II OSK 1295/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1267/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2020 r. znak DON.7100.60.2020.ABL w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1267/20 oddalił skargę J.K. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 29 kwietnia 2020 r., znak DON.7100.60.2020.ABL w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) decyzją z dnia 17 września 2013 r., wskutek odwołania T.T. i A.T od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Przemyślu (PINB) z dnia 31 lipca 2013 r., znak PINB.VII.B.7355-5/12, uchylił tę decyzję i umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie budowy zjazdu z drogi powiatowej nr 1777R Pruchnik-Nienadowa-Bircza (działka nr [...]) na działkę nr [...] w B., gmina B. T.T. i A.T. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 17 września 2013 r. PWINB postanowieniem z dnia 24 maja 2014 r. odmówił wznowienia, zostało ono utrzymane w mocy postanowieniem Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia 9 lipca 2014 r. W wyniku pisma skarżącego z dnia 9 sierpnia 2016 r., potraktowanego przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powołanym wyżej postanowieniem z dnia 9 lipca 2014 r., GINB postanowieniem z dnia 13 października 2016 r. odmówił wznowienia postępowania, zostało ono utrzymane w mocy przez ten organ postanowieniem z dnia 17 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 52/17, po rozpoznaniu skargi skarżącego, uchylił oba postanowienia GINB wskazując na błędną kwalifikację przez organ pisma skarżącego i potrzebę rozpoznania żądania zawartego w piśmie z dnia 9 sierpnia 2016 r. jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 17 września 2013 r. PWINB postanowieniem z dnia 20 stycznia 2017 r. odmówił, na wniosek skarżącego z dnia 9 listopada 2016 r., który uzupełniony został pismem z dnia 14 grudnia 2016 r., wznowienia postępowania, a GINB postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2017 r. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1190/17 oddalił skargę skarżącego na to postanowienie, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1399/18 uchylił ten wyrok oraz postanowienia organów obu instancji. NSA wskazał na inne pisma skarżącego dotyczące decyzji z dnia 17 września 2013 r. i toczące się postępowania stwierdzając, że żądania zawarte w tych wnioskach winny zostać rozpoznane w jednym postępowaniu. PWINB, mając na uwadze, że skarżący już wcześniej w piśmie z dnia 24 lutego 2016 r. żądał wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.), postanowieniem z dnia 2 grudnia 2019 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia 17 września 2013 r. Skarżący wniósł na to postanowienie zażalenie, a postanowieniem tego organu z dnia 14 lutego 2020 r. stwierdzono niedopuszczalność zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 825/20 oddalił zaś skargę skarżącego na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Innym postanowieniem z dnia 2 grudnia 2019 r. PWINB odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 17 września 2013 r. GINB uchylił to rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia 14 lutego 2020 r. stwierdzając, że postępowanie zakończone decyzją z 17 września 2013 r. zostało już wznowione, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/20 oddalił skargę skarżącego na to postanowienie. Ostatecznie w ramach wznowionego w dniu 2 grudnia 2019 r. postępowania PWINB decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 17 września 2013 r. nie dopatrując się wystąpienia po stronie skarżącego przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do GINB, który wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Jak podał, działka nr [...], na której był wybudowany zjazd, stanowi własność Gminy B. Skarżący jest współużytkownikiem wieczystym działki nr [...], zabudowanej budynkiem, w którym jest właścicielem lokalu mieszkalnego. Nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której był zjazd, lecz jest oddzielona od niej innymi działkami (nr [...] i [...]). GINB przyjął zatem, że skarżący w sprawie dotyczącej decyzji z dnia 17 września 2013 r. nie posiada legitymacji strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., tym samym brak podstaw do stwierdzenia, aby zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. do jej wzruszenia. Organ zauważył nadto, że w tym postępowaniu nie mogły być rozpoznawane dalsze przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 6 K.p.a., na które powoływał się skarżący w piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r. Skargę na wskazaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący podtrzymując swoje stanowisko, że powinien być uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia 17 września 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 29 stycznia 2021 r. w pierwszej kolejności stwierdził, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 1399/18, że wniosek o wznowienie został złożony w terminie. Zwrócił też uwagę, że w ramach sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia 14 lutego 2020 r. uwzględnione zostały uwagi zamieszczone w tym wyroku odnośnie potrzeby zakończenia postępowania rozpoznającego dwa wnioski skarżącego jednym rozstrzygnięciem umożliwiającym przestrzeganie zasady ne bis in idem. Sąd przychylił się do stanowiska GINB, że skarżący nie mógł zostać uznany za stronę postępowania prowadzonego przez PWINB, ponieważ w sprawie w której zapadła decyzja z dnia 17 września 2013 r. nie miał on interesu prawnego. Zauważył, że nie będąc właścicielem nieruchomości, do której prowadził samowolnie wykonany zjazd, skarżący nie mógł brać udziału w postępowaniu legalizacyjnym, którego przedmiotem były roboty budowlane zrealizowane bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Należąca do niego działka nie sąsiaduje z działką nr [...], ale jest od niej oddzielona dwiema innymi działkami, wobec czego - zdaniem Sądu - interes skarżącego dotyczący nielegalnego powstania budowli nie miał charakteru prawnego. Nie mógł być bowiem wywodzony tak z norm prawa cywilnego, jak również z przepisów materialnego prawa administracyjnego, w szczególności z przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nie zgodził się ponadto z twierdzeniem skarżącego, że z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 111/14, wynika jego przymiot strony do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 17 września 2013 r. Wyjaśnił, dlaczego wyrok wydany w sprawie o ustalenie warunków zabudowy nie mógł mieć wpływu na stanowisko organów nadzoru budowlanego. Końcowo Sąd stwierdził, że w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją rozpatrzeniu nie podlegały inne przyczyny wznowienia, na które powoływał się skarżący, jednakże to uchybienie organów nie może być uznane za naruszenie prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przesądzenie, że nie zachodzi przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest równoznaczne z uznaniem, że wnioskujący nie posiada interesu prawnego w sprawie, co stanowi przeszkodę przedmiotową do wznowienia na jego wniosek postępowania. Oddalił zatem skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.; dalej zwanej P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut materialnoprawny podnoszący błędną wykładnię przez pominięcie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą) w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, ze zm.; dalej zwanej K.c.) oraz w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela. W oparciu o ten zarzut pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi w związku z dostatecznie wyjaśnioną istotą sprawy. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że skarżący miał legitymację procesową uprawniającą go do bycia stroną w postępowaniu rozbiórkowym prowadzonym przez PINB, bowiem - wbrew twierdzeniu Sądu - ma interes prawny, a tym samym zachodzą podstawy do żądania wznowienia postępowania zakończonego decyzją PWINB. Nieruchomość, której jest użytkownikiem wieczystym, znajduje się bowiem w strefie oddziaływania rozbieranego obiektu (zjazdu). Strefa ta jest wywołana negatywnym dla otoczenia korzystaniem z własności, w sposób sprzeczny z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, w celu korzystania z innej działki, niż działka na której się zjazd znajdował. W ocenie pełnomocnika powstanie tej strefy można wywieść z przekroczenia uprawnień gwarantowanych art. 140 K.c., a interes prawny skarżącego w postępowaniu administracyjnym na gruncie prawa budowlanego może być wywodzony z norm prawa cywilnego, w tym z podlegających ochronie konstytucyjnej uprawnień użytkownika wieczystego. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę kasacyjną oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna z braku usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie. Należało zaś ją rozpoznać, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., wyłącznie w granicach podstaw przytoczonych w skardze kasacyjnej, skoro nie stwierdzono przyczyn nieważności branych pod rozwagę z urzędu. Skarga kasacyjna oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanych w niej przepisów. Nie zawiera żadnych zarzutów procesowych, co oznacza, że sposób rozumienia materialnoprawnych przepisów trzeba ocenić uwzględniając stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę orzekania. Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z tej przyczyny, że Sąd pierwszej instancji przepisu tego, jaki również przywołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 3 pkt 20 ustawy, nie tylko nie stosował, lecz tych przepisów nie mógł nawet stosować. Pierwszy z nich zawiera definicję strony postępowania, lecz tylko w sprawie pozwolenia na budowę przed organem administracji architektoniczno - budowlanej. Stronami tego postępowania są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy, co dostrzega autor skargi kasacyjnej. Jednakże przymiot strony w postępowaniach legalizacyjnym i naprawczym, prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w Rozdziale 5a ustawy (art. 48 i nast.), ustala się w oparciu o art. 28 K.p.a., a zatem na kodeksowych zasadach (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 508/11 - LEX nr 1216736). Postępowanie, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 17 września 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie budowy zjazdu z drogi powiatowej 1777R (działki nr [...]) na działkę nr [...] w B., prowadzone zaś było przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 ustawy. W konsekwencji legitymację czynną skarżącego w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją dotychczasową, tj. istnienie po jego stronie interesu prawnego lub obowiązku, oceniać należy z punktu widzenia kryteriów wynikających z treści art. 28 K.p.a. Ocena w tych ramach została dokonana w postępowaniu wznowieniowym oraz w trakcie kontroli sądowej decyzji odmawiającej uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Te kluczowe w sprawie przepisy, stanowiące wszak podstawę prawną wydania decyzji, pozostają poza podstawami kasacyjnymi. Według twierdzeń skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji uznając legalność zaskarżonej decyzji błędnie ocenił interes prawny skarżącego w sposób naruszający istotę przysługującego mu prawa rzeczowego do działki nr [...], której jest współużytkownikiem wieczystym i jednocześnie właścicielem jednego z lokali mieszkalnych w budynku położonym na tej nieruchomości. Zgodzić się jednak trzeba z sądem orzekającym, że sam ten fakt nie przemawia za istnieniem po stronie skarżącego interesu prawnego wyprowadzonego na podstawie przepisu materialnoprawnego. Pełnomocnik swych racji upatruje w przepisie art. 140 K.c. Należy więc stwierdzić, że skarżący ma prawo, w granicach określonych tym przepisem, do korzystania z nieruchomości, do której posiada tytuł rzeczowy. Wykonanie robót budowlanych związanych z budową zjazdu na działce nr [...], która nie graniczy z jego nieruchomością, w żaden sposób nie wpływa na ocenę sposobu wykonywania przez niego uprawnień właściciela i użytkownika wieczystego. W tym kontekście twierdzenie, że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania wykonanych robót nie może przynieść zamierzonego skutku. Zagadnienie związane ze sposobem komunikowania się z drogą publiczną z terenu jego nieruchomości nie stwarza podstawy do wywodzenia uprawnienia do bycia stroną postępowania prowadzonego w stosunku do wykonanych robót na tej działce. Sposób jej zagospodarowania wskutek robót budowlanych, najpierw poprzez wykonanie zjazdu, a następnie jego rozebranie przemawiać może za istnieniem jedynie interesu faktycznego, który w świetle art. 28 K.p.a. nie daje legitymacji do wzięcia udziału w postępowaniu mającym za swój przedmiot ocenę prawną wykonanych robót budowalnych tak w postępowaniu zwykłym, jak i na etapie wzruszenia dotychczasowej decyzji w trybie wznowienia postępowania. W ustalonym i niezakwestionowanym stanie faktycznym sprawy przywoływanie art. 140 K.c. na poparcie wywodzonych twierdzeń nie znajduje usprawiedliwienia. Bezzasadne są dalsze zarzuty odniesione do art. 64 ust. 2 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Pierwszy z nich przewiduje ochronę prawną własności i innych praw majątkowych, a drugi statuuje prawo każdej osoby do poszanowania jej mienia. Aczkolwiek w tym zakresie nie wypowiadał się Sąd pierwszej instancji z uwagi na brak takich zarzutów w trakcie kontroli i trudno stawiać sądowi zarzut dokonania błędnej wykładni tych przepisów, to jednak zaskarżony wyrok nie może być postrzegany jako naruszający te przepisy. W sytuacji niewadliwego przyjęcia, że dana osoba nie posiada interesu prawnego uprawniającego do uczestnictwa w postępowaniu na prawach strony, to z tego faktu nie można wyprowadzać wniosku, że właściwe władze publiczne nie chronią mienia (własności) tej osoby. Uprawnienie to służy danej osobie, tyle tylko, że jego realizacja następuje w granicach określonych ustawowo. Z przytoczonych powodów zarzuty skargi kasacyjnej realizowane w granicy podstawy naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) okazały się nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może odnieść się do kwestii zasygnalizowanej przez Sąd pierwszej instancji w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poczynionej także w nawiązaniu do oceny prawnej i wskazań wypływających z prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 52/17 i wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1399/18, a zatem orzeczeń wydanych jeszcze przed podjęciem w dniu 2 grudnia 2019 r. postanowienia o wznowieniu postępowania. Poza kontrolą instancyjną musi więc pozostać, że zaskarżona decyzja wydana została w związku z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (skarżący powoływał się na nią w pismach z dnia: 24 lutego 2016 r. i 9 sierpnia 2016 r.), tymczasem w innym piśmie z dnia 14 grudnia 2016 r. skarżący wskazywał na jeszcze inne przesłanki wznowienia. Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.