II OSK 1290/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2257/22 w sprawie ze skargi Parafii [...] w T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 1 września 2022 r. znak: [...] w przedmiocie przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Parafii [...] w T. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2257/22, na skutek skargi Parafii [...] w T. uchylił decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 1 września 2022 r., którą po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 30 grudnia 2021 r. o nakazaniu na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840) skarżącej doprowadzenia zabytku do poprzedniego stanu, zmieniono decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymano ją w mocy. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Podlaski Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z 30 grudnia 2021 r. nakazał skarżącej doprowadzenie w terminie do 30 maja 2022 r. zabytku - działki nr [...] w T., stanowiącej część układu urbanistycznego miasta T., wpisanego do rejestru zabytków decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku z 12 grudnia 1956 r., do poprzedniego stanu, poprzez usunięcie paneli fotowoltaicznych z południowej połaci dachowej budynku wchodzącego w skład zabudowań Parafii [...] w T., usytuowanego kalenicowo do ulicy [...]. Organ administracji pierwszej instancji ustalił, że wskazane panele fotowoltaiczne zostały umieszczone na dachu wyżej opisanego budynku bez wymaganego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenia konserwatora zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżoną decyzją uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie terminu wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku, ustalając ten termin na dzień 31 marca 2023 r., utrzymując ją w mocy w pozostałym zakresie. Uzasadniając swoją decyzję Minister wskazał, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest układ urbanistyczny, którego elementem jest budynek, na dachu którego umieszczono bez wymaganego zezwolenia konserwatora zabytków 32 panele fotowoltaiczne. Poza układem urbanistycznym indywidualnej ochronie podlegają kościół [...], plebania, spichlerz oraz brama. Jak wskazał organ administracji, budynek, na dachu którego zamontowano przedmiotowe panele fotowoltaiczne, nie ma historycznego charakteru. Został wybudowany w 1985 r. na miejscu wcześniejszych zabudowań należących do parafii, współtworzących rodzaj folwarku towarzyszącego wskazanemu wyżej zespołowi sakralnemu, którego budynki są objęte indywidualną ochroną konserwatorską. W związku z tym, w ocenie organu administracji, budynek ten stanowi uzupełnienie kompleksu zabudowy kościoła, zaś jego blaszany dach kolorem nawiązuje do dachówki ceramicznej będącej tradycyjnym pokryciem dachów w obrębie dawnego T. Zamontowane samowolnie na dachu tego budynku panele fotowoltaiczne, zdaniem organu administracji, wprowadziły element mocno odcinający się optycznie od historycznego zagospodarowania tej części miasta. Materiały i kolorystyka paneli nie ma analogii w tradycyjnym sposobie wykończenia połaci dachowych w T. Panele są widoczne zza ogrodzenia wzdłuż ul. [...]. Tym samym, w ocenie organu administracji, nastąpiła degradacja historycznie ukształtowanej przestrzeni staromiejskiej w miejscu szczególnie istotnym, to jest w bezpośrednim otoczeniu kluczowego dla całego układu urbanistycznego kościoła [...]. Wskazano, że zajęcie tak znaczącej powierzchni dachu jednego z budynków podwórza na tyłach kościoła stanowi bardzo wyraźne zaburzenie relacji przestrzennych w obrębie zabudowy tego podwórza. Zdaniem organu administracji jedynie fragmentaryczna ekspozycja wskazanych paneli, to jest od ul. [...], stanowi wystarczającą przesłankę do uznania negatywnego wpływu tych urządzeń na wartości zabytkowe T. z uwagi na bliskość najcenniejszego obiektu na tym terenie, mianowicie kościoła [...]. Uzasadniając uwzględnienie skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że następujące okoliczności są bezsporne. Panele fotowoltaiczne, których dotyczy sprawa, zostały zainstalowane na budynku wybudowanym w 1985 r., który jest elementem folwarku towarzyszącego zespołowi sakralnemu. W bezpośrednim sąsiedztwie tego budynku znajdują się obiekty objęte indywidualną ochroną konserwatorską. Są to barokowa świątynia [...], plebania, spichlerz i brama. Działka o ewidencyjnym numerze [...] położona jest w obrębie historycznego zespołu miasta T. uznanego za Pomnik Historii rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 19 kwietnia 2021 r. (Dz.U. poz. [...]). Sąd pierwszej instancji uznał też, że bezsporne jest, iż panele fotowoltaiczne, których dotyczy sprawa, zostały zainstalowane przez skarżącą bez wymaganego zezwolenia konserwatora zabytków. Dalej jednak przedstawił argumentację, z której wynika, że skarżąca kwestionowała obowiązek uzyskania zezwolenia na instalację tych paneli fotowoltaicznych. Niemniej Sąd pierwszej instancji przyjął, że stanowisko skarżącej w tym zakresie nie jest zasadne i wyraźnie przyjął, iż obowiązek uzyskania takiego zezwolenia wynika z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż panele fotowoltaiczne podpadają pod "urządzenia techniczne", o których mowa w powołanym przepisie. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się również z twierdzeniem skarżącej, według którego uznanie zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 kwietnia 2021 r. części T. za pomnik historii po zainstalowaniu przedmiotowych paneli fotowoltaicznych spowodowało objęcie ich ochroną, która stałaby na przeszkodzie ich zdemontowaniu. Także jednoznacznie Sąd pierwszej instancji przesądził, że budynek, na którym zainstalowano panele fotowoltaiczne, podlega ochronie dlatego, że znajduje się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W końcu Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z zarzutem skargi, według którego na przeszkodzie uznaniu budynku, na którym zamontowano panele, za podlegający ochronie konserwatorskiej stoi to, że w księdze wieczystej dla nieruchomości, na której on się znajduje, nie ujawniono wpisania zabytku do rejestru. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu ze względu na naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.). Sąd pierwszej instancji zauważył, że w art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje się dwa rodzaje decyzji możliwych do podjęcia: decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, ze wskazaniem terminu wykonania tych czynności albo decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ administracji powinien był zatem rozważyć, jaką decyzję wydać. Zdaniem Sądu pierwszej instancji wybór jednej z dwóch dyspozycji przewidzianych w powołanym przepisie, "jakkolwiek w pewnym stopniu pozostawiony uznaniu organu, to jest uwarunkowany ustaleniem obiektywnych okoliczności związanych ze stanem zabytku oraz możliwościami zachowania wartości zabytkowych. Wybór ten może być zatem zakwalifikowany, jako działanie na podstawie uznania administracyjnego. Organ nie może działać jednak w sposób dowolny - jest ograniczony, mimo uznaniowego charakteru decyzji, dyrektywami wyboru konsekwencji, którymi są określone normy prawne lub zasady i cele określonej regulacji. Wybór ten powinien być przez organ uzasadniony zgodnie z wymogami odnoszącymi się do decyzji uznaniowej". Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie organy administracji w żaden sposób nie rozważyły możliwości wydania decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Takie zaś rozważania były, zdaniem Sądu pierwszej instancji, konieczne z uwagi na możliwość wydania dwóch różnych decyzji oraz nakazy płynące z art. 7 i art. 11 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, że "rolą organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie przede wszystkim rozważenie, czy w niniejszej sprawie możliwe będzie wydanie z jednoczesnym rozważeniem i wyjaśnieniem - do czego organy konserwatorskie są w pełni przygotowane merytorycznie - na czym ów ma w tej konkretnej sprawie polegać". Dodatkowo Sąd ten wskazał, że z brzmienia art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że "zabytek nie musi zostać wyłącznie (tak jak w pierwszej części dyspozycji tego przepisu) lecz może być również jedynie doprowadzony do ". Zatem, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, organ odwoławczy "powinien rozważyć, czy ze względu na lokalizację zainstalowanych paneli fotowoltaicznych, ich gabaryty, ilość, wygląd zewnętrzny - jest możliwość pozostawienia ich na dachu budynku (wraz ze wskazaniem ewentualnych prac umożliwiających doprowadzenie zabytkowego kompleksu do , czy też może istnieje konieczność ich przesunięcia/ukrycia - tj. zmiany lokalizacji, czy też , - które nie będą ingerowały w sposób niekorzystny dla chronionej substancji w zabytkowy kompleks i jednocześnie doprowadzą zabytek ". Sąd pierwszej instancji podkreślił także wartości płynące ze stosowania nowych technologii, które mogą się przyczynić do utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie. W związku z tym, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy administracji "muszą rozważyć, czy istnieje możliwość doprowadzenia zabytkowego kompleksu do , a nie wyłącznie niejako automatycznie nakazywać doprowadzenie zabytku ". Kończąc, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że "rzeczą kluczową w niniejszym postępowaniu powinny być wcześniejsze działania skarżącego związane z wystąpieniem do odpowiednich organów o stosowne w tym zakresie pozwolenie konserwatorskie. Prywatna opinia, na którą powołuje się skarżący, nie zastępuje decyzji fachowych (wyspecjalizowanych) organów w tym zakresie i nie może być podstawą do samowolnego montażu paneli fotowoltaicznych na budynku znajdującym się na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków a ponadto stanowiącego Pomnik Historii. Tym niemniej nie powoduje to zarazem, że nie jest możliwa sui generis samowoli inwestora - ale to musi być przedmiotem szczegółowej analizy i oceny organu konserwatorskiego w tej sprawie (czego w zaskarżonej decyzji zabrakło), a nie Sądu meriti". W skardze kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczył następujące podstawy kasacyjne. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) zarzucono naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organ, która doprowadziła Sąd pierwszej instancji do mylnego wniosku, że organ administracji nie dokonał kompleksowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy organ administracji zgromadził w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy i ocenił go w sposób kompleksowy, który pozwolił na wydanie prawidłowej decyzji na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny działania organów w sprawie i uznanie, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało podstawowych elementów wymaganych prawem, kiedy to organ w pełni uwzględnił wszystkie przesłanki podyktowane powołanym przepisem, wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł i w sposób wystarczający wyjaśnił podstawy prawne rozstrzygnięcia. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie art. 45 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "decyzja nakazująca przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w określonym terminie nie należy do sfery tzw. uznania administracyjnego, w którym to postępowaniu jedynie organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych i naukowych oraz zakłócenia tych wartości w wyniku przeprowadzonych robót, a także oceny czy wykonane bez uzgodnienia z tymi organami roboty budowlane mogą się ostać czy też wymagają wydania ww. nakazu, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisu powinna prowadzić Sąd do przeciwnego wniosku, tj. iż decyzja nakazująca przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w określonym terminie należy do sfery uznania administracyjnego". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż trafnie podnosi się w niej, że przyjęte przez Sąd pierwszej instancji przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji, mianowicie naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w rzeczywistości nie miały miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie było konieczne rozważanie i ewentualne uzupełnianie materiału dowodowego w celu zastosowania drugiej części art. 45 ust. 1 zdanie końcowe ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, mianowicie wydania decyzji zobowiązującej do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Nie było takiej konieczności, gdyż, jak trafnie wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, organ odwoławczy w przekonujący sposób wykazał konieczność zastosowania pierwszej części powołanego przepisu, a więc wydania decyzji nakazującej przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w określonym terminie. Tym samym wykluczył też potrzebę zastosowania drugiej części powołanego przepisu. Zdaniem NSA sformułowanie art. 45 ust. 1 zdanie końcowe ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest wynikiem tego, że ustawodawca dążył do możliwie wyczerpującego określenia środków naprawczych w różnych przypadkach działań przy zabytku wpisanym do rejestru wykonywanych bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków w nim określonych. Należy mieć na uwadze, że zdanie końcowe art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczy wcześniej wymienionych w tym przepisie prac konserwatorskich lub restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych oraz poprzez odesłanie w art. 45 ust. 1 pkt 5 do art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 powołanej ustawy przemieszczenia zabytku nieruchomego, trwałego przeniesienia zabytku ruchomego, z naruszeniem ustalonego tradycją wystroju wnętrza, w którym zabytek ten się znajduje, podziału zabytku nieruchomego, umieszczeniu na zabytku urządzeń technicznych, tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych, podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni oraz poszukiwania ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, w tym zabytków archeologicznych, przy użyciu wszelkiego rodzaju urządzeń elektronicznych i technicznych oraz sprzętu do nurkowania. W związku z tym ustawodawca dążył do tego, aby środki naprawcze stosowane w razie podejmowania tych działań bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków w nim określonych zostały określone możliwie szeroko, tak aby można było zastosować je w każdym wymagającym tego przypadku. Z art. 45 ust. 1 zdanie końcowe ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że organ administracji może wydać decyzję, którą nakaże przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, decyzję, którą nakaże uporządkowanie terenu, decyzję, którą nakaże przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu i uporządkowanie terenu oraz decyzję, którą zobowiąże do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Uwzględniając wyżej wskazany cel takiego, a nie innego sformułowania art. 45 ust. 1 zdanie końcowe ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należy przyjąć, że organ administracji stosując powołany przepis jest zobowiązany do rozważenia, które z możliwych do zastosowania środków naprawczych są odpowiednie dla danego przypadku. W ocenie NSA organ administracji zasadnie uznając, że w danym przypadku adekwatnym środkiem naprawczym jest np. przywrócenie zabytku do stanu poprzedniego nie ma obowiązku rozważać, czy nie należałoby nałożyć obowiązku doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Można wręcz stwierdzić, że takie postępowanie jest w pewnym sensie nieracjonalne. Jeżeli bowiem zabytek można przywrócić do stanu poprzedniego, to tym samym zostaje on doprowadzony do jak najlepszego stanu. W tym miejscu należy zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji w istocie dąży do tego, aby "zalegalizować" zainstalowanie paneli fotowoltaicznych, co do instalacji których jest przekonany, że została ona wykonana bez wymaganego zezwolenia konserwatora zabytków. Jednakże w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidziano "legalizacji" działań przy zabytku wpisanym do rejestru wykonanych bez wymaganego pozwolenia konserwatora zabytków. Takiej "legalizacji" nie można też tworzyć przy pomocy wykładni przepisów prawa, gdyż taka wykładnia byłaby contra legem. Zauważyć też należy, na co także zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że kluczowe w rozpoznawanej sprawie jest to, iż nie zwrócono się do właściwego organu administracji o udzielenie zezwolenia konserwatora zabytków na montaż paneli fotowoltaicznych. Gdyby o takie zezwolenie się zwrócono, to obecnie nie byłoby konieczne ponoszenie kosztów demontażu tego urządzenia. Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Nadto NSA uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przypisane przez Sąd pierwszej instancji uchybienie przepisom postępowania wynikające jakoby z błędnego zastosowania art. 45 ust. 1 zdanie końcowe ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie miało miejsca. Ponadto Sąd pierwszej instancji przesądził zasadę zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 45 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy odnosząc się do zarzutów skargi tę zasadę kwestionujących. Skarżąca natomiast tego stanowiska, chociażby poprzez złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zakwestionowała. W tym stanie rzeczy NSA na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku, którym uwzględniono skargę, NSA na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2, art. 207 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a. zasądził od skarżącej na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania kasacyjnego.