II OSK 1294/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 1087/21 w sprawie ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 29 lipca 2021 r. nr AP-2.7840.148.2021.DG w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 stycznia 2022 r., II SA/Sz 1087/21 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z 29 lipca 2021 r., nr AP-2.7840.148.2021.DG, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Pyrzyckiego z 10 czerwca 2021 r., znak: AB.6740.259.37.2017.MK, którą wskazany organ na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., oraz art. 104 i art. 162 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z 9 stycznia 2018 r., nr 6/2018, udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji telefonii komórkowej nr [...] "[...]" na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. [...] S.A. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przy nieprawidłowym przyjęciu, że niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz zaniechanie wszechstronnego zebrania i oceny materiału dowodowego przez organy I i II instancji nie miało wpływu na wynik sprawy, w szczególności na nieprawidłowym i bezzasadnym przyjęciu, iż trzyletni termin wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w niniejszej sprawie liczyć winno się od dnia wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze (5 kwietnia 2018 r.), podczas gdy przyczyna wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę ustała dopiero po wydaniu przez Wojewodę Zachodniopomorskiego postanowienia z 15 marca 2019 r.; 2) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę decyzji i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi i pozostawienie w obrocie decyzji obarczonej błędami. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości wraz z uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Pyrzyckiego jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie bez podstawy prawnej, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą na uzasadnionej podstawie. Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie w toku kontroli legalności decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazując na nieprawidłowy sposób wyliczenia trzyletniego terminu stanowiącego podstawę wygaśnięcia decyzji Starosty Pyrzyckiego z 9 stycznia 2018 r. udzielającej pozwolenia na budowę, przyjmując iż termin ten należało liczyć nie od dnia wydania decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego z 5 kwietnia 2018 r., znak AP-2.7840.41.2018.AJ, utrzymującej w mocy decyzję o pozwoleniu na budowę, ale od dnia wydania przez ww. organ odwoławczy postanowienia z 15 marca 2019 r. znak AP-2.7840.41-5.2018.PZ stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez J. L. odwołania od decyzji Starosty Pyrzyckiego, realizującego wnioski wynikające z oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 27 września 2018 r., II SA/Sz 644/18. Powyższy błąd, zdaniem skarżącej kasacyjnie, prowadził do bezpodstawnego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej stronie pozwolenia na budowę, pomimo że, zwracając się 14 maja 2021 r. o wydanie dziennika budowy dla inwestycji objętej decyzją z 9 stycznia 2018 r., miała działać z zachowaniem trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 p.b. Naczelny Sąd Administracyjny tak sformułowanego stanowiska jednakże nie podziela, zaznaczona w skardze kasacyjnej kwestia sporna dotycząca momentu, w którym decyzja administracyjna wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stała się ostateczna, pozostaje bowiem zagadnieniem bezpośrednio zależnym od przyjętej przez ustawodawcę normatywnej konstrukcji decyzji ostatecznej i zasad, zgodnie z którymi może być jej nadawany taki przymiot, co powoduje, że ustalenia dowodowe kształtowane powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadniczo pozbawione są w kontrolowanej sprawie prawnej doniosłości tym bardziej, gdy zarzutowi skargi kasacyjnej odwołującemu się do ich naruszenia przez Sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) nie towarzyszy objęcie podstawą kasacyjną materialnoprawnego przepisu będącego podstawą wydania zaskarżonej decyzji (art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 p.b.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 p.b. decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Skutek ten następuje z mocy prawa, co oznacza, że pozostaje on niezależny od tego, z jakich powodów nie doszło do rozpoczęcia robót budowlanych lub nastąpiło ich przerwanie, w szczególności, czy stan ten został zawiniony przez inwestora czy nie. W łączności z tym przepisem pozostaje regulacja zamieszczona w art. 16 § 1 k.p.a., który stwierdza, że decyzja jest ostateczna, gdy nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Takie brzmienie przepisu wskazuje na to, że przymiot ostateczności decyzji nie wiąże się z charakterem danego rozstrzygnięcia (merytorycznym czy też procesowym), lecz jest on uzależniony od możliwości jego zaskarżenia w trybie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższe oznacza, że za decyzję ostateczną należy uznać: 1) decyzję wydaną przez organ I instancji, od której nie wniesiono w ustawowym terminie odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bądź nastąpiło to z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony; 2) decyzję wydaną przez organ odwoławczy lub organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3) decyzję, która jest ostateczna na mocy przepisów szczególnych, podjętą w jednoinstancyjnym postępowaniu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019 r., s. 132 i n.; H. Knysiak-Sudyka [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, s. 178 i n.). W sytuacji, gdy jak wynika z materiału zgromadzonego w aktach kontrolowanej sprawy, tok instancji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem [...] S.A. z 6 listopada 2017 r. o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej nr [...] "[...]" w związku z odwołaniami wniesionymi od decyzji Starosty Pyrzyckiego z 9 stycznia 2018 r. zakończył się wydaniem przez Wojewodę Zachodniopomorskiego decyzji z 5 kwietnia 2018 r. orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego na gruncie dyspozycji art. 16 § 1 k.p.a. musi być kwalifikowane jako równoważne wydaniu przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji ostatecznej. Pozostawało ono równocześnie zdarzeniem prawnym inicjującym w świetle art. 37 ust. 1 p.b. bieg trzyletniego terminu, który wymuszał rozpoczęcie przez skarżącą jako inwestora robót budowlanych, sankcjonowane w razie zaniechania podjęcia czynności opisanych w art. 41 ust. 1 p.b., wygaśnięciem przyznanej stronie zgody budowlanej. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą kasacyjnie, okoliczność związana z tym, że Wojewoda Zachodniopomorski był upoważniony do merytorycznego rozpatrzenia odwołań wniesionych od decyzji Starosty Pyrzyckiego przez J. H., E. H., J. P. i B. P., nie był natomiast uprawniony do rozpoznania odwołania J. L. z uwagi na wniesienie przez niego środka odwoławczego po terminie, o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 27 września 2018 r., II SA/Sz 644/18, nie stanowi podstawy nakazującej uznać, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, której adresatem była skarżąca, pozbawiona była przymiotu ostateczności albo wskutek dokonania jej kontroli sądowej taki przymiot utraciła. Wydanie przez Wojewodę Zachodniopomorskiego postanowienia z 15 marca 2019 r. stwierdzającego na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania J. L. w następstwie stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nieważności decyzji z 5 kwietnia 2018 r. "w części dotyczącej J. L." (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 pkt 2 k.p.a.), należy postrzegać jako działanie nie tyle prowadzące - na płaszczyźnie wywieranych przez nie skutków procesowych - do "uostatecznienia" udzielonego skarżącej pozwolenia na budowę, ale jako akt wyłącznie potwierdzający bezskuteczność czynności procesowej podjętej przez wymieniony podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o udzieleniu skarżącej wnioskowanego pozwolenia na budowę. Postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a., ma charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny, co oznacza, że nie tworzy ono nowej sytuacji prawnej, lecz potwierdza stan, który zaistniał z mocy prawa. Stanowisko to w analizowanym zakresie pozostaje zresztą w pełni zbieżne z oceną prawną wyrażoną w przywołanym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, co prowadzi do wniosku, że skarżąca nie miała jakichkolwiek podstaw, by z datą wydania ww. postanowienia łączyć bieg terminu do rozpoczęcia budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, jeżeli podjęcie tego aktu pozostawało bez związku z nabyciem przymiotu ostateczności przez decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, jako zdarzeniem zamykającym dopuszczalność ponownego rozpatrzenia sprawy udzielenia stronie pozwolenia na budowę w toku instancji. Uwaga, że skarżąca do chwili wydania postanowienia z 15 marca 2019 r. "nie mogła mieć pewności", czy wobec żądania J. L. dojdzie do wszczęcia postępowania wznowieniowego niewątpliwie swoim opisem ujawnia wątpliwości posiadane przez stronę, niemniej ich znaczenie dla określenia sytuacji procesowej, w jakiej skarżąca się znajdowała jako adresat decyzji z 5 kwietnia 2018 r., może być rozważane wyłącznie na płaszczyźnie faktycznej a nie prawnej. Pogląd, że "przyczyna wstrzymania wykonania decyzji pozwolenia na budowę" ustała w sprawie dopiero po wydaniu ww. postanowienia opiera się na postrzeganiu wykonalności pozwolenia na budowę w oparciu o samodzielnie przyjmowane przez skarżącą kasacyjnie założenia niemające związku z treścią przepisów normujących tę kwestię prawną. Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.