zastrzegał, że taka ocena może ulec zmianie w razie zmiany okoliczności. W ocenie NSA doszło do wskazanej wyżej zmiany okoliczności. Przede wszystkim uregulowanie zawarte w art. 100d ustawy o pomocy, przewidujące nie tylko wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw oraz zawieszenie biegu rozpoczętych terminów załatwiania spraw, ale także wykluczenie w ogólności środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organów administracji (ustępy trzeci i czwarty powołanego przepisu) na skutek kolejnego przedłużania jego obowiązywania utraciło w istocie charakter uregulowania tymczasowego. Przypomnieć należy, że art. 100c, dodany do ustawy o pomocy ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 830) 15 kwietnia 2022 r., obowiązywał do 31 grudnia 2022 r. Następnie ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 185 ze zm.) do ustawy o pomocy dodano z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, który zawierał taką samą regulację, jak art. 100c, z tym, że mającą obowiązywać do 24 sierpnia 2023 r. Jednakże ustawami z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088), z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232) oraz z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854 z. zm.) termin ten przedłużano kolejno do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r. oraz do 30 września 2025 r. W ocenie NSA ostatnie przedłużenie terminu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, czyli do 30 września 2025 r., nie może być uznane za usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami związanymi z wojną w Ukrainie, w tym wynikającym z tego napływem cudzoziemców do Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie NSA podziela argumentację przedstawioną w podobnych sprawach, w tym w wyroku z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24. W związku z tym, w ocenie NSA, dopiero stan prawny ukształtowany ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw jest sprzeczny w sposób oczywisty z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis Konstytucji zapewnia każdemu, a więc także cudzoziemcowi znajdującemu się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), prawo do rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W przypadku spraw załatwianych przez organy administracji jest to sąd administracyjny powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przy czym aby ta kontrola była skuteczna konieczne jest wydanie przez organ administracji określonego aktu. Środkiem prawnym mającym na celu zapewnienie wydania przez organ administracji publicznej w rozsądnym terminie aktu mogącego być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny jest skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez taki organ postępowania. Długotrwałe usunięcie z sytemu prawnego takich skutecznych środków prawnych godzi zatem bezpośrednio w prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uwzględniając powyższe w ocenie NSA od 1 lipca 2024 r. art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany z uwagi na jego oczywistą sprzeczność z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji zbędne jest odnoszenie się do kwestii niezastosowania art. 100d ustawy z uwagi jakoby na zakres podmiotowy powołanej ustawy. Niemniej należy zauważyć, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie jest zasadne. Jak już wielokrotnie NSA w podobnych sprawach wskazywał (m.in. sprawy o sygn. akt: II OSK 2601/24, II OSK 2012/24, II OSK 2238/24 oraz II OSK 1995/24) niezasadna jest wykładnia, w wyniku której przyjmuje się, że art. 100d ustawy o pomocy ma zastosowanie jedynie wobec cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy. W ocenie NSA podstawowa reguła wykładni przepisów prawa stanowi, że różnym pojęciom użytym w ramach jednego aktu normatywnego należy nadawać różne znaczenia. W związku z tym, skoro w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy mówi się o obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz o obywatelach Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli o niektórych tylko cudzoziemcach, to użytego w art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy słowa "cudzoziemiec" bez żadnego innego określenia, nie można rozumieć w taki sam sposób, jak to zostało przyjęte w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Nadto, skoro w żadnym przepisie ustawy o pomocy nie zdefiniowano pojęcia "cudzoziemiec" na potrzeby całej tej ustawy, to o ile szczególny jej przepis nie stanowi inaczej (jak np. jej art. 100a ust. 1), należy to pojęcie rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W powołanym przepisie ustalono bowiem, jak należy rozumieć na potrzeby ustawy o cudzoziemcach pojęcie "cudzoziemiec", zaś sprawy o zezwolenie na pobyt, których dotyczy art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, są uregulowane w ustawie o cudzoziemcach. W końcu, art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, a także pozostałe jednostki redakcyjne tych artykułów, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia, gdyby dotyczyły one tylko cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy. Jeżeli zaś rozumieć je literalnie, jako dotyczące spraw wszystkich cudzoziemców, to wpisują się one w cel ustawy o pomocy. Uwalniając wojewodów, będących podstawowym organem administracji w sprawach pomocy obywatelom Ukrainy przybywającym do Polski w związku z wybuchem wojny w Ukrainie (m.in. art. 12 ustawy o pomocy) od obowiązku terminowego załatwiania spraw innych niż obywatele Ukrainy cudzoziemców, umożliwiają sprawniejsze działanie tych organów administracji w zakresie udzielania pomocy beneficjentom ustawy o pomocy. W związku z powyższym należy przyjąć, że termin 60 dni na załatwienie sprawy skarżącego rozpoczął bieg dopiero 1 lipca 2024 r., a więc w chwili orzekania przez Sąd pierwszej instancji jeszcze nie upłynął. Oznacza to, że nie było podstaw do zastosowania art. 149 § 1 p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 149 § 1a p.p.s.a., który może być stosowany tylko wówczas, gdy zachodzi bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania. Prowadzi to do wniosku, że skarga kasacyjna jest zasadna, zaś zaskarżony wyrok powinien być uchylony, a skarga oddalona. Mając to na uwadze NSA na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w zakresie określonym w skardze kasacyjnej i skargę oddalił. NSA na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił w całości od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że skarżący nie powinien ich ponosić, gdyż skarga kasacyjna została uwzględniona z uwagi na obowiązywanie szczególnej regulacji. Z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie organ administracji zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.