II OSK 1293/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 919/23 w sprawie ze skargi J.C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 21 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 919/23 oddalił skargę J. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 13 marca 2023 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku (dalej: PINB) przeprowadzili oględziny, w wyniku których ustalono, że na terenie ww. działki nr [...] (o pow. 600 m2), będącej własnością skarżącego - istnieją 3 obiekty budowlane, w tym - będąca przedmiotem niniejszego postępowania wiata o wym. w rzucie 9,47 m x 5,40 m konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, posadowiona za pomocą stalowych kotew do betonowych stóp fundamentowych w gruncie oraz oparta na luźno ułożonych na gruncie rodzimy, bloczkach betonowych. Postanowieniem z dnia 20 marca 2023 r. nr PINB-7141/111b/2022/PO, PINB wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. obiektu budowlanego. Jednocześnie organ poinformował J. C. o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. PINB nakazał także wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy a teren budowy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych. W wyniku rozpoznania zażalenia J. C. PWINB postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2023 r. nr WOP.7722.77.2023.TA w punkcie 1 uchylił zaskarżone postanowienie, natomiast w punkcie 2 wstrzymał roboty budowlane przy budowie ww. obiektu budowlanego, jako wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. WINB wskazał także na konieczność wykonania niezbędnych zabezpieczeń budowy, a także że teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia "wiata". PWINB uwzględnił jednak, że w orzecznictwie za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian. Ponadto w orzecznictwie posiłkowo przywołuje się definicję pojęcia "wiata" zawartą w punkcie 2 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz.U. 1999 r., Nr 112, poz. 1316 ze zm.), wedle którego została ona określona jako "pomieszczenie naziemne, nieobudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione". W niniejszej sprawie pod wiatą zlokalizowany jest obiekt C (przyczepa kempingowa) oraz drewniany podest z barierką - tak więc przedmiotowa wiata niewątpliwie służy jako zadaszona przestrzeń dla funkcjonowania ww. elementów. W ocenie organu konstrukcja stanowi obiekt, który jest trwale związany z gruntem poprzez betonowe stopy fundamentowe. O tym, że jest to obiekt trwale związany z gruntem świadczy posadowienie obiektu na tyle trwale, aby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie w inne miejsce. Fundament jest natomiast elementem konstrukcyjnym, którego zadaniem jest przenoszenie obciążeń na grunt. Sporna konstrukcja stanowi zadaszenie (bez ścian) stojące na słupach, tak więc swoimi parametrami, funkcją, formą i konstrukcją obiekt stanowi wiatę. Dalej zauważono, że wiata została zbudowana w 2020 r., ma powierzchnię zabudowy wynoszącą 51,14 m2 - a jej budowa w 2020 r. wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Także obecnie budowa takiej wiaty wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor takiej decyzji nie uzyskał. W sprawie zachodzi zatem przypadek określony w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b. Skargę na postanowienie PWINB wniósł J. C. zarzucając naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej: k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia PINB z 20 marca 2023 r. i orzeczenie co do istoty sprawy; 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez zakwalifikowanie obiektu objętego postępowaniem jako obiekt budowlany; 3) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 w zw. z w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń w zakresie trwałego związania obiektu z gruntem jako cechy obiektu; 4) art. 48 ust. 1 i 3 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i objęcie obiektu skarżącego postępowaniem legalizacyjnym; 5) art. 49d ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący w niniejszej sprawie winien uiścić opłatę legalizacyjną. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podzielił stanowisko organów, że sporny obiekt stanowi wiatę. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej brak jest przy tym podstaw do prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, gdyż ustalenia organu w zakresie opisu i charakterystyki tego obiektu, jego posadowienia i parametrów są jasne i wystarczające. Brak jest też podstaw do ponawiania obmiaru ww. obiektu w toku postępowania odwoławczego, tym bardziej w sytuacji, gdy skarżący w postępowaniu administracyjnym nie zgłaszał w tym zakresie żadnych zastrzeżeń, a brał udział w oględzinach obiektu. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 ust. 1 p.b. obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Organy ustaliły, że właścicielem nieruchomości, na której znajduje się wiata, jest skarżący, a strona skarżąca nie kwestionuje przy tym, że nie posiada żadnej formy zgody organu administracji architektonicznej na realizację opisanych robót budowalnych. Sąd wojewódzki zwrócił następnie uwagę, że sporna wiata posiada wymiary 5,40 x 9,47 m, zatem przekracza powierzchnię 50 m2 i nie stanowi wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 14 lit. c) p.b. (w brzmieniu od 19 września 2020 r.), tego typu konstrukcji o powierzchni zabudowy do 35 m2 tj. niewymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymagającej zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Nie stanowi także wskazanej w art. 29 ust. 1 pkt 2c p.b. (w brzmieniu do 19 września 2020 r.) wiaty o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanej na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe. Biorąc pod uwagę opisany w protokole oględzin i odzwierciedlony na zdjęciach sposób posadowienia wiaty w gruncie, Sąd orzekający nie miał żadnych wątpliwości, że posiada ona fundament, który stanowią kotwy stalowe wbetonowane w grunt. Tym samym roboty budowlane związane z budową ww. wiaty o powierzchni powyżej 50 m2 wymagały pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 p.b. Stwierdzone w toku kontroli okoliczności obligowały organy administracji do zastosowania wobec skarżącego art. 48 ust. 1 pkt 1 i 48 ust. 3 p.b. Skargę kasacyjną wniósł J. C. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi i podzielenie stanowiska organów o tym, że sporny obiekt stanowi wiatę, uznając, że ustalenia organu w zakresie opisu i charakterystyki obiektu są jasne i wystarczające, podczas gdy organy w toku postępowania administracyjnego przy kwalifikowaniu owego obiektu nie wzięły w ogóle pod uwagę funkcji jaką ów obiekt pełni lub ma pełnić, a sam fakt, że w dniu oględzin na części nieposiadającej drewnianej podłogi znajdowała się przyczepa sam w sobie nie świadczy o tym, że celem posadowienia owego obiektu jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym, co zgodnie z powołanym orzecznictwem stanowi podstawową cechę wiaty, co winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 144 w zw. z art. 7, art., 77 § 1, art. 80, art. 10 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi na skutek uznania, że w sprawie brak jest podstaw do ponawiania obmiaru spornego obiektu z uwagi na to, że skarżący nie zgłaszał w tym zakresie żadnych zastrzeżeń, a brał udział w oględzinach obiektu, w sytuacji w której skarżący jako strona postępowania nie miał obowiązku, a jedynie prawo zgłaszać zastrzeżenia do protokołu, np. co do wykonanego pomiaru obiektu, a to na organach prowadzących postępowanie administracyjne ciąży obowiązek szczegółowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, w tym w zakresie dokonania obmiaru obiektu, tym bardziej, że na tę okoliczność skarżący zwracał uwagę organowi II instancji w zażaleniu, co winno skutkować uchylenie skarżonej decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zrzekając się jednocześnie rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd rozpoznał sprawę poza rozprawą. Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Trafnie ustaliły bowiem organy nadzoru budowlanego, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował to stanowisko, że przedmiotem postępowania był obiekt budowlany, który posiada cechy wiaty. Ani ustawa Prawo budowlane, ani przepisy wykonawcze nie definiują tego pojęcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się natomiast, że brak ustawowej definicji wiaty oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo oceny organów. Analiza tego orzecznictwa wskazuje, iż w sposób jednolity przyjmuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (deszczem, śniegiem, wiatrem) (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10). W innym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3465/18 oraz w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2297/19) Za podstawowe cechy obiektu (budowli) pozwalające na uznanie go za wiatę należy zatem uznać posiadanie fundamentów, dachu, nieposiadanie ścian oraz posadowienie budowli na słupach (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1481/14, LEX nr 2037381). Dokonując kwalifikacji robót budowlanych jako realizacji wiaty organy administracji oraz sądy administracyjne posługują się również słownikową definicją tego pojęcia. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego wiata jest to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach. Powyższe wskazuje, że organy dokonały prawidłowej kwalifikacji obiektu. Niewątpliwie obiekt ten jest lekką konstrukcją składającą się z dachu wspartego na słupach. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tych ustaleń. Nie sposób uznać za zasadną konieczność prowadzenia dalszego postępowania w celu ustalenia czy sporna wiata poza osłanianiem wstawionej pod nią przyczepy kempingowej służy również innym celom. Dla prawidłowej kwalifikacji spornego obiektu okoliczność ta pozostaje bez znaczenia. Skarżący kasacyjnie zarzuca również organom nadzoru budowlanego niedostateczne wyjaśnienie kwestii wymiarów spornej wiaty. Jak wynika z protokołu oględzin pracownicy PINB dokonali pomiaru wiaty a skarżący ich nie kwestionował, nadto w toku dalszego postępowania, w tym również sądowego oraz na etapie postępowania kasacyjnego nie przedłożył żadnych dowodów, które mogłyby skutecznie podważyć ustalenia organów w tym zakresie. Należy w tym miejscu wskazać, że obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji jej pasywnej postawy w tym zakresie. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem stron postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla stron (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2025 r. sygn.. akt I OSK 812/22, LEX nr 3882067). W tych okolicznościach zarzuty skarżącego kasacyjnie, że organy nadzoru budowlanego dokonały wadliwej kwalifikacji spornego obiektu nie ustalając jego funkcji oraz niewłaściwie ustaliły jego wymiary (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 10 § 1 art. 77 § 1, art. 80, art. 85 § 1 k.p.a.), nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.