II OSK 1297/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Op 31/24 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 24 lipca 2023 r., nr 77/II/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki przyłącza kanalizacji sanitarnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. zasądza od P.P. na rzecz Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r. sygn. akt I SA/Op 31/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.P., uchylił decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu (zwanego dalej: WINB) z dnia 24 lipca 2023 r., nr 77/II/2023 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim (zwanego dalej: PINB) z dnia 9 marca 2023 r., nr 52/23 oraz zasądził od WINB na rzecz skarżącego P.P. kwotę 500 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia 9 marca 2023 r., nr 52/23, PINB działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.; zwanej dalej: p.b.) nałożył na P.P. obowiązek rozbiórki przyłącza kanalizacji sanitarnej dla działki nr [...] na działce nr [...] z włączeniem się do kanalizacji sanitarnej w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w związku z niespełnieniem przez inwestora zobowiązania wynikającego z postanowienia nr 119/22, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., w drodze decyzji nakazano rozbiórkę obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji P.P. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wskazał, że w wyznaczonym terminie nie przedłożył żądanych dokumentów, gdyż współwłaściciele działki nr [...] nie wyrazili stosownej zgody. W jego ocenie przedłożenie dokumentów na tym etapie postępowania było nieuzasadnione, gdyż rozpoczynając prace budowlane dysponował projektem budowlanym budowy przedmiotowego przyłącza obejmującego teren działki nr [...] oraz uzgodnieniem dotyczącym budowy przyłącza kanalizacyjnego z Agencją Rozwoju N. Ponadto przed rozpoczęciem prac dokonał zgłoszenia robót do PINB, do którego dołączył dokumenty dotyczące planowanych prac. Po rozpatrzeniu odwołania WINB decyzją z dnia 24 lipca 2023 r. nr 77/II/2023 utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. WINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż roboty budowlane zostały wykonane z naruszeniem przepisów, a to pomimo braku zgody współwłaścicieli działki nr [...], w której przebiega kanalizacja, do której zrealizowano przyłączenie. Prowadzenie robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. Skarżący nie legitymuje się zgodą współwłaścicieli działki nr [...] do poprowadzenia na niej inwestycji kanalizacji sanitarnej dla działki nr [...]. Zgody takiej nie uzyskał zarówno przed, jak i po wykonaniu spornych robót. Brak wymaganej przepisami zgody skutkować musiał wydaniem decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt p.b. WINB wskazał także, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 p.b., bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych staje się bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu P.P. zarzucił decyzji WINB naruszenie: 1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. przez jego błędne zastosowanie, bez rozważenia przez organy możliwości prowadzenia postępowania naprawczego; 2) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a, przez jego niezastosowanie, mimo iż w sprawie od zgody współwłaścicieli działki nr [...] uzależnione było wydanie rozstrzygnięcia w sprawie, a nadto niewezwanie skarżącego o wystąpienie na drogę sądową o wydanie przez sąd zgody na wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę uwzględnił, uchylając decyzje organów obu instancji oraz orzekając o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowienie nakazujące wstrzymanie robót budowlanych z powołaniem się na jeden z przepisów art. 50 ust. 1 p.b., odnoszące się do tego samego obiektu budowlanego i tego samego stanu faktycznego, może być wydane tylko raz, po czym w ciągu 2 miesięcy powinna być podjęta decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. Po upływie tego terminu wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 p.b., jest niedopuszczalne, nie jest bowiem możliwe nałożenie obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1-3 p.b. W przedmiotowej sprawie postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych z dnia 2 grudnia 2022 r., uprawniające organ do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b., zostało doręczone skarżącemu 13 grudnia 2022 r., zaś decyzja o rozbiórce przyłącza kanalizacji sanitarnej na podstawie tego przepisu zapadła 9 marca 2023 r., a więc niewątpliwie po upływie terminu dwumiesięcznego z art. 50 ust. 4 p.b. W rezultacie w okresie ważności postanowienia z dnia 2 grudnia 2022 r. PINB nie wydał decyzji, o której mowa w 51 ust. 1 p.b. W tych okolicznościach nie może być wątpliwości, że wydanie przez organ I instancji decyzji o rozbiórce, a także utrzymanie w mocy tej wadliwej decyzji przez organ odwoławczy, zamiast jej uchylenia, nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 p.b. jest terminem materialnoprawnym. Jego bezskuteczny upływ i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 ust. 1 p.b. oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 50a pkt 2 albo art. 51 ust. 1 p.b. W skardze kasacyjnej WINB zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 50 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 1 p.b. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe stosowanie, wskutek czego przyjęto, iż w przypadku zakończenia robót budowlanych przed podjęciem odpowiednich czynności przez organ budowlany zastosowanie znajduje art. 50 ust. 1 p.b., który to nakazuje wydanie w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych wydanie decyzji w sprawie, mimo iż w niniejszej sytuacji inwestor niedysponujący tytułem prawnym do nieruchomości, który to następnie przeprowadził roboty budowlane w obrębie nieruchomości, bez uzyskania zgody właściciela nieruchomości, w rzeczywistości zakończył już prowadzenie prac budowlanych, w wyniku czego wydanie postanowienia w sprawie stało się bezprzedmiotowe, a co za tym idzie - bezprzedmiotową stała się przesłanka uzależniająca wydanie decyzji w określonym przez ustawodawcę dwumiesięcznym terminie; 2) art. 50 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w skutek czego przyjęto, iż odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 p.b. odnosi się także do wskazanego w nim terminu do wydania decyzji od dnia wydania postanowienia w sprawie, podczas gdy prawidłowa analiza niniejszego normy prawnej winna prowadzić do wniosku, iż odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 1 p.b. ogranicza się do wskazanych w pkt 1 i 2 przesłanek ustawowych określających zakres uprawnień organu w toku postępowania administracyjnego, w tym zakres możliwych rozstrzygnięć mogących zapaść w niniejszej sprawie. WINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej WINB wskazał, że postanowienie o jakim mowa w art. 50 p.b. wydaje się tylko wtedy, gdy roboty te nie zostały jeszcze zakończone. W przeciwnym wypadku organ powinien wydać, po przeprowadzeniu postępowania, jedną z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 p.b. z pominięciem etapu wstrzymania robót budowlanych. W stosunku do robót już zakończonych znajdzie zastosowanie art. 51 ust. 7 p.b. W ocenie organu nie sposób wywodzić, iż w niniejszej sprawie wydanie decyzji w sprawie stało się niemożliwe wskutek upływu terminu określonego w art. 51 ust. 1 zd. 1 p.b. Niemożność wydania decyzji w niniejszym przypadku wskutek upływu terminu określonego w art. 51 ust. 1 zd. 1 p.b. nie znajduje zastosowania w sytuacji, w której roboty budowlane prowadzone przez inwestora zostały już dokonane, a organ nadzoru budowlanego nie powziął informacji o toczących się robotach jeszcze w toku ich trwania. W związku z faktem, iż ustawodawca nakazywał stosowanie powyższych przepisów w sposób odpowiedni, w ocenie organu powyższe nakazuje uwzględnić fakt wykonania robót budowlanych oraz bezprzedmiotowość wydawania na tym etapie postępowania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, którego to nie sposób egzekwować wskutek ich faktycznego zakończenia i ostatecznego wykonania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.P. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej WINB zasadnie zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., polegającej na przyjęciu, że w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 p.b. ograniczone jest terminem wskazanym w tym przepisie. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Oznacza to, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., którego celem jest umożliwienie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego, jest ważne w okresie dwóch miesięcy. Jeżeli organ nie wyda decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b. w tym terminie, postanowienie traci ważność z mocy prawa. To oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych, a wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 jest niemożliwe. Termin ten jest terminem prawa materialnego i jako taki nie może być przywrócony. Jednakże w sytuacji gdy roboty budowlane zostały już wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 p.b., który stanowi, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim przypadku, wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 nie poprzedza postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W konsekwencji, wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 nie jest ograniczone terminem. Zatem upływ dwumiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 1 p.b. nie stoi na przeszkodzie do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. (por. wyroki NSA z 2 czerwca 2025 r. II OSK 986/24, z 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1948/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie było kwestionowane w sprawie, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania wykonane zostały w okresie od kwietnia do maja 2022 r. Postanowienie o ich wstrzymaniu zostało wydane 2 grudnia 2022 r. Z tego wynika, że wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót nastąpiło po ich wykonaniu. W takiej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nie było ograniczone terminem. Mając na uwadze, że Sąd I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że upływ przedmiotowego terminu uniemożliwiał organowi wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b., nie odnosząc się jednocześnie do podstaw wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, niezbędnym było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.