II OSK 1326/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1038/19 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 czerwca 2019 r., nr 385/2019 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 2 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1038/19 oddalił skargę M. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 27 czerwca 2019 r. nr 385/2019, którą MWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej: p.b., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 24 września 2015 r. nr 385/2015 i nakazał M. Z. rozbiórkę obiektu budowlanego - instalacji przemysłowej do obróbki drewna (trak połowy), wykonanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...] od strony północnej budynku gospodarczego - poprzez dokonanie demontażu traka polowego wraz z torowiskiem oraz rozbiórkę płyty betonowej o wymiarach 12,64 m x 3,50 m, na której ustawiony jest trak i znajdującego się nad nią zadaszenia o konstrukcji drewnianej. M. Z. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 28 w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3, 6 i 7 p.b. poprzez dokonanie niewłaściwej kwalifikacji wykonanych prac jako robót budowlanych oraz umiejscowienia na działce traku polowego jako budowli; II. przepisów postępowania, tj. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy w toku przeprowadzonego postępowania dopuściły się naruszenia: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi, pomimo że w postępowaniu prowadzonym przed MWINB oraz w poprzedzającym je postępowaniu przed PINB popełnione zostały znaczące błędy w ustaleniu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, takie jak niezgodne z rzeczywistością przyjęcie tezy o istnieniu fundamentu, torowiska, jak i posadowieniu na nowo traku nazwanego instalacją przemysłową do produkcji drewna; 2) art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na zaskarżoną decyzję, pomimo niepodjęcia przez organy I i II instancji czynności mających na celu dokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego, co skutkowało naruszeniem zaufania obywateli do aparatu państwowego; 3) art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 p.b. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu, który nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu przepisów p.b., a zatem nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z 23 stycznia 2023 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej z 23 stycznia 2023 r. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony ich praw zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Przepis art. 48 ust. 1-5 p.b. stwarza prawną możliwość uniknięcia konsekwencji samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu (budowie) bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego lub jego części, przez nakazanie rozbiórki tego obiektu. Warunkiem odstąpienia od nakazania rozbiórki jest stwierdzenie przez właściwy organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ponadto że budowa nie narusza innych przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Temu celowi służy m.in. nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia w wyznaczonym terminie zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku braku planu miejscowego - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b. W rozpatrywanej sprawie nie stanowi przedmiotu sporu okoliczność, że skarżący odstąpił od wykonania obowiązku przedstawienia ww. dokumentacji, nałożonego na stronę wydanym przez PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. postanowieniem z 23 kwietnia 2015 r. nr 123/2015. Zaniechanie to było wynikiem sprzeciwienia się przez skarżącego dopuszczalności kwalifikowania jako samowoli budowlanej wykonanych prac polegających, jak przyjmuje skarżący, wyłącznie na umieszczeniu pod zadaszeniem przy budynku gospodarczym znajdującym się na działce nr ew. [...], obręb [...] w [...] na przygotowanym podłożu traka polowego pozostającego "urządzeniem ruchomym", które może być przemieszczane. Powyższe sprawia, że ocena prawidłowości zastosowania w kontrolowanym postępowaniu objętego podstawą kasacyjną przepisu art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 p.b. jest w bezpośredni sposób zależna od potwierdzenia, czy Sąd I instancji nie dopuścił się błędu, akceptując stanowisko MWINB, zgodnie z którym stanowiące przedmiot postępowania legalizacyjnego przedsięwzięcie zrealizowane przez skarżącego należy kwalifikować jako budowę obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazane zagadnienie skarżący w złożonej skardze kasacyjnej powiązał z zarzutem przypisującym Sądowi I instancji naruszenie art. 28 w zw. z art. 3 pkt 1, 3, 6 i 7 p.b., jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje go za uzasadniony, ponieważ brak jest podstaw, by za wadliwą traktować ocenę prawną zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w ramach której Sąd I instancji, dokonując kwalifikacji prawnej spornych prac pod kątem objęcia ich zakresem zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., rozważył znaczenie normatywne pojęć obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.), budowli (art. 3 pkt 3 p.b.), budowy (art. 3 pkt 6 p.b.) oraz robót budowlanych (art. 3 pkt 7 p.b.). Definicja obiektu budowlanego została skonstruowana przy użyciu definicji budynku, budowli i obiektu małej architektury. Artykuł 3 pkt 1 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji spornych robót (2009 r.) przewidywał, że za obiekt budowlany uznawać należy budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, jak również obiekt małej architektury. Zakres pojęcia budowli został przez ustawodawcę określony w art. 3 pkt 3 p.b. poprzez wyliczenie jej przykładowych form. Wśród wymienionych znajdują się "wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne". Nie stanowi naruszenia powyższego przepisu, jak również nie uchybia regulacji art. 3 pkt 6 p.b. definiującej pojęcie budowy, będącej szczególnym przykładem robót budowlanych, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zespolony z betonowym podłożem trak, którego częścią jest wykonane torowisko, wraz z instalacjami, a także zadaszeniem stanowi techniczną i funkcjonalną całość przeznaczoną do przemysłowej obróbki drewna, której cechy umożliwiają przypisanie spornemu obiektowi charakteru "wolno stojącej instalacji przemysłowej lub urządzenia technicznego" w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., a w konsekwencji nakazują objęcie go zakresem pojęcia budowli (obiektu budowlanego). Trak jest przeznaczony do przemysłowego przecierania drewna kłodowego i co wynika z akt sprawy, jego wykorzystywanie przez skarżącego pozostaje w bezpośredniej łączności z profilem prowadzonej na działce nr ew. [...] działalności gospodarczej (tartacznej), mającej miejsce również w innych znajdujących się na ww. działce obiektach budowlanych, których sposób użytkowania został samowolnie przez skarżącego zmieniony (tartak/suszarnia). Czynności wykonawcze zrealizowane przez skarżącego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie zostały uznane przez Sąd I instancji za wypełniające znamiona budowy obiektu budowlanego. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości okoliczność, że konstrukcja traka (model [...]) została wykonana przez jego słoweńskiego producenta ([...]) poza terenem działki skarżącego i na mocy umowy sprzedaży skarżący nabył jej własność, tym niemniej ustawienie traka wraz z robotami dostosowującymi miejsce, w którym ma się on znajdować, by odpowiadało ono zaplanowanemu jego przeznaczeniu i sposobowi użytkowania urządzenia, kwalifikować należy jako wykonanie obiektu budowlanego. Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do poglądu prezentowanego w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym wykonywanie obiektu w określonym miejscu w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. może polegać na "usytuowaniu" obiektu, którego konstrukcja została wykonana poza miejscem budowy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., II OSK 1256/17; wyrok NSA z 23 czerwca 2015 r., II OSK 2816/13). Realizacja inwestycji, jak prawidłowo zauważył Sąd, obejmowała przystosowanie podłoża (płyty betonowej) do ustawienia na niej elementów urządzenia, połączenie z nią (zakotwienie) torowiska, jak też wykonanie zadaszenia odpowiadającego wymiarom utworzonego obszaru roboczego (13,35 m x 3,20 m). Zapewnia ono odbywającym się procesom technologicznym służącym produkcji tarcicy z obrabianych kłód ochronę przed warunkami atmosferycznymi, jak i pełni inne funkcje użytkowo-techniczne (na konstrukcji zadaszenia podczepiona została m.in. instalacja odciągowa). Nie znajduje usprawiedliwienia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W tym zakresie skarżący skutecznie nie podważył stanowiska Sądu I instancji, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją MWINB zostały prawidłowo wyjaśnione wszystkie istotne dla wyniku sprawy okoliczności. Niezasadne jest twierdzenie, że poczynione przez organ ustalenia nie odpowiadają rzeczywistości, co ma w sprawie sugerować, jak podniósł skarżący, "istnienie elementów stanu faktycznego nie istniejących". Wyjaśnienie skargi kasacyjnej wskazujące, że trak nie jest instalacją przemysłową ani urządzeniem technicznym, ale "ruchomą piłą", która jest "przemieszczalna" za pomocą kół, przez co może być użytkowana w różnych miejscach, w tym w lesie, nawiązuje niewątpliwie do cech charakteryzujących traki do drewna, jednakże nie ten ich rodzaj, który jest przeznaczony zasadniczo do zastosowań przemysłowych i wykorzystywany stacjonarnie w tartakach. Zamieszczony w skardze kasacyjnej opis traka w oczywisty sposób nie odpowiada konstrukcji spornego urządzenia posiadającego znaczną wagę i wymiary, do których nawiązywały uwagi samego skarżącego odnoszące się do trudności, jakie generować miało jego ustawienie. Zgromadzona dokumentacja fotograficzna i przedstawiona PINB przez skarżącego po ustawieniu traka instrukcja potwierdza wykorzystywanie przez skarżącego traka taśmowego umożliwiającego manewrowanie i przecieranie ciężkich (kilkutonowych) kłód, co jest pochodną jego bardzo dużej wydajności wyznaczonej ilością kubików (metrów sześciennych) obrobionego drewna. Zaistniały w sprawie problem prawny nie mógł być rozważany na płaszczyźnie dowodzenia, że ruchome traki niczym nie różnią się od pojazdów budowlanych (koparek, ładowarek), jak i argumentowania, iż sporny trak, jako urządzenie techniczne, mógłby zostać przetransportowany do innego miejsca, w którym miałaby nastąpić obróbka drewna w celu minimalizacji kosztów przewozu surowca, jeżeli poczynione ustalenia nakazywały zrealizowanemu na działce nr ew. [...] obiektowi przypisać zdecydowanie odmienne cechy funkcjonalno-użytkowo-techniczne. W oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, który został właściwie oceniony, Sąd I instancji trafnie zwrócił uwagę na trwałe powiązanie torowiska traka z betonowym podłożem, które obrazuje wykonany podczas oględzin materiał zdjęciowy. Uniemożliwia ono przyjmowanie, że przedmiotem postępowania legalizacyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją jest nie wolno stojąca budowla, ale urządzenie ruchome. Skarżący podniósł, że nieodpowiadające stanowi faktycznemu jest przyjęcie tezy o "istnieniu rzekomego torowiska". Podważanie przez skarżącego zasadności posługiwania się przez organ oraz Sąd tym pojęciem pomija, że element, po którym porusza się mechanizm tnący traka, tak właśnie był nazywany przez samego skarżącego w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją (protokół z rozprawy administracyjnej, k. 292 akt adm.), jak i w wyjaśnieniach składanych po ustawieniu traka, w których skarżący wskazał, iż przeprowadził prace polegające na "odnowieniu torowiska" (protokół przesłuchania z 12 stycznia 2010 r.). W przedłożonej przez stronę instrukcji traka mowa jest zresztą o tym, że cała jednostka tnąca maszyny jest umieszczona na 4 kołach umożliwiających jej poruszanie się wzdłuż "torowiska", którego długość jest zależna od potrzeb zamawiającego, wobec czego trudno doszukiwać się jakiegokolwiek błędu w takim sposobie ujęcia przez MWINB opisu konstrukcji urządzenia na potrzeby określenia obowiązku nałożonego na skarżącego w zaskarżonej decyzji. Również pozostała argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie mogła być oceniona jako rzutująca na kierunek podjętego rozstrzygnięcia. Brak jest podstaw, by roboty budowlane wykonane przez skarżącego w 2009 r., stanowiące przedmiot postępowania zakończonego decyzją MWINB z 27 czerwca 2019 r., odnosić do "wymiany urządzenia", jak też, by ich legalność wyprowadzana mogła być z faktu, iż sporny obiekt budowlany został zrealizowany w miejscu, w którym uprzednio był ustawiony przez skarżącego, zajmującego się od dawna działalnością tartaczną, inny trak (polowy). Nie wchodząc w ocenę prawidłowości stanowiska wyrażonego przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] w piśmie z 17 maja 1996 r. znak NABiGW.II-7355-12Msz.D.G-10/95 nie może budzić wątpliwości, że dotyczyło ono kwalifikacji innego przedsięwzięcia niż rozpatrywane w niniejszej sprawie. Zostało one zrealizowane przez skarżącego przed wejściem w życie przepisów p.b., wobec czego jego ocena w analizowanym zakresie mogła mieć na uwadze wyłącznie treść przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.