II OSK 1314/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2318/24 w sprawie ze skargi G. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 lipca 2024 r. znak DOA-WPPOH.612.23.2023.SŁ w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku z dnia 16 grudnia 2022 r. znak WSTI.612.2.375.2022.JW; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz G. K. kwotę 1037 (tysiąc trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2025 r., VII SA/Wa 2318/24, oddalił skargę G. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej GDOŚ) z dnia 8 lipca 2024 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Białymstoku postanowieniem z dnia 16 grudnia 2022 r., na podstawie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2022.2000 ze zm.; dalej k.p.a.) oraz art. 64, art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.Dz.U.2022.503; dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy R., odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku gospodarczego na potrzeby obsługi jeziora Łopuszek - racjonalna gospodarka rybacka oraz infrastruktury technicznej związanej funkcjonalnie z budynkiem: instalacja zewnętrzna wodociągowa, instalacja zewnętrzna ks, zbiornik szczelny na ścieki do 10 m³ lub przydomowa oczyszczalnia ścieków o wyd. do 3,5 m³/d, instalacja zewnętrzna enn", obejmującej teren działki nr [...] w obrębie [...], gmina R. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 lipca 2024 r. GDOŚ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p., po rozpatrzeniu zażalenia G. K., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Na to postanowienie GDOŚ G. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że zadaniem organu uzgadniającego było ustalenie, czy w okolicznościach sprawy możliwe było zastosowanie odstępstwa od zakazu określonego w § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XII/88/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z dnia 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny" (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego 2015.2116 ze zm.; dalej uchwała), tzn. czy zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku gospodarczego z infrastrukturą, spełnia kryteria uznania za obiekt służący prowadzeniu racjonalnej gospodarki rybackiej. W opinii WSA, zasadnie organ II instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii niezbędne było ustalenie rzeczywistego (a nie tylko deklarowanego) charakteru inwestycji. Sąd zgodził się z organami, że o charakterze obiektu budowlanego świadczą jego faktyczna funkcja i przeznaczenie, nie zaś jego nazwa wskazana w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do zastosowania odstępstwa od zakazu z § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, to jest budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior "z wyjątkiem obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rybackiej". Zdaniem WSA, budynek gospodarczy nie jest urządzeniem wodnym, ponieważ urządzenia wodne, to zgodnie z art. 16 pkt 65 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (j.t.Dz.U.2023.1478 ze zm.; dalej p.w.): "urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich". Nadto, w opinii Sądu I instancji, inwestycja nie mogła być zakwalifikowana jako związana z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rybackiej, gdyż zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (j.t.Dz.U.2022.883; dalej u.r.ś.), racjonalna gospodarka rybacka polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa. Działka nr [...] stanowiąca cześć jezioro L. jest współwłasnością inwestora i stanowi grunty pod wodami powierzchniowymi stojącymi, co uprawnia do chowu, hodowli lub połowu ryb. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.r.ś. do chowu, hodowli lub połowu ryb uprawniony jest: właściciel albo posiadacz gruntów pod wodami stojącymi lub gruntów pod wodami, do których stosuje się odpowiednio art. 23 ust. 2 p.w. Pomimo wskazania przez inwestora, że ma zamiar prowadzenia obsługi rybackiej jeziora L. poprzez zarybianie i odławianie ryb, to działalność ta nie jest, w ocenie Sądu, racjonalną gospodarką rybacką w znaczeniu nadanym przez ustawę z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym. Organ nie kwestionował, że skarżący jest uprawniony do rybactwa, a jedynie, że nie jest zobowiązany do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. W ocenie Sądu, dokonana przez organ administracyjny analiza jednoznacznie wskazuje, że realizacja spornej inwestycji w określonej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy lokalizacji stoi w sprzeczności z § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały. WSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, ponieważ w ocenie Sądu organ szczegółowo wyjaśnił jakie przesłanki przemawiają za przyjęciem takiego stanowiska. Zdaniem Sądu I instancji prawidłowo organ uznał, że skoro inwestor nie posiada operatu rybackiego, to odstępstwo związane z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rybackiej odstępstwo powiązane z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rybackiej nie mogło mieć zastosowania. Sąd stwierdził, że odstępstwo związane z prowadzaniem racjonalnej gospodarki rybackiej może być zastosowane, jeżeli gospodarka ta jest prowadzona zgodnie z operatem rybackim, a w okolicznościach niniejszej sprawy wymóg ten nie został spełniony. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania sprawy co do istoty, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.r.ś. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i stwierdzenie, że skarżący nie jest uprawniony do prowadzenia działalności rybackiej, gdy faktycznie przepis ten jednoznacznie wskazuje, że do chowu, hodowli lub połowu ryb uprawiony jest właściciel albo posiadacz gruntów pod wodami stojącymi lub gruntów pod wodami, do których stosuje się odpowiednio art. 23 ust. 2 p.w., II. przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 6 u.r.ś. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i stwierdzenie, że zamiar inwestora de facto nie będzie związany z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rybackiej pomimo tego, że spełnia on wszystkie kryteria w powyższym zakresie; III. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że budowa budynku gospodarczego na potrzeby racjonalnej gospodarki rybackiej nie stanowi wyjątku, o którym mowa w ww. przepisie prawa wskazującym, że na obszarze zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 p.w. - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej; IV. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że budynek gospodarczy wraz z niezbędną infrastrukturą nie stanowi obiektu w rozumieniu ww. przepisu, a tym samym obiektu de facto wykorzystywanego wraz z niezbędną infrastrukturą do prowadzenie zrównoważonej gospodarki rybackiej; V. przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie i uznanie, że w stanie faktycznym sprawy nie mamy do czynienia ze zrównoważoną gospodarką rybacką pomimo tego, że przepisy prawa nie definiują tego pojęcia jak również podmiotu uprawionego do jej prowadzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić należy, że rozpatrywana sprawy prowadzona jest w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na tym etapie postępowania istotne jest jedynie rozważenie, czy objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie oraz dokonanie weryfikacji zgodności przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy przez wyspecjalizowany organ ochrony przyrody. Z tych względów do organu uzgadniającego nie należy ustalanie, czy wnioskodawca rzeczywiście będzie prowadził określoną działalność i jakie będzie faktyczne przeznaczenie planowanego obiektu. Wystarczające jest bowiem poprzestanie na deklarowanym przeznaczeniu, bo ustalenie warunków zabudowy dotyczy deklarowanego przeznaczenia i inwestycja, której warunki te dotyczą nie może być inna niż wskazana we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. To zaś, jaki faktycznie charakter będzie miała ta inwestycja, będzie oceniane na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Dla uzyskania warunków zabudowy nie ma też znaczenia, czy wnioskodawca spełnia wszystkie wymogi wymagane do prowadzenia określonej działalności, tj. w niniejszej sprawie czy posiada uprawnienia do prowadzenia działalności rybackiej, czy posiada operat rybacki. Zauważyć wypada, iż nawet jeżeli inwestor nie spełnia wszystkich wymaganych do prowadzenia określonej działalności wymogów, to na etapie ustalania warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji, dla realizacji której powinien spełniać określone wymagania, nie można wykluczyć, że jeśli uzyska wnioskowane warunki zabudowy, a więc pewność, że po spełnieniu wszystkich koniecznych wymagań będzie mógł na wskazanym terenie zrealizować konkretną inwestycję, to wówczas uzupełni brakujące wymogi wymagane do prowadzenia określonej działalności, bądź inne niezbędne warunki. W przeciwnym bowiem razie ich uzupełnianie może nie mieć dla niego sensu, skoro i tak planowanej inwestycji nie będzie mógł zrealizować. Uzyskanie warunków zabudowy nie przesądza o możliwości zrealizowania konkretnej inwestycji bez spełnienia wszystkich niezbędnych warunków (takich jak np. posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy posiadanie operatu rybackiego bądź uprawnień do wzniesienia obiektu związanego z prowadzeniem działalności rybackiej). Niezależnie od powyższego należy jednak podkreślić, że planowana inwestycja nie tylko z nazwy musi odpowiadać warunkom wymaganym do jej realizacji na określonym terenie, ale również jej opis musi wskazywać, że faktycznie jej zakres odpowiada tym warunkom. Rozważając tę kwestię w realiach niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że budowa budynku gospodarczego "na potrzeby obsługi jeziora L. - racjonalna gospodarka rybacka oraz infrastruktury technicznej związanej funkcjonalnie z budynkiem: instalacja zewnętrzna wodociągowa, instalacja zewnętrzna ks, zbiornik szczelny na ścieki do 10 m³ lub przydomowa oczyszczalnia ścieków o wyd. do 3,5 m³/d, instalacja zewnętrzna enn", może być inwestycją stanowiącą urządzenia wodne oraz obiekty służące prowadzeniu racjonalnej gospodarki rybackiej. Nie można bowiem wykluczyć, że taka inwestycja będzie służyć racjonalnej gospodarce rybackiej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich. Zaakceptowane przez Sąd I instancji stanowisko organów administracyjnych, że budowa przedmiotowego budynku gospodarczego nie mieści się w odstępstwie od zakazu z § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, nie jest w tych okolicznościach zasadne. Usprawiedliwione podstawy mają zatem zarzuty naruszenia § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.r.ś., to bez wpływu na możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji mającej służyć racjonalnej gospodarce rybackiej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich jest to, czy skarżący jest uprawniony do prowadzenia działalności rybackiej. Na tym etapie postępowania istotne jest jedynie to, czy dana inwestycja może być zrealizowana na określonym terenie, a nie to, czy inwestor faktycznie ma uprawnienia do jej realizacji. Tak jak przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego organ orzeka jedynie o przeznaczeniu objętego planem terenu i ewentualnie określa jakie warunki muszą być spełnione do realizacji tego przeznaczenia, tak i przy ustalaniu warunków zabudowy istotne jest tylko przeznaczenie terenu pod konkretną inwestycję i ewentualnie jakie jeszcze muszą być spełnione warunki, by inwestycję tę można było zrealizować. To zaś, czy warunki te i przeznaczenie terenu w odniesieniu do konkretnej inwestycji są spełnione, podlega ocenie na dalszych etapach jej procedowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 u.r.ś. stwierdzić trzeba, że nie został on prawidłowo sformułowany, ponieważ art. 6 u.r.ś. składa się z kilku ustępów. W omawianym zarzucie nie wskazano jednak, który lub które z tych ustępów zdaniem skarżącego kasacyjnie miały zostać naruszone. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez Sąd I instancji, a także precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez ten Sąd. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Zarzut ten, jako nieprawidłowo sformułowany, nie zawiera więc usprawiedliwionych podstaw. Inne zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia § 4 ust. 1 pkt 7 uchwały, posiadają jednak usprawiedliwione podstawy, a zatem skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu. Ponownie rozpoznając sprawę w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy organy ochrony środowiska będą miały na uwadze, że na etapie ustalania warunków zabudowy do ich kompetencji należy określenie związanych z ochroną środowiska warunków, jakie powinny być spełnione, aby objęta wnioskiem inwestycja mogła być zrealizowana. Kompetencja ta jednak nie obejmuje rozstrzygania, czy warunki takie są już spełnione, bo na etapie ustalania warunków zabudowy rozstrzyganie powyższych kwestii jest przedwczesne. Biorąc powyższe pod uwagę oraz uznając, że istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.