II OSK 1313/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 873/21 w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w L. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2021 r. nr ZOA-XVII.7721.7.2021 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 stycznia 2022 r., II SA/Lu 873/21 oddalił skargę Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w L. (dalej: SM "[...]") na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: LWINB) z 9 września 2021 r., nr ZOA-XVII.7721.7.2021 utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 23 lipca 2021 r., znak: PNB.IO.III.9.5141.1.2021, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: k.p.a., w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., odmownie rozpatrzył wniosek skarżącej o uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z 6 kwietnia 2000 r., znak: BUA.IV.7356/114/2000 udzielającej Spółdzielni [...] z siedzibą w L. pozwolenia na użytkowanie czterech lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo – usługowej przy ul. [...] w L.w zakresie lokali nr [...] i [...]. SM "[...]" złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 155 k.p.a. przez jego niezastosowanie i błędne uznanie przez Sąd I instancji, że tryb z art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, mimo że tryb ten jest jednym ze sposobów eliminacji wadliwych decyzji, co spowodowało, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 6 kwietnia 2000 r. w części dotyczącej uchylenia wydanego pozwolenia na użytkowanie 2 lokali usługowych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] w zespole zabudowy mieszkaniowo-usługowej przy ul. [...] w L.(tj. lokali nr [...] i [...] z czterech wskazanych lokali) nie została wyeliminowana z obrotu prawnego; II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 59 ust. 1 p.b. poprzez błędne uznanie, że jest to przepis szczególny, który sprzeciwia się uchyleniu decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., gdy decyzja została wydana ponad żądanie ówczesnej strony, a stan faktyczny istniejący 22 lata (brak wybudowanego dojścia do lokali, co eliminuje z nimi komunikacją) nie potwierdza wystąpienia wymagań przewidzianych ustawą; 2) art. 59 ust. 1 p.b. poprzez przyjęcie, że organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bo stan faktyczny potwierdzał wystąpienie okoliczności przewidzianych przez ustawę. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionych podstawach. Stanowiący materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji LWINB przepis art. 155 k.p.a. przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie prowadzi do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną ani do rozszerzenia jej zakresu. Jego celem jest jedynie ustalenie, czy spełniły się przesłanki w nim wymienione, a w konsekwencji - czy możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w ramach zasadniczo tego samego stanu prawnego i faktycznego sprawy. W zaskarżonym wyroku Sądu I instancji trafnie przyjął, że omawianym trybem nie są objęte wyłącznie tzw. decyzje uznaniowe, albowiem przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie również do tzw. decyzji związanych. Warunkiem umożliwiającym zmianę lub uchylenie tego rodzaju decyzji jest ustalenie, że hipoteza lub dyspozycja konkretyzowanych norm administracyjnego prawa materialnego dopuszcza posłużenie się różnymi wariantami podejmowanego rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy z twierdzeniem Sądu I instancji, że w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie organ weryfikuje zgodność wykonanych robót budowlanych z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także uporządkowanie terenu budowy (art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b.) i te warunki niewątpliwie musiał mieć na uwadze Prezydent Miasta [...], rozpatrując wniosek Spółdzielni [...] o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Spełnienie wymagań ustawowych obliguje organ do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, natomiast wystąpienie jednej z negatywnych przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu art. 59 ust. 5 p.b. obliguje organ do odmowy wydania wnioskowanej przez inwestora decyzji. Stanowisko Sądu uznające art. 59 ust. 1 p.b. za przepis szczególny w rozumieniu art. 155 k.p.a., tj. uniemożliwiający uchylenie (zmianę) pozwolenia na użytkowanie, jest co do zasady trafne, uzupełnić tym niemniej je należy w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej o dodatkowe wyjaśnienie, że odwołując się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do pojęcia przepisu szczególnego, Sąd nie miał na uwadze określonej regulacji materialnoprawnej, w której wysłowiony byłby wyraźny zakaz zmiany lub uchylenia pozwolenia na użytkowanie, ale odniósł wymieniony w art. 155 k.p.a. warunek do przepisów, które przesądzają o naturze wydawanego przez organ rozstrzygnięcia. W tym zaś zakresie – uogólniając uwagi czynione względem regulacji wymienionej w objętym skargą kasacyjną przepisie art. 59 ust. 1 p.b. - nie może budzić wątpliwości, że rozpatrzenie sprawy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zasadniczo sprowadza się do podjęcia na wniosek inwestora rozstrzygnięcia, którego treść jest ściśle determinowana przesłankami określającymi konkretne kwestie, które organ jest zobowiązany zweryfikować, poddając badaniu złożoną dokumentację i dokonując określonych protokolarnych ustaleń na miejscu budowy, co pozbawia co do zasady organ "luzu decyzyjnego" w zakresie sposobu konkretyzacji sytuacji prawnej inwestora. Istota zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej i towarzyszącej im argumentacji wskazuje, że zastrzeżenia skarżącej nie koncentrują się na wykazaniu, iż pewne zagadnienia przesądzone w postępowaniu zakończonym decyzją z 6 kwietnia 2000 r. przez Prezydenta Miasta [...] w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego mogłyby aktualnie zostać odmiennie rozstrzygnięte przez organy nadzoru budowlanego przy zastosowaniu trybu określonego w art. 155 k.p.a., ale na stwierdzeniu, że ww. decyzja Prezydenta Miasta [...] w części, w jakiej udziela ona pozwolenia na użytkowanie dwóch lokali (nr [...] i [...]) w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...], została wydana w warunkach kwalifikowanego (rażącego) naruszenia prawa. Potwierdza to nie tylko wariantowo ujęty tryb, w jakim na żądanie skarżącej zawarte w piśmie z 15 kwietnia 2021 r. powinno dojść do "wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji" (odwołujący się w pierwszym rzędzie do normy art. 156 § 1 k.p.a.), ale przede wszystkim charakter wadliwości dostrzeganej w działaniu Prezydenta Miasta [...]. Dotyczy ona, po pierwsze, wydania kwestionowanej decyzji przez organ administracji publicznej "ponad żądanie" strony sformułowane we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (objęcie pozwoleniem lokali nr [...] i [...]), a po drugie, nieuwzględnienia, że obiekt budowlany w części dotyczącej obu lokali użytkowych, co ma mieć charakter niesporny, albowiem wynikać z treści złożonego przez inwestora wniosku, nie został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę (w związku z nieukończoną budową garaży głęboki wykop istniejący przy budynku nie pozwalał na dojście ciągiem pieszym do obu lokali użytkowych, zapewniając ich dostępność). Powyższe zarzuty pozostają w łączności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, z którego wynika, że Prezydent Miasta [...] decyzją z 15 lipca 1998 r., znak BUA.III.7351/M-117/96/162/98 zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnym nr [...] z usługami wbudowanymi (4 lokale) i garażami w części podziemnej, a następnie w oparciu o odrębne zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych decyzją z 28 stycznia 2000 r., znak BUA.IV.7356/25/2000 udzielił pozwolenia na użytkowanie lokali mieszkalnych znajdujących się w ww. budynku, a sporną decyzją z 6 kwietnia 2000 r. czterech lokali usługowych w tym obiekcie, zobowiązując inwestora do zgłoszenia zakończenia budowy garaży wbudowanych w części podziemnej budynku. Nie budzi równocześnie wątpliwości, że we wniosku z 20 marca 2000 r. zawiadamiającym o zakończeniu robót budowlanych w lokalach usługowych Spółdzielnia [...] zaznaczyła brak możliwości zapewnienia nieograniczonego użytkowania wszystkich lokali. Przyjąć należy, że na gruncie przepisów p.b. obowiązujących w dacie rozpatrywania spornego wniosku możliwe było udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 2 pkt 2 p.b.). Rozwiązanie takie mogło wyrażać się w dopuszczalności udzielenia na wniosek inwestora pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego, jednakże zależne to było od ustalenia, czy wskazana przez inwestora część wyodrębniona do użytkowania spełnia wymóg samodzielności odnoszonej do możliwości funkcjonowania jej zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Takie wymaganie aktualnie wyraźnie również formułuje art. 55 ust. 1b p.b. dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). O ile ma rację skarżąca podnosząc, że tryb określony w art. 155 k.p.a. może prowadzić do eliminacji tak prawidłowych, jak i wadliwych decyzji administracyjnych, o tyle zarzut, że kwestionowana decyzja z 6 kwietnia 2000 r. jest przykładem "dowolności urzędniczej", co wyraża się w tym, iż inwestor nie spełnił podstawowych wymagań przewidzianych przepisami p.b., by otrzymać pozwolenie na użytkowanie czterech lokali użytkowych, nie może stanowić skutecznej podstawy wykazania zaistnienia w sprawie przesłanki uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...], ponieważ, jak prawidłowo przyjął Sąd I instancji, naruszałoby to prawne ograniczenia stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. Skarżąca uznaje, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z sytuacją, gdy stwierdzony w sprawie stan faktyczny stanowił jednoznaczne zaprzeczenie treści przepisu określającego warunek wydania pozwolenia na użytkowanie i nie zaistniały okoliczności, które tę ocenę w toku postępowania skutecznie podważyłyby. W wyroku z 24 października 2022 r., II OSK 1653/21 Naczelny Sąd Administracyjny trafnie tymczasem zauważył, że tryb określony w art. 155 k.p.a. nie służy kontroli legalności sposobu załatwienia sprawy decyzją ostateczną. Jest to tryb nadzwyczajny, który co do zasady nie służy eliminowaniu wad materialnoprawnych obarczających wydaną przez organ decyzję, bądź poważnych uchybień zaistniałych w postępowaniu przeprowadzonym przez tenże organ. Zapatrywanie, zgodnie z którym art. 155 k.p.a., odwołujący się do interesu społecznego lub słusznego interesu strony, może stanowić narzędzie do sanacji wyłącznie wad niekwalifikowanych decyzji ostatecznych, które powinny zostać wzruszone ze względów celowościowych, zostało wyraźnie podkreślone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2008 r., II OSK 1789/07, ONSAiWSA 2009/6/117 i pogląd ten znalazł pełne wsparcie w późniejszym orzecznictwie tego Sądu (por. wyrok NSA z 6 lutego 2023 r., II OSK 2724/21; wyrok NSA z 6 marca 2020 r., II OSK 1155/18; wyrok NSA z 22 listopada 2017 r., II OSK 533/16; wyrok NSA z 19 lutego 2015 r., II OSK 1737/13). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni go podziela, uznając, że dopuszczalność podważenia mocy obowiązującej decyzji jest w sposób bezpośredni kształtowana zasadą niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 898; T. Kiełkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 1054-1055; E. Klat-Górska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, red. E. Klat-Górska, A. Mudrecki, Gdańsk 2018, s. 714-715). W tym kontekście prawidłowe pozostają uwagi Sądu I instancji, który zwrócił uwagę, że zgłoszone żądanie z uwagi na treść pisma skarżącej z 15 kwietnia 2021 r. zostało rozpatrzone w trybie art. 155 k.p.a., natomiast, jeżeli wolą strony będzie poddanie wskazywanych przez siebie wad decyzji ostatecznej rozważeniu w ramach postępowania nadzwyczajnego, w którym kierunek rozpoznania wniosku strony ściśle uzależniony jest od oceny legalności tego aktu a nie istnienia interesu społecznego lub interesu strony przemawiającego za jego odwołaniem (uchyleniem), obowiązkiem właściwego organu będzie rozpatrzenie takiego żądania. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.