II OSK 1308/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Sz 505/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 marca 2020 r. nr WOA.7721.227.2018.ASt w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r., II SA/Sz 505/20, oddalił skargę J. K. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie (dalej WINB) z dnia 31 marca 2020 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kamieniu Pomorskim (dalej PINB) decyzją z dnia 23 października 2019 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2019.1186 ze zm.; dalej p.b.), nakazał J. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażu dwustanowiskowego z nadbudowaną częścią gospodarczą, zlokalizowanego na działkach nr [...] oraz nr [...] przy ul. [...] w M., gm. D. Od ww. decyzji skarżący wniósł odwołanie. Zaskarżoną decyzją WINB, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.2056; dalej k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. J. K. złożył na powyższą decyzję skargę. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę. W ocenie Sądu, nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane w trakcie postępowania przed organami nadzoru budowlanego, a dotyczące wybudowania bez pozwolenia na budowę na działkach nr [...] oraz nr [...] w M. garażu dwustanowiskowego z nadbudowaną częścią gospodarczą. WSA nie zgodził się ze skarżącym, iż wykonane przez niego roboty budowlane stanowiły przebudowę istniejącego garażu. Skarżący sam przyznał, że z uwagi na zły stan techniczny istniejącego poprzednio garażu dokonał jego rozbiórki i rozpoczął budowę nowego obiektu. Zapisy o takiej treści znalazły się również w protokole oględzin sporządzonym przez organ I instancji w dniu 7 grudnia 2016 r. Nadto dołączona do tego protokołu dokumentacja zdjęciowa potwierdza fakt wybudowania nowego obiektu, a nie przebudowę obiektu istniejącego. Sąd podkreślił, że nawet rozbiórka tylko części obiektu budowlanego, a następnie jego odbudowa, nie może być kwalifikowana jako przebudowa. Z chwilą bowiem rozebrania części obiektu budowlanego nie można mówić o istniejącym obiekcie budowlanym, a co najwyżej o jego części. Natomiast przebudowa może dotyczyć wyłącznie obiektu istniejącego. W świetle powyższego Sąd uznał, że na wykonane roboty budowlane wymagane było pozwolenie na budowę. Postępowanie w tej sprawie dotyczyło garażu, który nie należy do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i na jego wybudowanie wymagane było uprzednie uzyskanie takiego pozwolenia. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było więc wdrożenie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 i 49 p.b., co też organ I instancji uczynił nakładając, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b., na skarżącego obowiązek przedłożenia zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku planu miejscowego), czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący nie wywiązał się z nałożonych obowiązków, zatem zastosowanie znalazł art. 48 ust. 4 p.b. Sąd podał, iż w kontrolowanej sprawie podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy Rozdziału 5a, regulujące postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, co oznacza, że w postępowaniu dotyczącym możliwości legalizacji samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne stosowanie odstępstw od wymagań ustalonych warunkami technicznymi Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: - przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej i niezastosowanie środka określonego w ustawie pomimo wydania decyzji z naruszeniem zasad praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, pominięcia słusznego interesu obywatela, brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, a także brak udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek mogących doprowadzić do zastosowania w postępowaniu dotyczącym możliwości legalizacji samowoli budowlanej odstępstw od wymagań ustalonych warunkami technicznymi i w konsekwencji doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem bez konieczności dokonania rozbiórki tego obiektu, - przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1 p.b. poprzez brak jego zastosowania w wyniku uznania, iż w sprawie obowiązuje art 9 ust. 5 p.b. w brzmieniu obowiązującym w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw z dnia 13 lutego 2020 r., podczas gdy art. 9 ust. 5 p.b. z uwagi na datę jego wprowadzenia (19 września 2020 r.) nie obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji (31 marca 2020 r.) i w konsekwencji nie powinien mieć on zastosowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.1634 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodzić się co prawda należy ze skarżącym kasacyjnie, że WSA błędnie podał, że "W kontrolowanej sprawie właśnie przepisy Rozdziału 5a, regulujące postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym możliwości legalizacji samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne stosowanie odstępstw od wymagań ustalonych warunkami technicznymi". Przepisy Rozdziału 5a nie stanowiły podstawy wydania zaskarżonej decyzji i nie mogły jej stanowić, bowiem decyzję tę wydano w dniu 31 marca 2020 r., a wtedy Rozdziału 5a nie było. Rozdział 5a obowiązuje od dnia 19 września 2020 r., a więc zaczął obowiązywać blisko pół roku po wydaniu zaskarżonej decyzji. Pomimo tej wadliwości zaskarżony wyrok odpowiada prawu. W niniejszej sprawie było prowadzone postępowanie legalizacyjne. Skarżący przedkładał stosowne dokumenty, jednak zawierały one braki oraz nieprawidłowości i z tego powodu wzywano go do ich poprawienia. Nie wszystkie uchybienia zostały jednak usunięte. W szczególności zaznaczyć wypada, że autorka przedkładanego projektu budowlanego oświadczyła, iż w związku z niemożliwością spełnienia przepisów zawartych w warunkach technicznych odstępuje od umowy ustnej dotyczącej wykonania projektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, samowolnie wybudowany garaż zlokalizowany jest 0,25m od granicy z działką [...] oraz 0,31m od granicy z działką [...]. Skoro zatem pomimo prowadzonego postępowania legalizacyjnego inwestorowi nie udało się samowolnie wybudowanego garażu zalegalizować, gdyż nie przedłożył projektu budowlanego tego obiektu odpowiadającego przepisom prawa budowlanego, orzeczenie o rozbiórce było prawidłowe. Zauważyć przy tym wypada, że chociaż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie obowiązywał jeszcze art. 9 ust. 5 p.b. oraz Rozdział 5a tej ustawy, to skarżący kasacyjnie – po odmowie przez autorkę wykonania projektu budowlanego w związku z niemożliwością spełnienia przepisów zawartych w warunkach technicznych – nie wystąpił o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie NSA, art. 9 ust. 1 i 2 p.b. stanowi regulację szczególną, umożliwiającą organom architektoniczno-budowlanym na dopuszczenie do zrealizowania obiektu budowlanego, mimo uchybienia wymogom określonym dla wszystkich obiektów tego rodzaju co projektowany, jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Do zastosowania trybu z art. 9 p.b. wymagane jest wykazanie, że mamy do czynienia z przypadkiem szczególnie uzasadnionym (por. np. wyroki NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1451/21, LEX nr 3442562; z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1322/19, LEX nr 3351935 – dotyczące stanu prawnego sprzed 19 września 2020 r.). Fakt braku podejmowania przez inwestora działań mających na celu uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, aby móc zalegalizować naruszającą te przepisy samowolę budowlaną nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie tej zachodzi sytuacja wyjątkowa, stanowiąca przypadek szczególnie uzasadniony. Odnosząc się do związanego z tą problematyką zarzutu braku udzielania przez organy administracyjne niezbędnych wyjaśnień i wskazówek mogących doprowadzić do zastosowania w postępowaniu dotyczącym możliwości legalizacji samowoli budowlanej odstępstw od wymagań ustalonych warunkami technicznymi podkreślić trzeba, że nie można oczekiwać, iż organy administracyjne będą za stronę podejmowały działania w celu legalizacji samowoli budowlanej. Zauważyć ponadto należy, że stosownie do art. 29 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471), tj. ustawy wprowadzającej do Prawa budowlanego ust. 5 art. 9 oraz Rozdział 5a, do wniosków o udzielenie odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych złożonych do organów administracji architektoniczno-budowlanej i nierozpatrzonych przez te organy przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 9 p.b. w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły zostać uwzględnione. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.