II OSK 1275/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 2900/24 w sprawie ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 września 2024 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 2900/24, po rozpoznaniu skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 17 września 2024 r., znak [...], w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego – uchylił zaskarżone postanowienie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 września 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - dalej: "SKO"; "organ odwoławczy", orzekło o umorzeniu postępowania zażaleniowego, wniesionego przez Z. R., na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 7 lutego 2024 r. nr [...] zawieszające na wniosek X Sp. z o.o. postępowanie administracyjne w sprawie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, zjazdem, drogą wewnętrzną, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą na częściach działek ew. nr nr [...] z obrębu [...] oraz wyłącznie w zakresie infrastruktury technicznej i zjazdu na częściach działek ew. nr [...] i n dz. ew. nr [...], z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie SKO wskazało, że skarżąca nie została uznana za stronę w prowadzonym postępowaniu przez organ I instancji. Właścicielem działki nr [...] z obr. [...] jest m. st. Warszawa, a użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Powołując się na art. 53 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130) – dalej: "u.p.z.p.", Kolegium wskazało, że stronami w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy są: inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej wniosek i nieruchomości sąsiednich. Wyjątkowo, prawa strony mogą przysługiwać osobom mającym inne rzeczowe prawo do nieruchomości. Skoro skarżącej przysługuje jedynie roszczenie o zwrot działki nr [...], to nie jest ona stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższe postanowienie wniosła Z. R. domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. Zdaniem tego Sądu, Kolegium w sposób nieuprawniony wypowiedział tezę, że: "Z. R. nie została uznana za stronę postepowania. Swój interes prawny wywodzi z tego, że ma roszczenie o zwrot działki nr [...] z obr. [...]". Kwestia przymiotu strony winna być bowiem ustalana przez organ administracyjny na każdym etapie postępowania. W niniejszej sprawie, dla prawidłowego określenia, czy skarżącej przysługuje przymiot strony, mając na względzie, że mamy do czynienia z postępowaniem zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy, kluczowe są wyniki przeprowadzonej analizy planistycznej. To właśnie z jej wyników winno wynikać, czy przyznane inwestorowi prawo do określonego zagospodarowania terenu na działkach objętych zamierzeniem inwestycyjnym – będzie w stosunku do nieruchomości skarżącej obejmującej działkę [...] - wywoływało skutek w postaci ingerencji w przysługujące jej uprawnienia wynikające z treści prawa materialnego. W takiej sprawie ustalenia wymaga, w oparciu o analizę planistyczną, czy planowane zagospodarowanie na działkach sąsiednich będzie miało wpływ na nieruchomość skarżącej, przy czym nie chodzi tu tylko o działki graniczące bezpośrednio z nieruchomością wskazaną we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, lecz też działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Jednak, aby doszło do przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, potrzebne jest przeprowadzenie stosownej analizy, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w przedmiotowej sprawie SKO nie oparło się o wyniki analizy planistycznej. Na etapie rozpoznania skargi skierowanej do Sądu administracyjnego nie jest możliwe skonfrontowanie twierdzenia skarżącej. Nie mniej skarżąca w skardze podniosła okoliczność oddziaływania planowanej inwestycji na działkę [...] (stanowiącej jej własność), co powinno zostać zweryfikowane przez Kolegium. Tymczasem nie ustalając należycie stanu faktycznego, nie przeprowadzając analizy planistycznej, nie wzywając skarżącej do wykazania interesu prawnego, SKO umorzyło postępowanie zażaleniowe, uznając, że skoro skarżąca wywodzi swój interes z faktu, że ma roszczenie o zwrot działki nr [...] to nie została uznana za stronę postępowania. Jednakże dopóki postępowanie nie zakończy się ostatecznie, prawo własności przysługuje dotychczasowemu właścicielowi i jedynie on posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w niniejszym postepowaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. R. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w części tj. w zakresie pkt I., zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 28 K.p.a. w zw. z art. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 poz. 1145 ze zm.) - dalej: "u.g.n." w zw. z art. art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługuje status strony z faktu posiadania roszczenia o zwrot działki dopóki postępowanie o zwrot tej nieruchomości nie zostanie ostatecznie zakończone, podczas gdy takie stanowisko Sądu pierwszej instancji stoi w sprzeczności z poglądem doktryny i judykatury, wedle którego od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości; b) art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe niezastosowanie i nieuwzględnienie interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu z uwagi na posiadanie roszczenia o zwrot działki, podczas gdy każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku, który w swoim uzasadnieniu zawiera błędną ocenę prawną dotyczącą posiadania przez skarżącą interesu prawnego w niniejszym postępowaniu w rozumieniu art. 28 K.p.a., z uwagi na fakt, że przysługuje jej roszczenie o zwrot działki, podczas gdy przedmiotowe roszczenie jest realizowane przez skarżącą już na etapie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w którym dochodzi ona ochrony swoich praw w postaci utrzymania w mocy orzeczonego na jej rzecz zwrotu w/w nieruchomości, co uprawdopodabnia perspektywę przywrócenia jej uprawnień właścicielskich i powoduje istnienie po jej stronie interesu prawnego w niniejszym postępowaniu; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez związanie organu błędną oceną prawną, polegającą na wskazaniu przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dopóki postępowanie o zwrot działki nie zakończy się ostatecznie, to interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w niniejszym postępowaniu posiada jedynie dotychczasowy właściciel nieruchomości, a w konsekwencji, że skarżącej ze względu na posiadanie roszczenia o zwrot działki nie przysługuje status strony, a tym samym niewłaściwe wskazanie kierunku dalszego postępowania, wiążącego Organ stosownie do art. 153 P.p.s.a., zwłaszcza, że w wyniku uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego postanowienia, sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez SKO. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części. tj. w zakresie pkt I i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, stosownie do art. 185 § 1 P.p.s.a., ewentualnie w razie przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarzuty podniesione w punkcie 2. niniejszej skargi kasacyjnej nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu zarzutów podniesionych w punkcie 1. niniejszej skargi kasacyjnej, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie pkt I. i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 P.p.s.a. Z ostrożności procesowej, na wypadek przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 in fine P.p.s.a., że zaskarżone orzeczenie, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wniesiono o wskazanie w treści uzasadnienia orzeczenia, na podstawie art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a. oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, uwzględniających zarzuty podniesione przez skarżącą w niniejszej skardze kasacyjnej. Wniesiono również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem uchylił postanowienie o umorzeniu postępowania zażaleniowego, wniesionego przez Z. R., na postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 7 lutego 2024 r. nr [...] zawieszające na wniosek X Sp. z o.o. postępowanie administracyjne w sprawie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, zjazdem, drogą wewnętrzną, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą na częściach działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz wyłącznie w zakresie infrastruktury technicznej i zjazdu na częściach działek ew. nr [...] i n dz. ew. nr [...], z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy. Pomimo tego, że zaskarżony wyrok uwzględnia żądanie skargi w całości, to dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena prawna zawarta w jego uzasadnieniu pozostaje zdaniem Skarżącej błędna, co będzie miało dla niej negatywne konsekwencje, zwłaszcza w trakcie ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy przez SKO. Zważywszy bowiem na związanie organu oceną prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, która zgodnie z treścią art. 153 P.p.s.a. wiąże organ, zasadnym pozostaje wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zaznaczyć trzeba, że przedmiotem zaskarżenia jest w istocie rzeczy uzasadnienie wyroku, a nie jego sentencja. Na gruncie P.p.s.a. dopuszczalne jest zaskarżenie, jedynie uzasadnienia wyroku z równoczesnym brakiem kwestionowania jego sentencji. Jeżeli strona, której skargę uwzględniono, kwestionuje wyrażaną w orzeczeniu ocenę prawną może w skardze kasacyjnej domagać się zmiany orzeczenia w tym zakresie (art. 176 P.p.s.a.). W sytuacji objętej dyspozycją z art. 184 - część druga – P.p.s.a. sąd kasacyjny, oddalając skargę, wyrazi w uzasadnieniu orzeczenia właściwą ocenę prawną i wskazania, które będą wiążące (art. 153 w zw. z art. 193 P.p.s.a.; por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 829/09, LEX nr 597891; wyrok NSA z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt FSK 2262/04, LEX nr 424587; por. też A. Kwaśniak, O potrzebie zaskarżenia uzasadnień wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych – głos w dyskusji, "Przegląd Prawa Publicznego" 2021 r., nr 9, s. 57-68). Uzasadnienie wyroku, nawet jeśli sentencja wyroku jest zgodna z żądaniem skarżącego, nie jest dla niego obojętne, gdyż: "pisemne uzasadnienie prawomocnego wyroku ma decydujący wpływ na rozstrzygnięcie, które będzie podjęte na etapie jego wykonania" (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II FSK 716/06, "Glosa" 2007, nr 3, poz. 140). W sprawie wywołanej skargą kasacyjną istota sporu zasadniczo ogniskuje się wokół zagadnienia, czy skarżąca kasacyjnie, której przysługuje roszczenie o zwrot działki nr [...], ma przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Trzeba przy tym zaznaczyć, że na dzień złożenia wniosku właścicielem działki nr [...] z obr. [...] jest m. st. Warszawa, a użytkownikiem wieczystym Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Organ uznał, że w świetle art. 53 u.p.z.p. stronami w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy są: inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej wniosek i nieruchomości sąsiednich. Wyjątkowo, prawa strony mogą przysługiwać osobom mającym inne rzeczowe prawo do nieruchomości. Należy mieć na uwadze, że w dacie złożenia zażalenia na postanowienie o zwieszeniu postępowania obowiązywała u.p.z.p. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688 z późn. zm.). Dostrzegać należy, że w świetle reguł intertemporalnych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw: do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym (art. 59 ust. 1 ustawy zmieniającej). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji uznał, że dopóki postępowanie o zwrot działki nie zakończy się ostatecznie, to jedynie dotychczasowy właściciel posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w niniejszym postępowaniu. Na marginesie należy wskazać, że wyrokiem z dnia 10 marca 2026 r., sygn. I OSK 1993/23 NSA oddalił skargę kasacyjną Wojewody Mazowieckiego od wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2023 r. sygn. IV SA/Wa 1389/22, mocą którego Sąd uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 18 marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu skarżącej wywłaszczonej nieruchomości. Skarżąca argumentuje, że posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu, który znajduje swoje źródło w normie prawa materialnego tj. w art. 136 ust. 3 u.g.n., stanowiącej podstawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz w przepisach Konstytucji. Regulacja art. 136 ust. 3 u.g.n. (uprzednio zawarta w art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która została uchylona z dniem 1 stycznia 1998 r.) jest przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub następcy prawnego z uwagi na zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Co więcej zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa, prawo do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ma charakter prawa konstytucyjnego (art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). Nie może być zatem ograniczane w sposób naruszający istotę tego prawa ani przez ustawodawcę, ani tym bardziej przez organy administracji publicznej stosujące prawo. Skarżąca stoi na stanowisku, że od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2018 r" sygn. II SA/Bd 405/18, LEX nr 2509393; wyrok NSA o/z w Krakowie z dnia 6 maja 1994 r" SA/Kr 1740/93, LEX nr 11052). Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie może mieć zatem wpływ na roszczenia o zwrot działki, bowiem stanowi ono jedynie pierwszy i istotny etap do uzyskania przez Inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę i procesu inwestycyjnego. Bezsprzecznie w interesie skarżącej jest wzięcie udziału w niniejszym postępowaniu, ponieważ działka, dla której prowadzona jest księga wieczysta przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - [...] w Warszawie [...] Wydział Ksiąg Wieczystych o nr [...], pozostaje objęta zabezpieczeniem w postaci zakazu zbywania prawa użytkowania wieczystego ustanowionym w sprawie o sygn. akt: [...]. W postępowaniu administracyjnym, niezależnie od tego, czy zostało ono wszczęte na wniosek, czy też z urzędu, organ musi zawsze dokonać samodzielnych ustaleń dotyczących strony postępowania. Obowiązek ustalenia stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji, a ustaleniu kręgu podmiotów będących stronami postępowania służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe (wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. II OSK 2468/12, LEX nr 1490540). Wobec braku przepisów w u.p.z.p., regulujących pojęcie strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to, czy dany podmiot jest jego stroną, ustala się na podstawie art. 28 K.p.a. Co do zasady przyjmuje się, iż stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Na powyższe wskazuje treść art. 53 ust. 1 art. 53 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się w sposób przyjęty w art. 39 K.p.a. tj. na adres do doręczeń elektronicznych lub za pośrednictwem operatora pocztowego, (czyli doręczenie na piśmie). Na tle cytowanych przepisów w orzecznictwie sądowym zasadnie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor, (który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy jego wniosek) oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Stronami tego postępowania mogą być również inne podmioty, z zastosowaniem reguł ogólnych tj. gdy spełnione są ogólne warunki z art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tak rozumianego interesu prawnego jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Przy czym podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 46/13, LEX nr 1519404). Stronami tego postępowania mogą być zatem przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich do nieruchomości objętej planowaną inwestycją oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak, co do zasady, zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Ze względu na brak zdefiniowania w art. 28 K.p.a. pojęcia interesu prawnego i obowiązku, nie sposób ustalić normatywnej treści tych pojęć w drodze literalnej wykładni tego przepisu na potrzeby jego zastosowania do postępowania o ustalenie warunków zabudowy w przypadku osób występujących z roszczeniem o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. W wyroku z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym.". Mając na względzie powyższe uwagi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że roszczenie o zwrot działki na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., nie stanowi tytułu prawnego do uznania za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że "[p]oprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 [u.g.n.]". Roszczenie o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. ma na celu zadośćuczynienie osobom, które pozbawiono nieruchomości w drodze wywłaszczenia i nie użyto ich na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Realizacja tego roszczenia - przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę - następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Jednakże w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy źródło legitymacji musi być bezsporne i wykazane tytułem prawnym. Nie można go domniemywać, czy wyinterpretować poprzez analizę treści orzeczenia sądowego, niekształtującego bezpośrednio sytuacji prawnej danego podmiotu. Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu wyroku sąd jest zobligowany nie tylko przedstawić zarzuty zawarte w skardze, ale także podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie; obejmuje to także odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012 nr 6, poz. 101, s. 71). Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego, czy przepisów prawa procesowego. Należy mieć także na uwadze, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd wnikliwie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, właściwie ocenił zabrany materiał dowodowy oraz dostatecznie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżąca nie zgadza się z ustaleniami Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Ponadto strona skarżąca, w uzasadnieniu skargi, w ogóle nie przeprowadziła argumentacji idącej w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na meritum orzeczenia oraz wykazania, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.