II OSK 131/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 23 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy Wieliczka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 788/23 w sprawie ze skargi P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r., nr XLIX/712/2023 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 788/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. M. na uchwałę nr XLIX/712/2023 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B": stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części (pkt I), dalej idącą skargę oddalił (pkt II) oraz zasądził od Miasta i Gminy w Wieliczce na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt III). Gmina Wieliczka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Pismem z dnia 18 września 2023 r. Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie") wniosło o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu jako organizacji społecznej, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Podniesiono, że od lipca 2021 r. Stowarzyszenie prowadzi działalność na rzecz ładu przestrzennego, funkcjonalnego i infrastruktury oraz praworządności, a środkami działań jest m.in. uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych i sądowych związanych z celami stowarzyszenia. W ocenie wnioskodawcy przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do wszystkich rodzajów spraw sądowoadministracyjnych, w których może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, bez względu na to, jaki przejaw działalności administracji publicznej jest przedmiotem kontroli. Wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest elementem postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Wprawdzie postępowanie w sprawie sporządzenia aktów planowania przestrzennego nie jest prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale ma podobny charakter i wiele przesłanek postępowania administracyjnego. Podniesiono ponadto, że skoro dopuszczalny jest udział organizacji społecznej w sprawach o wydanie warunków zabudowy, to dopuszczalny powinien być też jej udział w sprawach dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle powyższego przepisu dopuszczenie podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako następstwem postępowania administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez P. M. była uchwała nr XLIX/712/2023 Rady Miejskiej w Wieliczce z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Wieliczka – obszar "B". W sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mamy do czynienia z załatwieniem sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (nawet w szerokim znaczeniu tego pojęcia) w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572). Postępowanie takie jest bowiem odrębnym postępowaniem, którego zakres reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130). Odrębność tego postępowania dotyczy nie tylko podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale także wniesienia do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na tę uchwałę na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 z późn. zm.), z którą to skargą mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nadmienić należy, że z brzmienia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu podjętego z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Skarga na plan miejscowy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter indywidualny, co oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada, czy naruszenie tego interesu nastąpiło z naruszeniem prawa, w szczególności procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Nie jest bowiem możliwe dokonywanie przez sąd takiej kontroli z urzędu w odniesieniu do każdej nieruchomości objętej planem. Wskazany przepis nie daje natomiast podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego podmiotu niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ocena bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Przepisy powyższych ustaw nie przewidują zatem udziału w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotów innych niż gmina (rada gminy) i skarżący. Brak jest też przepisu szczególnego, na mocy którego organizacja społeczna lub inny podmiot mógłby brać udział w tym postępowaniu Pogląd ten jest już utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia NSA: z 19.10.2021 r., II OSK 1449/21; z 14.11.2018 r., II OSK 2320/18; z 18.06.2018 r., II OSK 3093/17; z 27.10.2015 r., II OZ 1014/15 i II OZ 1000/15; z 28.04.2015 r., II OZ 345/15; z 25.07.2014 r., II OZ 722/14; CBOSA) i Sąd w składzie orzekającym w pełni go podziela. Nie jest zasadna argumentacja wniosku, że wykładnia zabraniająca organizacji społecznej udziału w postępowaniach sądowoadministracyjnych z zakresu planowania przestrzennego nie ma oparcia w przepisach prawa, a eliminacja organizacji społecznych od spraw architektoniczno-budowlanych nie służy poprawie jakości tworzenia i stosowania prawa. Jak wyjaśniono wyżej, z uwagi na indywidualny charakter skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu tym nie ma miejsca na kontrolę społeczną postępowania realizowaną przez organizację społeczną, która to kontrola wykraczać by miała poza zakres kontroli sądu – ograniczony wszak do zbadania, czy interes prawny skarżącego został naruszony i czy ewentualnie dokonano tego naruszenia w granicach prawa. Mając na uwadze powyższe należy uznać, że wniosek Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w niniejszej sprawie nie mógł zostać uwzględniony. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. oddalił wniosek.