II OSK 1319/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Z. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1594/20 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Z. w R. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na podział nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1594/20 oddalił skargę Skarbu Państwa - Z. w R. (dalej skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] czerwca 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na dokonanie podziału nieruchomości gruntowe podziału geodezyjnego działki nr ew. [...], obręb [...], położonej w przy ul. [...] w R., zgodnie z wstępnym projektem podziału. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy prawidłowo zastosowały art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej uozoz). W sytuacji bowiem jeśli zaproponowany podział nie jest uzasadniony podziałami historycznymi, może powodować niejednolity sposób gospodarowania wyodrębnionymi częściami zabytku i utrudnienia w zapewnieniu spójności i integralności zabytku, to zaś stanowi uzasadnienie dla prewencyjnego działania organów ochrony konserwatorskiej, o których mowa we wskazanym na powyżej art. 4 pkt 1, 2 i 3 uozoz. Organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają podział nieruchomości objęty wnioskiem wskazując, że planowany podział wpłynąłby negatywnie na zachowane wartości zabytkowe chronionego zespołu. Zadaniem organów konserwatorskich jest zapobieganie rozdrabnianiu nieruchomości, powodującemu rozproszenie historycznej struktury własnościowej oraz zatracenie pierwotnego układu podziałów geodezyjnych. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w związku z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, dalej Pusa), poprzez wadliwą kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia, a to z uwagi na naruszenie przez organ przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej Kpa), polegające na nienależytym wyjaśnieniu przez organ stanu faktycznego sprawy w zakresie wskazania okoliczności istotnie potwierdzających negatywny wpływ podziału nieruchomości będącej w trwałym zarządzie skarżącego na przedmiot ochrony, co skutkowało dowolnością ustaleń w tym zakresie; 2) prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o pkt 8) w zw. z art. 7 pkt 1 uozoz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że zamierzenia skarżącego w przedmiocie dokonania przedmiotowego podziału nieruchomości pozostają w sprzeczności z zasadami ochrony zabytku obejmującymi tę nieruchomość. W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że z art. 36 ust. 1 pkt 8 uozoz oraz art. 96 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) wynika, iż wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków dokonuje się po udzieleniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział tej nieruchomości. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organ konserwatorski może odmówić wydania pozwolenia na podział nieruchomości zabytkowej, gdy w jego ocenie podział ten wpłynąłby negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne czy architektoniczne chronionego obszaru i takie stanowisko zostanie przez organ prawidłowo uzasadnione. Sam fakt, że ustawodawca przewidział taką normę kompetencyjną dla organu nadzoru konserwatorskiego świadczy o tym, że uznał, iż podział geodezyjny nieruchomości może stanowić zagrożenie dla zabytku (np. wyrok NSA z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1343/18). Organ konserwatorski wydaje taką decyzję w ramach uznania administracyjnego, w związku z tym sąd przeprowadzając kontrolę takiej decyzji bada, czy po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności organ nie przekroczył granic tego uznania i dokonał właściwej subsumpcji prawnej. Brak szczegółowych przesłanek, którymi miałby się kierować organ przy wydaniu bądź odmowie wydania pozwolenia na podział nieruchomości wskazuje na konieczność kierowania się przepisami ogólnymi, w szczególności art. 4 uozoz regulującym cele i działania składające się na ochronę zabytków. Uznanie administracyjne może być kwestionowane, jeżeli nosi cechy dowolności, naruszając przepisy postępowania administracyjnego dotyczące obowiązku dokładnego wyjaśnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego. 4.4. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 36 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 7 pkt 1 uozoz w zakresie ich zastosowania. Będąc dziełem architekta pozostającego pod wpływem K. S. - jednego z najznamienitszych twórców architektury 1 poł. XIX w. i reprezentanta stylu neogotyckiego w architekturze - zabudowa Zakładu Karnego w R. stanowi współcześnie ważny przykład architektury neogotyckiej na ziemiach polskich. Powyższe okoliczności przesądzają o istotnej wartości historycznej, artystycznej i naukowej ww. zespołu, który powinien zostać zachowany w jak najmniej przekształconej integralnej formie. Budynki nr 10 i 11 (budynki mieszkalne nr 2 i 3) stanowią integralne elementy historycznego zespołu budowlanego. Charakterystyczny kształt założenia więziennego w R. utrwalony został w terenie poprzez aktualny podział geodezyjny nieruchomości nr ewid. [...], której granice powielają wielobok zabudowy. Ten charakterystyczny podział geodezyjny powinien zostać zachowany w aktualnej formie ze względu na jego wartość historyczną, dokumentującą oryginalny dla tego miejsca układ podziałów funkcjonalnych. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, wyodrębnienie dwóch nieruchomości jest sprzeczne z zasadami ochrony konserwatorskiej omawianego założenia, która zakłada m.in. zachowanie i utrwalenie zastanej historycznej struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz utrzymanie podstawowych elementów rozplanowania i kompozycji przestrzennej omawianego obszaru, w tym w miarę możliwości linii podziału parcelacyjnego, co uregulowane zostało w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a organ ochrony zabytków ma prawo to egzekwować. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prezentowane przez Sąd I instancji, jak i organów ochrony zabytków, że skutkiem proponowanego podziału byłoby zagrożenie niepodzielności i integralności tego kompleksu. Słusznie zatem Sąd uznał, że przedmiotowy podział nieruchomości pozostaje w sprzeczności z zasadą ochrony zabytkowego zespołu budynków. 4.5. Dodatkowo należy zauważyć, że podnoszone przez skarżącego okoliczności związane z zamiarem wygaszenia trwałego zarządu na części nieruchomości w żaden sposób nie uzasadniają konieczności geodezyjnego podziału nieruchomości kosztem integralności zabytkowego kompleksu. Stosownie bowiem do treści art. 46 i 47 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.) wygaszenie trwałego zarządu co do części nieruchomości nie jest uwarunkowane dokonaniem podziału geodezyjnego. 4.6. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, że nie jest w ogóle sporny stan faktyczny niniejszej sprawy, który jest jednoznaczny. Sporne jest jedynie to, czy istniały podstawy prawne do wydania decyzji o odmowie podziału nieruchomości zabytkowej. Decyzja organu wystarczająco wyjaśniła przesłanki, jakimi kierował się organ, w szczególności powołując się na zasady i cele ochrony konserwatorskiej i wskazując, że zgoda na podział nieruchomości spowoduje naruszenie integralności zabytku nieruchomego. 4.7. Z powyższych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.