II OSK 130/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. A., J. W., G. W., W. P., P. G. i W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 200/22 w sprawie ze skargi M. A., B. W., J. W., G. W., W. P., P. G. i W. G. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 8 grudnia 2020 r. nr XXXIX/676/VIII/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od M. K., A. A., J. W., G. W., W. P., P. G. i W. G. na rzecz Miasta Poznania kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 5 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 200/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu") oddalił skargę M. A., B. W., J. W., G. W., W. P., P. G. i W. G. na uchwałę Rady Miasta Poznania (dalej: "Rada") z 8 grudnia 2020 r. nr XXXIX/676/VIII/2020 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jeżyce – Północ" – część F w Poznaniu (dalej "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. A., J. W., G. W., W. P., P. G. i W. G. (dalej: "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości, zarzucając naruszenie: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej: "u.p.z.p."), mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym uznaniu w toku kontroli legalności działalności administracji publicznej, że Uchwała nie została uchwalona w brzmieniu nie uwzględniającym istoty prawa własności oraz nie uwzględniającym wymagań ładu przestrzennego, w szczególności zasady ciągłości działań planistycznych oraz zasady proporcjonalności w zakresie korzystania z władztwa planistycznego; b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie w toku kontroli legalności działalności administracji publicznej, że poprzez uchwalenie Planu Miejscowego nie naruszono Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętego uchwałą nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r. (dalej: "Studium"); c. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącej do nieprawidłowego wniosku, że zaskarżona Uchwała nie narusza prawa, podczas gdy materiał dowodowy temu przeczy. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Poznaniu w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto poinformowano, że zmarł B. W. 3. Pismem z 10 stycznia 2023 r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną Rada wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przeprowadzenie rozprawy. 4. Pismem z 21 marca 2023 r. skarżący kasacyjnie cofnęli wniosek o przeprowadzenie rozprawy, wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. 5. Pismem z 11 lipca 2023 r. następca prawny – M. K. oświadczyła, że podtrzymuje wniesioną przez M. A. skargę kasacyjną. 6. Pismem z 12 lipca 2023 r. następca prawny – A. A. oświadczył, że podtrzymuje wniesioną przez M. A. skargę kasacyjną. 7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 7.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 7.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). 7.4. Bezzasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niezgodności zaskarżonej Uchwały ze Studium (zarzuty naruszenia art. 9 ust. 4, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że skoro działka skarżących nr [...] znajduje się według Studium na terenie MW/U - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej lub zabudowy usługowej, to nie mogła być przeznaczona w Planie Miejscowym pod tereny dróg publicznych, oznaczone symbolem 1KD-L. 7.5. Odnosząc się do tych zarzutów należy przede wszystkim przypomnieć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 132/20, CBOSA). W tym kontekście trzeba stwierdzić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 23 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 556/20 oraz wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2727/22 - CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21, CBOSA). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2150/21, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba przede wszystkim zauważyć, że Studium wprost przewiduje, że wspomniany kierunek MW/U ma charakter wiodący. Równocześnie w Studium wskazano na przeznaczenie uzupełniające dla tego terenu, tj. – zieleń (np. parki, skwery), tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji i infrastruktury technicznej, tereny sportowo-rekreacyjne (zob. tabelę z wytycznymi do planów miejscowych na s. 29 Studium – k. 59 akt sądowych). W świetle takiego brzmienia Studium, zarzut naruszenia jego postanowień poprzez przeznaczenie części terenu pod drogi publiczne ocenić należy jako oczywiście bezzasadny. W tym kontekście tylko uzupełniająco trzeba wskazać, że w przypadku przeznaczenia w studium określonego terenu pod zabudowę mieszkaniową lub usługową, z istoty takiego kierunku zagospodarowania wynika możliwość przeznaczenia części tego terenu pod drogi, nawet jeżeli takiej uzupełniającej funkcji nie wskazano wprost w studium. Zapewnienie odpowiedniej komunikacji terenów przeznaczonych pod zabudowę stanowi bowiem jeden z koniecznych warunków realizacji podstawowych zasad planowania przestrzennego, jakimi są ład przestrzenny oraz zrównoważony rozwój (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). W praktyce zresztą, z uwagi m. in. na skalę, w jakiej sporządzane jest studium (zob. obowiązujący w chwili Uchwalenia Studium § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - Dz. U. Nr 118, poz. 1233), a także jego kierunkowy i ogólny charakter, na rysunku studium nie wyznacza się przyszłego przebiegu dróg mających obsługiwać tereny przeznaczone pod zabudowę, a zwłaszcza dróg o charakterze lokalnym lub dojazdowym. Wyznaczenie przebiegu tych dróg następuje natomiast w planie miejscowym, co też miało miejsce w realiach niniejszej sprawy. 7.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty nadużycia władztwa planistycznego (tj. zarzuty naruszenia art. 1 ust 2 pkt 7 u.p.z.p. Skarżący w tej części skargi kasacyjnej zarzucają m. in., że przeznaczenie ich działki pod drogę publiczną wykracza poza "zasady proporcjonalności, niezbędnego minimum ingerencji, staranności oraz poszanowania istoty własności". 7.7. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba przypomnieć, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, wykonuje kompetencję gminy do samodzielnego, zgodnego z interesami wspólnoty samorządowej, zapewnienia ładu przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne gminy stanowi jeden z aspektów konstytucyjnej zasady samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP). Ingerencja sądu administracyjnego we wspomniane władztwo planistyczne powinna być zatem ograniczona do przypadków, w których w sposób niebudzący wątpliwości doszło do istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 3868/19 oraz wyrok NSA z 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1278/20 - CBOSA). Wymóg istotności naruszenia prawa wynika zresztą nie tylko z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., ale również z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.; dalej: "u.s.g."). Dalej należy wskazać, że rada gminy, uchwalając plan miejscowy, powinna przyjmować ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę działań w tej materii (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Zrównoważony rozwój to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2021 r. poz. 1973). W tym kontekście trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP). Oceniając zatem, czy w sprawie doszło do nadużycia władztwa planistycznego poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności, relewantnych przepisów rangi konstytucyjnej nie można ograniczać się do przepisów dotyczących ochrony własności (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 402/20, CBOSA). W kontekście zasady zrównoważonego rozwoju należy przypomnieć, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów tej zasady (por. np. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3643/19, CBOSA; P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Zapewnienie odpowiedniej obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę w istotnym zakresie determinuje ocenę, czy zasada zrównoważonego rozwoju została uwzględniona w planowaniu przestrzennym (por. np. wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 320/22, CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy trzeba przede wszystkim zauważyć, że skarżący nie podważyli skutecznie twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę, że przebieg planowanej drogi 1KD-L jest racjonalnie uzasadniony potrzebą skomunikowania terenów przeznaczonych pod zabudowę z ulicami [...] i [...]. Istotne jest również to, że wzdłuż planowanej ulicy przebieg drogi 1KD-L uwarunkowany jest przebiegiem istniejącej infrastruktury technicznej, w tym magistrali ciepłowniczej. Wymaga przy tym podkreślenia, że dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego istotne jest, że akty prawa miejscowego korzystają z domniemania zgodności z prawem, podobnie jak pozostałe źródła powszechnie obowiązującego prawa wskazane w art. 87 Konstytucji RP. W tym kontekście, w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, nie można przyjmować zasady, że wszelkie wątpliwości co do legalności aktu prawa miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 396/21, CBOSA). Kończąc ten fragment uzasadnienia trzeba zauważyć, że przeznaczenie w planie miejscowym nieruchomości będącej własnością podmiotów prywatnych pod któryś z celów publicznych wskazanych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: "u.g.n."), w tym pod budowę drogi publicznej (art. 6 pkt 1 u.g.n.), stanowi jeden z warunków wywłaszczenia takiej nieruchomości (art. 112 ust. 1 u.g.n.). Wywłaszczenie takie możliwie jest zaś, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 128 i n. u.g.n., wyłącznie za słusznym odszkodowaniem na rzecz osób wywłaszczonych. W obowiązującym porządku prawnym przewidziano również roszczenia odszkodowawcze związane z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą (zob. art. 36 ust. 1 - 3 u.p.z.p.). 7.8. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Bezzasadność tych zarzutów wynika już z faktu, że przywołane przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują w ogóle zastosowania w trakcie procedowania przez radę gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego, czyli w ramach tzw. procedury planistycznej (argumentum ex art. 1 k.p.a.). Zasady prowadzenia tej procedury określają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. zwłaszcza art. 14 - 20 u.p.z.p.) oraz przepisy ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (zob. zwłaszcza art. 14 oraz art. 40 - 42 u.s.g.). 7.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. 7.10. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.