II OSK 1276/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 marca 2024 r. sygn. akt I SAB/Wr 316/23 w sprawie ze skargi D.A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 marca 2024 r., I SAB/Wr 316/23, w wyniku rozpoznania skargi D.A. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącego cudzoziemca (pkt I.), bezczynność ta i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II.), zobowiązał organ do wydania aktu administracyjnego w sprawie skarżącego w terminie 60 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt III.), przyznał od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 200 zł (pkt IV.), zasądzając równocześnie zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt V.). W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji przyjął, że D.A., obywatel Armenii 13 października 2022 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, a następnie w związku z niezałatwieniem sprawy pismem z 20 lipca 2023 r. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Dolnośląskiego postępowania administracyjnego, poprzedzoną złożonym ponagleniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wskazując powody uwzględnienia skargi, Sąd I instancji stwierdził, że w kontrolowanej sprawie, mając na uwadze wniosek skarżącego z 13 października 2022 r., organ wprawdzie podjął działania kierując do niego wezwanie z 13 października 2022 r., a następnie zwracając się z zapytaniem do organów bezpieczeństwa pismem z 4 listopada 2022 r., jednak wystosowanie ww. pism było jednymi czynnościami, które podjął organ do dnia złożenia skargi. Sąd zauważył, że w piśmie z 13 października 2022 r. (doręczonym w tym samym dniu), którym organ wezwał wnioskodawcę o przedłożenie stosownych dokumentów, wyznaczył na ich uzupełnienie 30 dni i pouczył, iż ich niedostarczenie spowoduje podjęcie decyzji na podstawie zgromadzonego materiału w sprawie. Wyznaczony przez organ termin upłynął 14 listopada 2022 r. (12 listopada 2022 r. wypadał w sobotę). Odnotować, zdaniem Sądu, również należało, że organ wezwał wnioskodawcę m.in. do przedłożenia dyplomu ukończenia studiów wyższych na polskiej uczelni, podczas gdy we wniosku w poz. 16 cudzoziemiec zadeklarował wykształcenie "średnie". Mimo upływu wyznaczonego przez organ terminu, przez przeszło 8 miesięcy organ zaniechał jakiejkolwiek aktywności w sprawie. Nie skierował do strony żadnego wezwania, ani nie zakończył prowadzonego postępowania. Na uwagę zasługuje fakt, że wnioskodawca nie pozostawał bierny – występował do organu z pismami z prośbą o informacje o stanie sprawy (pisma z 7 lutego 2023 r., 19 kwietnia 2023 r., 14 czerwca 2023 r.) oraz skierował ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, tym niemniej organ kierowaną do niego korespondencję pozostawił bez odpowiedzi. Ustalony stan faktyczny sprawy w świetle przepisów prawa znajdujących w niej zastosowanie nakazywało uznać, że postępowanie Wojewody nosi znamiona bezczynności i przewlekłości, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a. Stwierdzając powyższe, Sąd I instancji równocześnie wyjaśnił, że uwzględniając zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.), dalej: u.p.o.u., który został zakreślony w jej art. 1 ust 1 i 2, przepisy tego aktu nie mają zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę w niniejszej sprawie, a w konsekwencji pozostają bez wpływu na kontrolę legalności tego postępowania dokonywaną przez sąd administracyjny. Jakkolwiek wniosek cudzoziemca został złożony 13 października 2022 r., tj. po wybuchu konfliktu zbrojnego w Ukrainie (co miało miejsce 24 lutego 2022 r.), jednakże wnioskodawca jest obywatelem Armenii, który 7 maja 2021 r. nie przybył na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę organu administracji, sprzeczną z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, jak też z art. 2 (zasadą demokratycznego państwa prawa), art. 30 (zasadą ochrony godności człowieka) i art. 37 ust. 1 Konstytucji RP (korzystaniem z wolności i praw konstytucyjnych przez cudzoziemców), Sąd I instancji uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej: p.p.s.a., przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 200 zł, wyjaśniając, że zasądzona kwota stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania administracyjnego oraz ma walor dyscyplinujący do zmiany standardu postępowania w przedmiotowym zakresie. Jednocześnie zasądzona kwota stanowi rekompensatę dla strony za naruszenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Wojewoda Dolnośląski złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 4 w zw. z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art.100c ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa; 2) art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1 a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. poprzez stwierdzenie bezczynności i przewlekłości organu z rażącym naruszeniem prawa i przyznanie stronie skarżącej od Wojewody Dolnośląskiego sumy pieniężnej w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 u.p.o.u. zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 i 2 u.p.o.u. w okresie do dnia 4 marca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez Wojewodę Dolnośląskiego na uzasadnionych podstawach. Sąd I instancji dopuścił się bowiem przypisanego mu przez skarżący kasacyjnie organ naruszenia art. 100c ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1-2 i ust. 4 u.p.o.u. poprzez dokonanie wadliwej wykładni powyższych przepisów, co skutkowało błędnym zastosowaniem w sprawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., będącym rezultatem przyjęcia przez Sąd, że sposób rozpoznania przez Wojewodę Dolnośląskiego wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę stanowi o bezczynności organu, a zarazem o przewlekłym prowadzeniu przez ten organ postępowania, stany te mają charakter kwalifikowany (rażący) i zachodzi potrzeba zasądzenia od organu na rzecz skarżącego w okolicznościach faktycznych sprawy sumy pieniężnej. Zasadnicze znaczenie dla podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej ma stwierdzenie, że Sąd I instancji, wyznaczając zakres zastosowania art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u., nieprawidłowo uznał, iż kształtuje go w sposób bezpośredni dyspozycja art. 1 ust. 1 i 2 u.p.o.u., przez co przyjęta przez ustawodawcę zasada, zgodnie z którą zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach dotyczących m.in. udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie obowiązywania tych przepisów nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, nie mogła wpływać na ocenę działań podejmowanych w kontrolowanej sprawie przez Wojewodę, jeżeli ich przedmiotem było rozpoznanie wniosku o udzielenie zezwolenia pobytowego złożonego przez obywatela Armenii, którego pobyt w Polsce (od maja 2021 r.) nie ma związku z okolicznościami powołanymi w u.p.o.u. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego za ugruntowane należy uznać stanowisko interpretacyjne, zgodnie z którym przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u. (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2024 r., II OSK 226/24; wyrok NSA z 21 sierpnia 2024 r., II OSK 174/24; wyrok NSA z 25 lipca 2024 r., II OSK 469/24; wyrok NSA z 17 lipca 2024 r., II OSK 470/24; wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., II OSK 2574/23; wyrok NSA z 27 czerwca 2024 r., II OSK 2194/23; wyrok NSA z 10 czerwca 2024 r., II OSK 2151/23; wyrok NSA z 27 maja 2024 r., II OSK 31/24; wyrok NSA z 8 maja 2024 r., II OSK 1551/23; wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 1114/23; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., II OSK 2362/23; wyrok NSA z 10 sierpnia 2023 r., II OSK 2521/22; wyrok NSA z 4 lica 2023 r., II OSK 2421/22; wyrok NSA z 5 czerwca 2023 r., II OSK 2059/22). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną to zapatrywanie, jak i wspierającą je argumentację w całości podziela. Zauważyć trzeba, że nie inaczej powyższe zagadnienie ocenia się w piśmiennictwie (por. G. Wymysłowski [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy. Komentarz z wzorami dotyczącymi pobytu, dostępu do rynku pracy, świadczeń społecznych, edukacji i opieki zdrowotnej, red. P. Drembkowski, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, Nb 6; M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Komentarz, red. W. A. Klaus, Warszawa 2022, komentarz do art. 100c, uwaga 2). Powołane przepisy posługują się pojęciem cudzoziemca bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej. Skoro u.p.o.u. nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tego aktu prawnego – definicji legalnej pojęcia cudzoziemca, należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.), dalej: u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Zauważyć należy, że dodany przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) art. 100a u.c. w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca "o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. UE L 71 z 4.3.2022, str. 1-6)", czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawierają przepisy art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Wskazane rozumienie pojęcia cudzoziemca jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą ww. przepisy, znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek bezpośredniego związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną. Wbrew przyjmowanemu przez Sąd I instancji założeniu, zakres podmiotowy i przedmiotowy u.p.o.u. unormowany w jej art. 1 ust. 1 nie determinuje znaczenia normatywnego przepisów art. 100c ust. 1-4 i art. 100d ust. 1-4 u.p.o.u. Jakkolwiek ich dodanie do ustawy w drodze jej nowelizacji dokonanej 8 kwietnia 2022 r. i 12 stycznia 2023 r. miało swoje źródło w masowym napływie obywateli Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, nie oznacza to jednakże, że cel ww. działań legislacyjnych wiązać należy z wolą uregulowania w omawianym aspekcie wyłącznie sytuacji prawnej tychże obywateli Ukrainy. Wewnętrzna systematyka u.p.o.u. pozwala analizowanej regulacji przypisać autonomiczne znaczenie prawne zorientowane na wprowadzenie szczególnego (czasowego) rozwiązania kształtującego bieg terminów na załatwianie spraw w toku wszystkich postępowań administracyjnych (dotyczących udzielania/zmiany/cofnięcia cudzoziemcom zezwoleń pobytowych), których sprawność regulowana kodeksowymi zasadami ogólnymi oraz wymaganiami przewidzianymi w przepisach u.c., jak przyjął ustawodawca, nie może zostać zachowana z uwagi na nadzwyczajne okoliczności wywołane działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz potrzebę udzielenia pomocy jej obywatelom przybyłym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co nie pozostaje bez wpływu na sposób wykonywania przez właściwe organy prowadzące postępowania w omawianych sprawach powierzonych im zadań. Mając na uwadze datę złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (13 października 2022 r.), skutek zawieszenia biegu terminu na załatwienie sprawy zainicjowanej żądaniem skarżącego, wynikający z wejścia w życie z dniem 15 kwietnia 2022 r. art. 100c ust. 1 u.p.o.u., nie pozwalał, uwzględniając dodatkowo normę art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 1 i ust. 4 u.p.o.u., sposobu rozpatrywania wniosku skarżącego, prowadzącego do niewydania przez Wojewodę Dolnośląskiego wnioskowanej decyzji do dnia wniesienia przez cudzoziemca skargi, kwalifikować jako formy bezczynności organu, jak też przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. wraz z nadaniem tym stanom cechy rażącego naruszenia prawa, a także obejmować ich sankcją wyrażającą się w zastosowaniu w stosunku do organu środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wbrew treści przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów u.p.o.u. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.