II OSK 1273/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2335/19 w sprawie ze skargi Miasta N. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że błędnie wpisany zwrot "na decyzję Wojewody [...]" zastępuje zwrotem "na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...]"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Miasta N. na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2019r., sygn. akt IV SA/Wa 2335/19, oddalił skargę Miasta N. (dalej: "Miasto") na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na sesji w dniu 27 czerwca 2019 r. Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w N. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2019 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ wskazał, że biorąc pod uwagę przepisy samej ustawy stanowiącej podstawę prawną uchwały oraz mając na uwadze kierunki wykładni celowościowej i funkcjonalnej, przepisy te nie mogą być interpretowane i stosowane w takim kierunku, który w efekcie finalnym prowadzić ma z jednej strony do nakładania na inwestora obowiązków administracyjnoprawnych niewynikających w sposób jednoznaczny z przepisów prawa, a które mogą stanowić barierę w zakresie prowadzenia inwestycji mieszkaniowych przeznaczonych dla osób o przeciętnych i niższych dochodach, a z drugiej zaś do powstawania inwestycji mieszkaniowych o niskim stanie technicznym, niedostatecznym wyposażeniu lub nadmiernym zagęszczeniu ludności, a także powstawania zespołów zabudowy bez odpowiedniej obsługi komunikacyjnej, w tym bez dostępu do transportu publicznego, oraz bez dostępu do niezbędnych usług, w tym usług społecznych obejmujących tereny rekreacyjne. Organ wskazał, że z definicji inwestycji mieszkaniowej wynika, że jednym z rodzajów inwestycji mieszkaniowej jest również taki rodzaj przedsięwzięcia, który obejmuje zmianę sposobu użytkowania, w wyniku którego powstanie budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali nie mniejszej niż 25. W ramach inwestycji mieszkaniowej musi powstać minimum 25 lokali mieszkalnych. Ustawodawca nie przewidział przy tym możliwości bilansowania już istniejących lokali mieszkalnych, bowiem celem ustawy jest powstanie nowych mieszkań w określonej liczbie, nie zaś ujmowanie w ramach inwestycji mieszkaniowej, lokali już istniejących. Wskazał przy tym, że inwestycja, której dotyczy kwestionowana uchwała, polegać będzie na zmianie sposobu użytkowania siedmiu lokali usługowych znajdujących się na kondygnacji parteru i adaptacji ich na cele mieszkalne. W ocenie organu, jeżeli uchwała lokalizacyjna obejmuje zaledwie jedną kondygnację budynku mieszkalnego wielorodzinnego, który uzyskał pozwolenie na użytkowanie, w wyniku której z siedmiu lokali usługowych powstać ma siedem lokali mieszkalnych, to takie przedsięwzięcie nie może zostać zakwalifikowane jako inwestycja mieszkaniowa korzystająca z ustawowych ułatwień. Uchwała taka nie realizuje bowiem celu ustawy, związanego z powstaniem odpowiedniej liczby nowych lokali mieszkalnych. Uchwała ta jest również wzajemnie sprzeczna, gdyż skoro w wyniku realizacji inwestycji powstać ma 7 nowych lokali mieszkalnych, to ustalenia uchwały wskazujące na powstanie minimum 49 zaś maksymalnie 56 lokali mieszkalnych jest wzajemnie niezgodne. Zastosowane bilansowanie już istniejących mieszkań, jest sprzeczne z założeniami ustawy wprowadzającej ułatwienia dla lokalizacji inwestycji mieszkaniowych, jednakże pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w ustawie, w tym także w zakresie liczby lokali, a także ich minimalnej powierzchni. Zdaniem organu z ułatwień w procesie inwestycyjnym mogą skorzystać ci inwestorzy, który planują zrealizować co najmniej 25 nowych lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych, bądź co najmniej 10 nowych lokali mieszkalnych w budynkach jednorodzinnych, przy czym bez znaczenia jest czy ww. lokale powstaną w ramach budowy, przebudowy, czy też zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków o innych funkcjach. Organ wskazał także, że planowane zamierzenie inwestycyjne, nie tylko nie może zostać zakwalifikowane do inwestycji mieszkaniowej w rozumieniu powołanej ustawy, ale służy ominięciu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Miasto wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która została oddalona przywołanym na wstępie wyrokiem. W ocenie Sądu zakwestionowana przez Wojewodę uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa, polegającym na nieuprawnionym zastosowaniu ułatwień do inwestycji mieszkaniowej wielorodzinnej, która przewiduje powstanie w drodze zmiany sposobu użytkowania istniejących już lokali usługowych, mniej niż wymaganych ustawą 25 nowych lokali mieszkalnych. Zdaniem Sądu czysto literalne brzmienie wyrażenia "przedsięwzięcie (...), w wyniku którego powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25" należy uznać za niedostatecznie przejrzyste. O ile bowiem czysto literalna wykładnia mogłaby nie wykluczać ewentualności wywodzenia uprawnienia inwestora do bilansowania lokali planowanych i już istniejących, o tyle wniosek ten nie daje się w żaden sposób pogodzić z celem ustawy, którym było stworzenie inwestorom daleko idących ułatwień w realizowaniu inwestycji mieszkaniowych, które charakteryzują się odpowiednią wielkością. Zdaniem Sądu przyjęcie stanowiska Miasta obligowałoby konsekwentnie do nieuzasadnionego twierdzenia, że zmiana sposobu użytkowania na mieszkaniowy już jednego lokalu w budynku o funkcji usługowo-mieszkaniowej, zrealizowanego na zasadach ogólnych, w którym to budynku znajdują się już np. 24 lokale mieszkalne, mogłaby następować na zasadach preferencyjnych. Sąd podkreślił, że preferencyjne zasady stanowią odstępstwo od zasad ogólnych, w związku z czym wykładnia tych przepisów musi następować z uwzględnieniem zasady zakazu rozszerzającej interpretacji wyjątków. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie: 1) prawa materialnego, tj.: a) art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. z 2018 r. poz. 1496, z późn. zm.), dalej: "ustawa o ułatwieniach", mające wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnej wykładni pojęcia inwestycji mieszkaniowej przez Sąd I instancji, przez przyjęcie, że w ramach zmiany sposobu użytkowania ma powstać dodatkowo minimum 25 lokali mieszkalnych, podczas gdy zgodnie z literalną, systemową i celowościową wykładnią tego przepisu, w ramach zmiany sposobu użytkowania budynek wielorodzinny mieszkalny ma mieć co najmniej 25 lokali mieszkalnych; b) art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach mające wpływ na wynik sprawy, polegający na niewłaściwym zastosowaniu, względnie błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że inwestycja mieszkaniowa realizowana na podstawie tej ustawy musi być zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zgodnie z tym przepisem inwestycję mieszkaniową realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; c) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP mające wpływ na wynik sprawy, polegające na niewłaściwym zastosowaniu zasady legalizmu niezgodnej z duchem Konstytucji i zawężenie pojęcia inwestycji mieszkaniowej wynikającej wprost z literalnego brzmienia art. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach, co w konsekwencji doprowadziło do złamania tej zasady oraz zasady ochrony praw nabytych; d) art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506), dalej: "u.s.g.", przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uchwała Nr V/91/219 Rady Miejskiej w Nowym Dworze Mazowieckim z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. Jarzębinowej 1 w Nowym Dworze Mazowieckim w sposób istotny narusza prawo, a tym samym Wojewoda [...] był uprawniony do stwierdzenia jej nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] lipca 2019 r.; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez brak uchylenia błędnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...], pomimo że rozstrzygnięcie to narusza art. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach; b) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo że rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach. Uzasadniając powyższe zarzuty, Miasto podniosło, że inwestycją mieszkaniową jest przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstanie budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac. Inwestycję mieszkaniową stanowią również cześć budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową. Zaznaczyło, że w rozpoznawanej sprawie inwestor wzniósł budynek mieszkalno-usługowy, w którym przewidziano 7 lokali usługowych, a następnie wystąpił do Miasta z wnioskiem o zmianę przeznaczenia tych lokali na mieszkania, co doprowadzi do powstania budynku mieszkalnego mającego minimum 25 lokali mieszkalnych. Zmiana taka jest zgodna z definicją ustawową oraz celem ustawy. Podkreśliło, że w ramach inwestycji mieszkaniowej ma powstać budynek wielorodzinny z co najmniej 25 lokalami mieszkalnymi, a nie co najmniej 25 lokali mieszkalnych. Modyfikacja orzecznicza definicji, że w ramach przebudowy lub zmiany sposobu użytkowania budynku ma powstać dodatkowych aż 25 nowych lokali mieszkalnych, wyklucza spod zastosowania tej ustawy inwestycje wielorodzinne realizowane w mniejszych miejscowościach, a co za tym niezgodna jest z celem tej ustawy. Miasto zaznaczyło, że ustawa daje prawo radzie gminy odstąpić od postanowień planu miejscowego w zakresie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest aktem prawa miejscowego i nie ingeruje w ustalenia planu, ale musi zostać uwzględniona przy zmianie planu miejscowego. Zdaniem Miasta przyjęta przez Sąd wykładnia pojęcia inwestycji mieszkaniowej powoduje, że gwarancja bezpieczeństwa prawnego nie jest zapewniona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności, przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podlegało rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, a nie decyzja, co zresztą zostało prawidłowo wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skoro zatem nie ulega wątpliwości, jaki akt administracyjny został rzeczywiście poddany kontroli tego sądu, to wskazanie w komparycji zaskarżonego wyroku, że dotyczy on decyzji, należało uznać za oczywistą omyłkę podlegającą sprostowaniu w trybie art. 156 § 1 w zw. z art. 156 § 3 p.p.s.a. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wskazać, że są one niezasadne, bowiem Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny wydanego przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego. Rozpoznawana sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania siedmiu lokali usługowych, w oparciu o preferencyjne zasady przewidzianych przepisami ustawy o ułatwieniach. Z uwagi na powyższe należy zauważyć, że ustawa ta zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 określa zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji. Realizacja takiej inwestycji, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy o ułatwieniach, wymaga złożenia przez inwestora do właściwej miejscowo rady gminy wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji, który zgodnie z art. 7 ust. 7 pkt 3 ustawy powinien zawierać określenie planowanej minimalnej i maksymalnej liczby mieszkań. W związku z faktem, że ustawa o ułatwieniach, jak wskazuje na to sama nazwa aktu prawnego, przewiduje odstępstwa od ogólnych zasad dotyczących budowy, zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy zarówno domów jednorodzinnych, jak i budynków mieszkalnych wielorodzinnych, podkreślenia wymaga, że wszelkie odstępstwa i wyjątki zgodnie z podstawowymi zasadami interpretacji przepisów, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Oznacza to, że prawidłowe zastosowanie przepisów ustanawiających wyjątki, bądź odstępstwa od zasad ogólnych wymagają skrupulatnego ustalenia zakresu hipotez, których dotyczą normy rekonstruowane na podstawie przepisów ustalających szczególne rozwiązania prawne. Mając powyższe na uwadze, należy zauważyć, że centralnym pojęciem ustawy o ułatwieniach jest pojęcie inwestycji mieszkaniowej, przez które ustawa ta w art. 2 pkt 2 nakazuje rozumieć przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w której wyniku powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac. Analiza tego przepisu wskazuje, że zakładana w nim liczba lokali mieszkalnych, bądź budynków jednorodzinnych powinna powstać w wyniku budowy nowych lokali lub budynków bądź zmiany sposobu użytkowania lub przebudowy już istniejących lokali lub budynków. Istotne jest natomiast, aby efektem tych prac było powstanie lokali mieszkalnych, bądź budynków jednorodzinnych w liczbie określonej w tym przepisie. Odnotować bowiem należy, że określenie minimalnej liczby lokali mieszkalnych, bądź budynków jednorodzinnych zostało połączone właśnie z pracami polegającymi na budowie nowych lokali i budynków oraz zmianie sposobu użytkowania lub przebudowy istniejących obiektów. Skoro zatem określona liczba lokali bądź budynków ma powstać w wyniku prac wskazanych w tym przepisie, to wykluczone z zakresu stosowania ustawy o ułatwieniach zostały te działania, które prowadzą do powstania mniejszej ilości lokali bądź budynków, nawet gdyby po zsumowaniu z już istniejącymi przekraczałyby te wartości. Za takim rozumieniem art. 2 pkt 2 ustawy ułatwiającej przemawia wykładnia celowościowa tego przepisu. Głównym bowiem założeniem powołanej ustawy jest wprowadzenie regulacji umożliwiających znaczące przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych, poprzez przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne, z ograniczeniem wynikającym z ustawy w zakresie dotyczącym ilości mieszkań, które mają powstać w wyniku wskazanych w ustawie działań inwestycyjnych. Należy przyjąć, że ustawodawca świadomie wprowadził takie ograniczenia, bowiem mają one na celu preferowanie dużych inwestycji, które znacznie przyspieszą realizację celu ustawy jakim jest zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych i likwidacja statystycznego niedoboru mieszkań rozumianego jako różnica pomiędzy liczbą zamieszkałych mieszkań i liczbą gospodarstw domowych (por. uzasadnienie do projektu ustawy). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że w wyniku inwestycji zaplanowanej przez inwestora, osiągnięcie minimalnej ilości lokali wskazanej w art. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach, miało nastąpić poprzez zmianę sposobu użytkowania 7 lokali usługowych, na lokale o funkcji mieszkalnej i zsumowanie tej ilości lokali z już istniejącymi lokalami w budynku wielorodzinnym, co wprost wynika z wniosku inwestora. Podkreślenia przy tym wymaga, że zmianie sposobu użytkowania i przeznaczeniu na cele mieszkalne miało ulec zaledwie 7 lokali, tj. w liczbie niespełniającej ustawowego wymogu uprawniającego do skorzystania z regulacji ustawy o ułatwieniach. Także podjęta przez Rade Miasta uchwała wskazywała, że dotyczy zmiany sposobu użytkowania siedmiu lokali usługowych. Oznacza to, że organ nadzoru prawidłowo ocenił, że zakwestionowana przez niego uchwała istotnie naruszała obowiązujące przepisy. W konsekwencji nie można za uzasadnione uznać zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 pkt 2 ustawy o ułatwieniach, art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach, należy odnotować, że Sąd I instancji oddalił skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze ze względu na naruszenie art. 2 pkt 2 przywołanej ustawy. Wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej art. 5 ust. 3 ustawy o ułatwieniach nie był zatem podstawą rozstrzygania, wobec czego Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu. Ponadto Sąd I instancji w żadnym momencie nie kwestionował, że w ramach przepisów ustawy o ułatwieniach, inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Czym innym jest natomiast zwrócenie przez Sąd uwagi, że próba bezpodstawnego zastosowania do przedmiotowej inwestycji przepisów ustawy o ułatwieniach miała na celu obejście postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie stanowi naruszenia wskazanego przepisu. Tym samym rozpoznawany zarzut należało uznać za nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, a zatem Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę Miasta. Z kolei powołane w zarzutach skargi kasacyjnej art. 148 i art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi, Sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do kwestionowanego rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie. W konsekwencji powyższego brak było również podstaw do uznania za uzasadnione zarzutów naruszenia art. 148 i art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.