II OSK 1330/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: asystent sędziego Joanna Ziółkowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Po 189/20 w sprawie ze skargi E. K. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 24 stycznia 2017 r. nr XXXVIII/610/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 marca 2023 r., II SA/Po 189/20, oddalił skargę E. K. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne (dalej Gmina) z dnia 24 stycznia 2017 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną uchwałą nr XXXVIII/610/2017, podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Lusówku – część Centrum A (Dz. Urz. Woj. Wlkp. 2017.927; dalej mpzp) Rada Gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.Dz.U.2016.446 ze zm.; dalej u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2016.778 ze zm.; dalej u.p.z.p.) w § 1 ust. 1 przyjęła plan miejscowy w Lusówku – część Centrum A, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne (uchwała nr XII/134/2011 Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 21 czerwca 2011 r. ze zm.). Plan objął obszar, stosownie do § 1 ust. 2 mpzp, którego granice określił rysunek planu. E. K. wniosła skargę na powyższą uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że skarżąca nie zgadza z unormowaniami uchwały nr XXXVIII/610/2017, w których należącą do niej działkę (obecnie nr [...]) przeznaczono pod zalesienie (symbol 1RL), wprowadzając jednocześnie zakaz lokalizacji budynków. Argumentacja skarżącej koncentruje się na naruszeniu konstytucyjnie chronionej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Argumentacji tej, w ocenie Sądu, nie sposób jednak podzielić. Sąd podał, że ani w zaskarżonej uchwale, ani w dokumentacji planistycznej nie znajdują potwierdzenia uwagi skarżącej, jakoby jej nieruchomość przeznaczona miała być pod zalesienie celem zapewnienia terenów zielonych dla mieszkańców gminy z nieruchomości zabudowanych. Jak słusznie zauważyła Gmina w odpowiedzi na skargę ani nie jest tak, że kwestionowany plan miejscowy przewiduje publiczne udostępnienie nieruchomości skarżącej, ani też nie jest tak, że skarżąca zobowiązana jest zrealizować postanowienia tego planu i dotychczasowe użytki rolne przekształcić w las, czyniąc ze swej nieruchomości publicznie dostępne tereny zielone. Nieruchomość skarżącej zgodnie z uchwałą nr XXXVIII/610/2017 przeznaczona została pod zalesienie (symbol 1RL), jednak niezmiennie pozostaje ona w wyłącznym władaniu skarżącej, a co więcej w uchwale nie przewidziano żadnego sposobu i terminu jej tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania, co oznacza, że skarżąca może zachować jej dotychczasowy, faktyczny sposób zagospodarowania. Jak przewiduje art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowych do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Powyższe powoduje, że argumentacja skarżącej w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP pozostaje bez znaczenia dla zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Sąd podał, że objęta skargą nieruchomość (obecnie działka nr [...]) przewidziana została pod zalesienie w studium przyjętym uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 29 listopada 2005 r., nr LXV/405/2005., zmienioną uchwałami nr XXXI/263/2008 i XXXI/264/2008 z 20 maja 2008 r., uchwałą nr LXX/683/2010 z 27 kwietnia 2010 r., a także uchwałą nr XII/134/2011 z 21 czerwca 2011 r. W studium tym przewidziano przeznaczenie nieruchomości rolnych niższych klas bonitacyjnych pod zalesienie (pkt 8 ppkt 5 lit. a, pkt. 9 ppkt 2 lit. f, pkt 80 ust. 4 i 84 ppkt 5). W opinii WSA, w założenia te wpisują się kwestionowane regulacje miejscowego planu. Jak stanowi zaś art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Sąd wskazał, że obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy – co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącej. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami. Sąd stwierdził, że w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie sposób przyznać racji skarżącej i w istocie dać prymat jej interesom ekonomicznym nad interesem publicznym. WSA podzielił w tym względzie – znajdującą poparcie w dokumentacji planistycznej – argumentację przedstawioną przez Gminę w odpowiedzi na skargę, w której dla uzasadnienia przewidzianych dla działki skarżącej rozwiązań powołano się m.in. na konieczność realizacji wymagań ładu przestrzennego, walorów krajobrazowych, czy ochronę gruntów rolnych i leśnych, a więc ochronę tych wartości, które ujęte zostały przez prawodawcę w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. Wartościom tym, w opinii Sądu, należy dać prymat nad interesami skarżącej zwłaszcza jeśli zauważyć, iż w polityce przestrzennej Gminy Tarnowo Podgórne są one konsekwentnie realizowane względem działki skarżącej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła E. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w rezultacie którego Sąd nie zastosował zasady proporcjonalności i nie rozważył interesu strony i interesu publicznego, wskazując, że nie można dać prymatu interesom skarżącej przed interesem publicznym, w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie tego przepisu prowadziłoby do rozważenia i uszanowania obu tych interesów, zgodnie ze wzorcem proporcjonalności, - art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nie orzeczenie o niezgodności z prawem zaskarżonego aktu, w sytuacji gdy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że sądy administracyjne kontrolują zgodność z prawem zaskarżonych aktów (decyzji, postanowień, uchwał), a nie orzekają za organy akty te podejmujące. Niezasadne jest więc oczekiwanie, że sąd administracyjny będzie merytorycznie rozważał propozycje strony konkretnych rozwiązań przez nią pożądanych. Rolą Sądu jest jedynie ocena, czy organ podejmując zaskarżony akt, nie naruszył obowiązujących przepisów prawa. Dokonując takiej oceny w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie naruszył zarówno art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jak i art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zauważyć wypada, że stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem na podstawie przepisów ustawowych, czyli – tak jak podano w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – ustanowionych w ustawie, przy czym stosując przepisy tej ustawy organ gminy powoływał się w szczególności na kwestie związane z ochroną środowiska. W odniesieniu do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżąca kasacyjnie podnoszone przez nią naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP powiązała jedynie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tymczasem aby w rozpatrywanej sprawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. mógł zostać zastosowany, konieczne byłoby wykazanie istotnego naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów. Istnienia jakiejkolwiek z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie wykazano. Tego jednak w zarzutach skargi kasacyjnej nie wykazano. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej dotyczącej określonego w zaskarżonej uchwale przeznaczenia nieruchomości będącej własnością skarżącej kasacyjnie, zauważyć wypada, że problematyka ta poruszana była również w sprawie dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, poprzedzającego podjęcie zaskarżonego w niniejszej sprawie planu miejscowego. Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2023 r., II OSK 1521/22, NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 29 marca 2022 r., II SA/Po 105/22, oddalającego skargę E. K. na to studium. W motywach tego wyroku NSA stwierdził, że powyższe studium nie prowadzi do żadnej istotnej zmiany kierunku zagospodarowania (przeznaczenia) przewidzianego dla działki skarżącej kasacyjnie. Uchwała w sprawie studium nie wprowadziła bowiem żadnych nowych ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości gruntowej, zatem interes prawny skarżącej nie został naruszony w tym sensie, że uległa zmianie możliwość zagospodarowania jej gruntu. Nadal jest to grunt pod zalesienia, a użytkowanie dotychczasowe jako grunty uprawne nie jest sprzeczne z kierunkowym przeznaczeniem na zalesianie. W istocie zatem kwestia przeznaczenia nieruchomości będącej własnością skarżącej kasacyjnie została już prawomocnie przesądzona i nie ma uzasadnionych podstaw do innego jej rozstrzygnięcia. Jeżeli chodzi o unormowania zawarte w art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w art. 94 ust. 1 u.s.g., to są to tzw. przepisy wynikowe, mówiące o tym, jaki jest wynik sprawy, gdy Sąd uwzględnia skargę na uchwałę. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, bowiem dopiero naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Jeżeli zatem nie zostanie wykazane, by doszło do takiego naruszenia przepisów i by z tego względu konieczne było uwzględnienie skargi, to nie ma podstaw do przyjęcia, by doszło do naruszenia omawianych przepisów. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia planu miejscowego są ze swej istoty wyrazem władztwa planistycznego gminy, w wyniku którego korzystanie z własności nieruchomości może doznawać szeregu ograniczeń. Ograniczenia te muszą mieścić się w granicach obowiązującego porządku prawnego, który obliguje organy planistyczne do uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności. Nie oznacza to jednak, że ustalenia planu nie mogą w żaden sposób wkraczać w sferę praw podmiotowych właściciela nieruchomości. Ograniczenie w korzystaniu z własności nieruchomości może i bywa konsekwencją objęcia prawną ochroną innych wartości wysoko cenionych. Obowiązek uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności nie dotyczy jedynie prawa własności inwestora, ale również prawa własności innych podmiotów (wyrok NSA z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1858/21, LEX nr 3721798). Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.