II OSK 1287/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 609/21 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2021 r. nr WOA.7722.93.2021.MO w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r., II SA/Po 609/21, oddalił skargę J. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej WINB) z dnia 26 maja 2021 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżonym postanowieniem WINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2020.256 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. K., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej PINB) z dnia 10 marca 2021 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Skargę do WSA w Poznaniu złożył J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniesioną skargę. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t.Dz.U.2020.1333 ze zm.; dalej p.b.), tj. w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020 r., wstrzymano właścicielowi J. K. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie hali magazynowej o wymiarach 25 x 60 m wraz z połączonym z nią funkcjonalnie kontenerowym tymczasowym obiektem budowlanym, w którym mieści się biuro, na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu (dz. nr [...], ark. [...], obr. [...]), bez wymaganego pozwolenia na budowę. Poza tym poinformowano skarżącego o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z art. 48a ust. 1 i 3 p.b. Sąd nie znalazł powodów prawnych do zakwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia WINB. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko, że w stosunku do obydwu funkcjonalnie powiązanych obiektów, pobudowanych w tym samym czasie (w jednym procesie inwestycyjnym), należy prowadzić jedno postępowanie. Z protokołu kontroli z dnia 5 czerwca 2019 r. jednoznacznie wynika, że przedmiotowa hala oraz powiązany z nią funkcjonalnie obiekt kontenerowy zostały wykonane w tym samym czasie – a zatem w jednym zamierzeniu inwestycyjnym – w 2007 r. przez inwestora K. S. (najemcę nieruchomości), który zmarł w 2016 r. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. Przedmiotowy kontener, dostawiony do ściany północno-zachodniej tej hali, służy jako zaplecze biurowo-socjalne. Z protokołu kontroli nr 19139 z dnia 18 września 2020 r. wynika, że obiekt kontenerowy jest połączony funkcjonalnie z halą magazynową otworem drzwiowym o wymiarach 1 x 2 m; drzwi te – z wnętrza hali – stanowią jedyne wejście do obiektu kontenerowego; mieści się w nim biuro z częścią socjalną wraz z toaletami. Właścicielem tej nieruchomości – a zatem zgodnie z zasadą superficies solo cedit (art. 191 Kodeksu cywilnego) przedmiotowego obiektu magazynowego z funkcjonalnie połączonym obiektem kontenerowym – jest J. K. Sąd podał, że w czynnościach kontrolnych uczestniczył sam skarżący jako właściciel działki, względnie jego przedstawiciel (pełnomocnik). Ustalone na ich podstawie okoliczności są, zdaniem Sądu, niewątpliwe. To, że przedmiotowy obiekt pełni funkcję hali magazynowej zostało dostatecznie wyjaśnione. Dlatego też należało zdyskwalifikować wszelkie zarzuty naruszenia przepisów procesowych, które zmierzały do zakwestionowania ustaleń faktycznych dotyczących tego, w jakim okresie powstały obiekty będące przedmiotem tego postępowania oraz jaką pełnią funkcję. Następnie Sąd wskazał, że hala magazynowa wraz z funkcjonalnie połączonym kontenerem biurowo-socjalnym stanowi całość techniczno-użytkową, gdyż kontener ten pomimo odrębności konstrukcyjnej nie może być uznany za samodzielny obiekt tymczasowy (do których zalicza się m.in. obiekty kontenerowe niepołączone trwale z gruntem). Przedmiotowy kontener jest użytkowany w związku z eksploatowaniem hali magazynowej, jedyne wejście do niego znajduje się od strony tej hali poprzez otwór drzwiowy. W żadnej mierze nie można przypisać mu cech tymczasowości – funkcjonuje łącznie z halą magazynową od 2007 r. – i uznać za samodzielny tymczasowy obiekt, o którym mowa w art. 3 pkt 5 p.b., który nie wymagałby pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 7 p.b.). Sąd stwierdził, że tym bardziej odnieść to należy do samej hali magazynowej, która stanowi budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., skoro jest obiektem budowlanym, trwale związanym z gruntem, wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającym fundamentowanie (w tym posadzkę) i dach (konstrukcji namiotowej - plandeka). Hala ta nie nosi żadnych cech tymczasowości, o czym świadczy jej funkcjonowanie od 2007 r. Poza tym, nawet gdyby została uznana za inny obiekt budowlany, tj. budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., nadal podlegałaby reglamentacji prawnobudowlanej, gdyż nie jest wyłączona spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podniósł, że wcześniej zostały umorzone w całości, decyzjami ostatecznymi wydanymi na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., uprzednio prowadzone odrębne postępowania. Ocena tych rozstrzygnięć nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Sąd podkreślił, że decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy i kończy sprawę w danej instancji. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie oraz orzeczenie o zaprzestaniu jego prowadzenia. Jest to rozstrzygnięcie proceduralne, o charakterze formalnym. W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny, przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. W opinii Sądu, wydanie powyższych decyzji, umarzających odrębne postępowania w odniesieniu do poszczególnych obiektów (hali magazynowej i obiektu kontenerowego), nie czyniło bezprzedmiotowym postępowania wszczętego przez PINB w dniu 10 marca 2021 r., obejmującego sprawę legalności hali magazynowej o wymiarach 25 x 60 m, wraz z połączonym z nią funkcjonalnie kontenerowym tymczasowym obiektem budowlanym na nieruchomości przy ul. [...] w P. W ocenie Sądu, organ I instancji w postanowieniu z dnia 10 marca 2021 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych prawidłowo zastosował przepisy ustawy i uwzględnił wynikające z nich wymogi. Nie tylko wstrzymał prowadzenie budowy (art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5 p.b.), ale i wywiązał się z obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Skierowanie przedmiotowego postanowienia do właściciela nieruchomości jest natomiast w pełni zasadne z uwagi na brzmienie art. 52 ust. 1 p.b. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i postanowień organów I i II instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2022.329 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezpodstawne oddalenie skargi na postanowienie WINB z dnia 26 maja 2021 r., wskutek stwierdzenia przez Sąd, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania przez ten organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1, które to stwierdzenie Sąd oparł na błędnym założeniu, że ww. postanowienie WINB oraz postanowienie PINB wstrzymujące skarżącemu prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie hali magazynowej bez wymaganego pozwolenia na budowę odpowiada prawu, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż kontrolowane organy, tj. WINB i PINB, wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny i prawidłowo ustaliły, że zasadnym jest ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy hali magazynowej oraz kontenerowego tymczasowego obiektu budowlanego zlokalizowanego w Poznaniu przy ul. [...], podczas gdy w tym przedmiocie zapadły już ostateczne rozstrzygnięcia PINB, c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w ślad za organami administracji publicznej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i niedostrzeżenie przez sąd I instancji faktu, iż organy nadzoru budowlanego ponownie procedowały w zakresie tegoż samego przedmiotu postępowania i uznaniu, że kwestia ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, e) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku pozbawiające stronę skarżącą informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów, brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia oraz wysoki stopień ogólności uzasadnienia zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji oddalenie skargi na postanowienie WINB, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, f) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polegający na nieuwzględnieniu przez Sąd z urzędu przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego, tj. przesłanki dotyczącej wydania decyzji w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 p.b., poprzez błędne i nieznajdujące oparcia w świetle prawa jego zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W pierwszej kolejności podkreślić trzeba, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że fakt uprzedniego umorzenia postępowań dotyczących poszczególnych obiektów budowlanych nie stanowił przeszkody do wydania zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy przedmiotowa hala oraz powiązany z nią funkcjonalnie obiekt kontenerowy zostały wykonane w tym samym czasie, a zatem w jednym zamierzeniu inwestycyjnym i stanowią w istocie całość techniczno-użytkową. Przeciwne stanowisko bowiem mogłoby prowadzić do obejścia prawa, gdyby inwestor – chcąc zrealizować inwestycję wymagającą jako całość uzyskania pozwolenia na budowę – wznosiłby poszczególne obiekty w taki sposób, by nie było potrzeby uzyskiwania na realizację każdego z nich pozwolenia na budowę i w ten sposób doszłoby do wykonania inwestycji bez uzyskania pozwolenia na jej budowę, chociaż jako całość zamierzenie takie wymagałoby jego uzyskania. Zaskarżone postanowienie nie zapadło zatem w sprawie już uprzednio prawomocnie rozstrzygniętej. Zarzuty naruszenia art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie mają w tej sytuacji usprawiedliwionych podstaw. Podstaw takich nie mają również pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Skoro fakt uprzedniego umorzenia postępowań dotyczących poszczególnych obiektów budowlanych nie stanowił przeszkody do rozstrzygania w sprawie dotyczącej tych obiektów traktowanych jako jedne zamierzenie inwestycyjne, tworzące jedną całość techniczno-użytkową, to słusznie Sąd I instancji uznał, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania przez WINB art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest więc bezzasadny. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, WINB i PINB wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny i prawidłowo ustaliły, że zasadnym jest ponowne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie budowy hali magazynowej oraz kontenerowego tymczasowego obiektu budowlanego, ponieważ okoliczności tej sprawy wskazywały, że w istocie były to obiekty budowlane tworzące jedną całość. Uzasadnienie zaś zaskarżonego wyroku wystarczająco wyjaśnia podstawy prawne oraz faktyczne rozstrzygnięcia i pozwala na kontrolę instancyjną podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. nie są w tych okolicznościach zasadne. Mając na uwadze, że przedmiotowe obiekty budowlane tworzą jedną całość zastosowanie w sprawie art. 48 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 p.b. nie naruszało prawa. W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.