II OSK 1271/26

Dnia 29 lipca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 857/25 oddalającego sprzeciw E. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 14 października 2025 r., nr SKO 4120.7.2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zakazania zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 19 stycznia 2026 r., sygn. akt II SA/Wr 857/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił sprzeciw E. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (SKO lub Kolegium) z 14 października 2025 r., nr SKO 4120.7.2025, w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zakazania zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 31 lipca 2023 r. Wójt Gminy W. (organ I instancji) wszczął – na wniosek T. B. – postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr (...), obręb W., w związku z prowadzoną na terenie działki uciążliwą działalnością gospodarczą – malarnią proszkową i obróbką metali. Ponieważ z dniem 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (uzmUpzp), dotycząca m. in. postępowania w przedmiocie zmiany sposobu zagospodarowania terenu, organ gminy z powodu braku przepisów przejściowych, uwzględnił nowe przepisy w/w ustawy i wydał decyzję z 4 marca 2024 r. (nr R-NP.6731.1.2023.AM), którą umorzył postępowanie w sprawie zakazania właścicielowi nieruchomości obejmującej działkę o nr ewidencyjnym (...), obręb W., zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że dla działki nr (...) (o pow. 2473 m²) obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie W., przyjęty uchwałą Nr VI/XXXV11/322/13 Rady Gminy W.z 27 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. 2014, poz. 3929, MPZP). Organ stwierdził, że znajdująca się na nieruchomości zabudowa jest zgodna z ustaleniami wskazanego wyżej MPZP. Natomiast ustosunkowując się do kwestii związanych z ewentualną samowolą budowlaną, zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, uciążliwością wynikającą z prowadzonej działalności gospodarczej, polegającą na immisji hałasu oraz immisji pyłów i gazów, składowaniem opon, organ wyjaśnił, że kwestie te są regulowane przez odpowiednie przepisy ustawy - Prawo budowlane, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach, których egzekwowanie należy do innych organów. W konweniencji organ gminy stwierdził, że brak było podstaw do wydania - w oparciu o art. 35a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2023, poz. 977 ze zm.; Upzp) – decyzji w sprawie zakazania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Wr 857/25 kolejno wskazano, że w wyniku uwzględnienia wniesionego przez T. B. odwołania od w/w decyzji, Kolegium – decyzją z 7 czerwca 2024 r. (nr SKO 4120.8.2024 – uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. 2.3. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji, decyzją z 8 maja 2025 r. (nr R-NP.6731.1.2023.KD), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zakazania właścicielowi nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ gminy uznał, że w przypadku działalności prowadzonej na terenie nieruchomości mamy do czynienia z usługami, co jest zgodne z usługową funkcją terenu, o której mowa MPZP. Odnosząc się do zarzutów stawianych w trakcie postępowania przez T. B. organ I instancji stwierdził, że występujący w przepisach planu miejscowego zakaz lokalizacji na terenie nieruchomości inwestycji uciążliwych (§ 5 ust. 3 pkt 1 lit. d planu) trzeba rozpatrywać w ramach definicji zawartej w § 3 pkt 15 planu, zgodnie z którą jako usługi uciążliwe należy rozumieć przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazuje przekroczenia dopuszczalnych norm poza teren, do którego inwestor ma tytuł prawny. Wójt podkreślił, że ponieważ postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia inicjowane jest stosownym wnioskiem inwestora, a nie wszczynane przez organ z urzędu, to nie ma on kompetencji do analizy wskazanych wyżej kwestii. 2.4. Dalej w wyroku II SA/Wr 857/25 przywołano, że po rozpatrzeniu odwołania, SKO powołaną na wstępie decyzją z 14 października 2025 r. nr SKO 4120.7.2025, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2024, poz. 572 ze zm; K.p.a.) uchyliło w całości decyzję organu I instancji z 8 maja 2025 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W wyroku ustalono, iż organ odwoławczy wyjaśnił, że o ile w rozpatrywanej sprawie organ I instancji poczynił ustalenia faktyczne co do sposobu użytkowania działki gruntu nr (...), obręb W., o tyle w weryfikowanej decyzji brak jest jakichkolwiek śladów dokonania przez organ zestawienia ustalonego stanu faktycznego z przepisami MPZP. Kolegium zauważyło, że organ gminy poprzestał jedynie na wskazaniu zastosowanego w planie miejscowym symbolu na oznaczenie terenu obejmującego działkę gruntu nr (...) i to w sposób wadliwy. Z zawartego w aktach sprawy wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że objęta postępowaniem działka położona jest na terenie oznaczonym symbolem MU/2, jednak organ gminy w swej decyzji (s. 4) używa symbolu MU/12. Kolegium podkreśliło ponadto, że w żadnym miejscu weryfikowanej decyzji organ I instancji nie przytoczył przepisów planu odnoszących się do terenu obejmującego działkę gruntu nr (...), choć – w świetle art. 35a Upzp – powinien to być punkt wyjścia i baza do wszelkich przeprowadzanych przez organ ustaleń. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie przeprowadził wykładni powołanych przez SKO przepisów planu, a w konsekwencji nie dokonał ustaleń faktycznych w zakresie wynikającym z treści tych regulacji prawnych. Organ odwoławczy zauważył, że prawidłowy sposób postępowania w przypadku weryfikacji zgodności zagospodarowania terenu z obowiązującym MPZP powinien polegać najpierw na ustaleniu norm odnoszących się do poszczególnych funkcji zagospodarowania terenu, a następnie sprawdzeniu, czy zastane na danym terenie sposoby jego zagospodarowania odpowiadają tym normom. W rozpatrywanej sprawie brak jest takich ustaleń. Organ I instancji co prawda określił aktualny sposób użytkowania poszczególnych obiektów na działce gruntu nr (...), lecz nie ustalił ich procentowego udziału w odniesieniu do kryteriów określonych w przepisach planu miejscowego. Co więcej, Kolegium podkreśliło, że powołane przepisy MPZP przewidują dla terenu objętego postępowaniem funkcję mieszkaniowo-usługową. Wykładnia systemowa przepisów tego planu wskazuje na to, że na terenie tym powinny być lokalizowane zarówno obiekty o funkcji mieszkaniowej, jak i usługowej, a nie tylko jednej z nich. Podsumowując, SKO wyjaśniło, że wnioski, do których doszedł w swojej decyzji organ I instancji, nie mają podstaw ani w stanie faktycznym, ani prawnym rozpatrywanej sprawy. Organ dokonał ustaleń faktycznych w oderwaniu od przepisów obowiązującego planu miejscowego, gdyż skupił się wyłącznie na ogólnie wyrażonym w nim określeniu przeznaczenia terenu, jako terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, nie analizując szczegółowych "zapisów" planu. Kierując się wytycznymi Kolegium zawartymi w decyzji SKO z 7 czerwca 2024 r. organ prawidłowo ograniczył postępowanie dowodowe do tych elementów zagospodarowania terenu, które nie są związane z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jednak mimo to nie uwzględnił powołanych wyżej ustaleń planu miejscowego, dotyczących maksymalnego odsetka powierzchni działki nr (...), który może być – zgodnie z przepisami MPZP – przeznaczony pod funkcję usługową. Oderwanie prowadzonego postępowania dowodowego od szczegółowych ustaleń planu skutkowało ogólnikowym wnioskiem, że "w toku postępowania organ ustalił, iż na terenie nieruchomości nie doszło do zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym". Wniosek ten jest jednak przedwczesny, bowiem nie został oparty na analizie jakichkolwiek przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2.5. Sąd pierwszej instancji przywołał, że w dalszej części uzasadnienia swej decyzji Kolegium wyjaśniło, że dokonywane przez organ I instancji oględziny obarczone były pierwotną wadą procesową uniemożliwiającą uznanie ich za skuteczne. Strona postępowania nie brała udziału w oględzinach działki gruntu nr (...), co było konsekwencją braku zgody jej właściciela na wejście pełnomocnika strony na teren tej działki, zaś organ taki stan zaaprobował, uznając go za zgodny z prawem. Końcowo organ odwoławczy, po przytoczeniu adekwatnych podstaw prawnych, wyjaśnił, że organ I instancji nie rozpatrzył w istocie sprawy, bowiem nie uwzględnił wszystkich jej aspektów normatywnych. Konieczne jest zatem – w jego ocenie – przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy sposób zagospodarowania terenu działki nr (...), obręb W., jest zgodny z ustaleniami zawartymi w przepisach MPZP. W przypadku przeprowadzania dowodu z oględzin terenu wyżej wskazanej działki gruntu organ będzie zobowiązany zapewnić skuteczny udział w tej czynności procesowej wszystkim stronom postępowania. 3.1. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, E. Z. wniosła sprzeciw, zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie: 1) art. 138 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że: – postępowanie winno być umorzone - ewentualnie: – organ odwoławczy mógł i powinien zastosować art. 136 § 1 K.p.a., – SKO nie wykazało, dlaczego uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a. byłoby niemożliwe lub niewystarczające, – SKO nie rozważyło nawet możliwości zlecenia organowi I instancji powtórnego przeprowadzenia oględzin z udziałem wszystkich stron; 2) art. 7 i 77 § 1 K.p.a. ponieważ SKO błędnie oceniło, że organ I instancji nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, podczas gdy rzekome braki można było uzupełnić na etapie odwoławczym; 3) art. 10 i 79 § 2 K.p.a. - organ odwoławczy nie rozważył możliwości naprawienia uchybienia polegającego na niedopuszczeniu strony do oględzin, mimo że powtórzenie tej czynności mogło zostać zlecone organowi I instancji; 4) art. 107 § 3 K.p.a. - SKO nie wyjaśniło, dlaczego odstępuje od zasady stosowania art. 136 K.p.a. i dlaczego postępowanie dowodowe nie mogło zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. 3.2. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że sankcja z art. 35a Upzp może być stosowana jedynie do zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym dokonanej od 24 września 2023 r. Zastosowanie tego przepisu do zmiany zagospodarowania terenu przed wejściem w życie w/w nowelizacji Upzp nie wynika z przepisów międzyczasowych (intertemporalnych), a dodatkowo trzeba mieć na względzie jedną z podstawowych zasad wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, że prawo nie działa wstecz. W tych okolicznościach rzeczony art. 35a Upzp nie może być stosowany do działań rzekomo podjętych przez skarżącą przed wejściem jego w życie. Brak przepisów przejściowych potwierdza tę konkluzję, podobnie jak analogiczne orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do art. 59 ust. 3 Upzp, w którym sądy wskazywały, że nowe regulacje prawa planistycznego nie mogą stanowić podstawy sankcjonowania stanów faktycznych sprzed ich wejścia w życie. W konsekwencji – zdaniem skarżącej – postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było od samego początku bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu oddalił sprzeciw. 4.2. W motywach swego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że wejście w życie art. 35a Upzp nie wprowadziło nowej regulacji samowoli urbanistycznej, a jedynie doprowadziło do wyodrębnienia i zmodyfikowania podstawy prawnej dla interwencji organu w stosunku do terenów objętych planem miejscowym. Skoro więc przed dniem 24 września 2023 r. przyjęto w drodze wykładni celowościowej i systemowej konieczność zastosowania art. 59 ust. 3 Upzp również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to uprawnione jest stwierdzenie, że w tym czasie w systemie prawnym istniała regulacja sankcjonująca zmianę zagospodarowania terenu objętego planem miejscowym. W tych okolicznościach powołane przez skarżącą poglądy judykatury dotyczące stosowania art. 59 ust. 3 Upzp do stanów faktycznych zaistniałych przed dniem jego wejścia w życie nie przystają do realiów rozpatrywanej sprawy. Odmiennie niż to ma miejsce w sprawie niniejszej, wskazany przepis art. 59 ust. 3 Upzp nie miał swojego odpowiednika w poprzednich ustawach dotyczących zagospodarowania przestrzennego. Przed wejściem w życie Upzp, tj. przed 11 lipca 2003 r. nie istniał obowiązek uzyskania zezwolenia organu administracji na taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie łączyła się z prowadzeniem robót budowlanych, nie przewidywano także sankcji administracyjnej za brak dopełnienia tego obowiązku. W ocenie tegoż sądu, trafnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że zarówno zmienione brzmienie art. 59 ust. 3 Upzp, jak i dodany w wyniku nowelizacji art. 35a tej ustawy, znajdują zastosowanie do wszystkich postępowań pozostających w toku, a więc takich, które nie zostały zakończone decyzją ostateczną, niezależnie od momentu ich wszczęcia. Pogląd ten został jednoznacznie wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lipca 2025 r., II OSK 1082/25. Decydujące znaczenie ma bowiem fakt, że przepis przejściowy art. 59 ust. 1 uzmUpzp odnosi się wyłącznie do spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie obejmując swym zakresem postępowań o charakterze sanacyjnym. Skoro zatem ustawodawca nie przewidział odrębnych regulacji przejściowych wyłączających stosowanie art. 35a Upzp do spraw wszczętych przed dniem 24 września 2023 r., to przepis ten – wbrew stanowisku skarżącej – znajduje zastosowanie również do stanów faktycznych, które zaistniały przed datą wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej art. 35a Upzp, o ile postępowanie w danej sprawie nie zostało zakończone decyzją ostateczną. 4.3. Jednocześnie sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby zastosowanie art. 35a Upzp w niniejszej sprawie prowadziło do niedopuszczalnego działania prawa wstecz. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu nie odnosi się do samego faktu dokonania zmiany zagospodarowania terenu w przeszłości, lecz do aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, który pozostaje w sprzeczności z ustaleniami MPZP. Rozstrzygnięcie to ma zatem charakter prospektywny i porządkowy, a jego celem jest zapobieżenie dalszemu utrzymywaniu stanu niezgodnego z prawem. 4.4. Zdaniem sądu a quo, argumentacja zawarta w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06 (ONSAiwsa 2006, z. 3, poz. 71), że "każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych nowymi regulacjami. (...) W sytuacji, gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. (...) Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę lub też w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 stycznia 2005 r., P 9/04, OTK 2005 nr 1/A poz. 9 odsyłający w uzasadnieniu do: J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62)" ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Istotne znaczenie ma bowiem fakt, że zmiana zagospodarowania terenu stanowi stan faktyczny o charakterze ciągłym, który trwa tak długo, jak długo nieruchomość jest wykorzystywana w sposób sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego. W konsekwencji, organ administracji – a następnie sąd administracyjny – dokonują oceny tego stanu według przepisów obowiązujących w dacie orzekania, a nie według regulacji obowiązujących w chwili jego powstania, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej, co jednak w niniejszej sprawie nie występuje. Powyższe stanowisko doprowadziło orzekający w sprawie sąd wojewódzki do przekonania, że zastosowanie przez organ odwoławczy art. 35a Upzp nie nastąpiło z naruszeniem zakazu retroaktywności. W sprawie miało bowiem miejsce zastosowanie instytucji retrospektywnego działania prawa. WSA we Wrocławiu uznał, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie doprowadziło do powzięcia ustaleń istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Organ I instancji – jak słusznie zauważyło Kolegium – dokonał ustaleń faktycznych w oderwaniu od przepisów obowiązującego planu miejscowego, gdyż skupił się wyłącznie na ogólnie wyrażonym w MPZP określeniu przeznaczenia terenu, jako terenu zabudowy mieszkaniowo-usługowej, nie analizując szczegółowych "zapisów" planu. Ponadto, przyjmując jako prawidłowy wzorzec postępowania weryfikację zgodności zagospodarowania terenu z obowiązującym planem miejscowym, polegającą na uprzednim ustaleniu norm odnoszących się do poszczególnych funkcji zagospodarowania terenu, a następnie sprawdzeniu, czy faktyczny sposób jego zagospodarowania normom tym odpowiada, nie ulega wątpliwości, że organ I instancji wymaganiom tym nie sprostał. I choć, jak podkreśliło Kolegium, organ I instancji co prawda określił aktualny sposób użytkowania poszczególnych obiektów na działce gruntu nr (...), to jednak nie ustalił ich procentowego udziału w odniesieniu do kryteriów określonych w przepisach planu miejscowego. 4.5. W konkluzji tego wyroku, w ocenie sądu pierwszej instancji, wobec stwierdzanych przez Kolegium uchybień w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu, wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego lub też skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 136 K.p.a. nie mogło nastąpić bez naruszenia istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania zmierzał w istocie do ponownego rozpoznania sprawy, albowiem organ I instancji nie dokonał wszechstronnej analizy obowiązujących dla przedmiotowej działki ustaleń planistycznych. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. 5.2. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuca się naruszenie – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 poz. 143, Ppsa) – przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 151a § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa oraz art. 151 Ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie sprzeciwu, pomimo że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. — przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo że: - postępowanie winno zostać zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym przez organ odwoławczy, ewentualnie: - organ odwoławczy mógł i powinien zastosować art. 136 § 1 K.p.a., - SKO nie wykazało, dlaczego uzupełnienie materiału dowodowego w trybie art. 136 § 1 K.p.a. miałoby być niemożliwe lub niewystarczające, - SKO nie rozważyło nawet możliwości zlecenia organowi I instancji przeprowadzenia uzupełniających oględzin z udziałem wszystkich stron, - materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał zasadniczo na ustalenie stanu faktycznego, zaś wskazywane przez organ odwoławczy braki dotyczyły przede wszystkim niepełnej analizy prawnej i subsumpcji ustalonych już okoliczności faktycznych pod przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. b) naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. — poprzez błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, a następnie zaakceptowanie tego stanowiska przez sąd I instancji, że organ I instancji nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, podczas gdy zgromadzony materiał pozwalał na dokonanie zasadniczych ustaleń faktycznych w sprawie, a ewentualne braki mogły zostać usunięte na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 § 1 K.p.a., c) naruszenie art. 10 § 1 i art. 79 § 2 K.p.a. — poprzez przyjęcie, że samo niezapewnienie stronie udziału w oględzinach uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej, mimo że organ odwoławczy nie rozważył możliwości usunięcia tego uchybienia przez powtórzenie tej czynności z udziałem wszystkich stron, ani nie wykazał, że uchybienie to miało rzeczywisty wpływ na wynik sprawy, d) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. — poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji kasacyjnej, polegające na niewyjaśnieniu, dlaczego organ odwoławczy odstąpił od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz dlaczego postępowanie dowodowe nie mogło zostać uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, w szczególności w zakresie ponownego przeprowadzenia oględzin oraz analizy zgodności ustalonego stanu faktycznego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, e) naruszenie art. 15 w zw. z art. 136 § 1 i art. 138 § 2 K.p.a. — poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji do uzupełnienia materiału dowodowego prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności, podczas gdy zasada ta nie wyklucza możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego przez organ II instancji, jeżeli materiał zebrany przez organ I instancji pozwalał na merytoryczne rozpoznanie sprawy po dokonaniu ograniczonych czynności uzupełniających, f) naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z błędną wykładnią art. 35a Upzp – poprzez niezasadne przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed dniem jego wejścia w życie, o ile jedynie skutki takiej zmiany zagospodarowania terenu utrzymują się nadal, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że odnosi się on do zmiany zagospodarowania terenu dokonanej pod rządami tej regulacji, a nie do każdego stanu zastanego ocenianego ex post według normy wprowadzonej później, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania art. 105 § 1 K.p.a. 5.3. Skarżąca kasacyjnie zarzuca ponadto naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, w związku z art. 151a § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa, a to: błędną wykładnię art. 35a Upzp w zw. z art. 2 Konstytucji RP - poprzez niezasadne przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed dniem jego wejścia w życie, o ile jedynie skutki takiej zmiany zagospodarowania terenu utrzymują się nadal, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że odnosi się on do zmiany zagospodarowania terenu dokonanej pod rządami tej regulacji, a nie do każdego stanu zastanego ocenianego ex post według normy wprowadzonej później, - poprzez przyjęcie, że zastosowanie art. 35a Upzp do stanów faktycznych istniejących przed wejściem tego przepisu w życie nie prowadzi do niedopuszczalnego działania prawa wstecz, podczas gdy taka wykładnia skutkuje nadmierną retrospektywnością normy sankcyjnej, narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i prawa oraz prowadzi do obciążania aktualnego właściciela nieruchomości skutkami zmian dokonanych przez inne osoby, niejednokrotnie wiele lat wcześniej, - poprzez przyjęcie, że samo utrzymywanie się skutków dawnej zmiany zagospodarowania terenu uzasadnia zastosowanie tego przepisu, podczas gdy wykładnia taka prowadzi do nieakceptowalnego rozszerzenia zakresu temporalnego normy, pozwalającego na ingerencję administracyjną wobec stanów powstałych wiele dekad wcześniej, bez jakiejkolwiek granicy czasowej i bez uwzględnienia zmieniających się reżimów planistycznych. , - poprzez niezasadne utożsamienie "zmiany zagospodarowania terenu" z samym dalszym trwaniem skutków tej zmiany, podczas gdy pojęcie użyte przez ustawodawcę odnosi się do samego zdarzenia polegającego na dokonaniu zmiany, a nie wyłącznie do późniejszego utrzymywania się określonego sposobu korzystania z nieruchomości. 5.4. Strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i decyzji organu odwoławczego; nieprzeprowadzenie rozprawy (zrzeczenie się rozprawy); orzeczenie o kosztach za obie instancję według norm przepisanych, w tym w zakresie kosztów zastępstwa radcowskiego. 5.5. Zdaniem skarżącej kasacyjnie WSA we Wrocławiu dokonał błędnej wykładni art. 35a Upzp, utożsamiając trwanie skutków dawnej zmiany zagospodarowania terenu z samą zmianą w rozumieniu tego przepisu i aprobującego stosowanie do stanów faktycznych powstałych przed jego wejściem w życie. Wykładnia ta – zdaniem skarżącej – prowadzi do nieuprawnionego rozszerzenia temporalnego normy sankcyjnej, narusza zasadę zaufania do państwa i prawa oraz otwiera drogę do obciążania aktualnych właścicieli konsekwencjami zdarzeń historycznych, których sami nie spowodowali. Ten sposób rozumowania budzi poważne wątpliwości z perspektywy europejskich standardów ochrony jednostki, albowiem model przyjęty przez WSA we Wrocławiu jest trudny do pogodzenia z europejskim standardem w czterech punktach: pewności prawa, zakazu nadmiernej retrospektywności, skutecznej kontroli sądowa i efektywnego środka prawny, a także ochrony własności i proporcjonalności ingerencji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Stosownie do art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym, na którym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. NSA zgodnie z powyższą regulacją wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. 6.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem kontroli WSA we Wrocławiu była decyzja kasacyjna SKO, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaskarżona sprzeciwem przewidzianym w rozdziale 3a Ppsa. Zakres kontroli sądu pierwszej instancji ograniczał się zatem do zbadania, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19 (LEX nr 2736843), w którym wskazano, że przepis art. 64e Ppsa ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.". Jak stanowi art. 64e Ppsa, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Powyższy przepis nie oznacza jednak braku kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Podkreślić też należy, że art. 64e Ppsa nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 Ppsa. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyrok NSA: z 6 marca 2019 r. II OSK 392/19; z 13 lutego 2019 r. II OSK 132/19, ONSAiwsa 2/2020/19). 6.3. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 Ppsa. Wprawdzie skarżąca kasacyjnie prawidłowo wskazała art. 151a § 2 Ppsa jako przepis regulujący sposób zakończenia postępowania sprzeciwowego, jednak przywołanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 Ppsa pozostaje nieadekwatne. Przepisy te odnoszą się bowiem do postępowania wszczętego skargą na decyzję administracyjną nie mającą charakteru decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 K.p.a., natomiast niniejsza sprawa była rozpoznawana w odrębnym trybie sprzeciwu od decyzji kasacyjnej, którego zasady zostały samodzielnie uregulowane w rozdziale 3a Ppsa. Sposób zakończenia tego postępowania określa art. 151a Ppsa. Tym samym odwołanie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa nie może prowadzić do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku. 6.4. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania odpowiadającego przedmiotowi sprawy wyznaczonemu przez art. 35a Upzp. Organ ten poprzestał na ogólnym stwierdzeniu zgodności sposobu zagospodarowania nieruchomości z przeznaczeniem terenu określonym w MPZP, nie dokonując analizy szczegółowych ustaleń planu odnoszących się do spornej nieruchomości. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wskazał, że organ gminy nie ustalił norm planistycznych wynikających z miejscowego planu, nie dokonał ich wykładni, nie zestawił ich z ustalonym stanem faktycznym, nie zbadał stopnia wykorzystania nieruchomości na cele usługowe w świetle ograniczeń wynikających z planu, a ponadto dopuścił się uchybienia procesowego polegającego na przeprowadzeniu oględzin bez zapewnienia stronie czynnego udziału w tej czynności. Nie można podzielić stanowiska skarżącej, że wszystkie wskazane uchybienia mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 K.p.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna jest dopuszczalna wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części albo przeprowadził je w sposób uniemożlwiający wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. II OSK 1386/15, LEX nr 2292208). Przepis ten służy uzupełnieniu materiału dowodowego w niezbędnym zakresie, nie zaś przeprowadzeniu od początku zasadniczej części postępowania wyjaśniającego. W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy musiałby samodzielnie po raz pierwszy dokonać wykładni przepisów MPZP, ustalić wynikające z nich normy planistyczne, przeprowadzić ponowne oględziny, uzupełnić postępowanie dowodowe, oraz po raz pierwszy kompleksowo ocenić zgodność sposobu zagospodarowania terenu z ustaleniami MPZP. Zakres tych czynności wykracza poza granice postępowania uzupełniającego przewidzianego w art. 136 § 1 K.p.a. i prowadziłby do zastąpienia organu I instancji przez organ odwoławczy, co pozostawałoby w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. 6.5. W konsekwencji niezasadne pozostają również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1, art. 79 § 2, art. 107 § 3 oraz art. 15 K.p.a. Wszystkie te zarzuty opierają się bowiem na błędnym założeniu, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji było kompletne, a stwierdzone braki miały jedynie charakter incydentalny. Tymczasem, jak trafnie przyjęły Kolegium oraz WSA, organ I instancji nie rozpoznał sprawy w zakresie odpowiadającym jej istocie. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Brak było podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. Przedmiotem postępowania pozostawało bowiem ustalenie, czy aktualny sposób zagospodarowania terenu odpowiada ustaleniom MPZP. Dopóki okoliczność ta nie została wyjaśniona w sposób odpowiadający wymaganiom postępowania administracyjnego, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. 6.6. Nie jest również zasadny zarzut błędnej wykładni art. 35a Upzp w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wprowadzona regulacja art. 35a Upzp stanowi uzupełnienie w stosunku do art. 59 ust. 3 Upzp. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzony art. 35a Upzp, w zakresie możliwej do zastosowania sankcji, różni się od art. 59 ust. 3 Upzp, gdyż nie formułuje żadnego rodzaju działań naprawczych w przypadku wystąpienia naruszenia prawa. W przypadku wystąpienia dyspozycji z art. 35a Upzp jedyną możliwością jest zastosowanie sankcji, która sprowadza się do zakazu dalszych naruszeń ustaleń planu miejscowego. W kontekście art. 35a ustawa nie przewiduje stosowania przez analogię rozwiązań przyjętych w art. 59 ust. 3 Upzp (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2025 r. II OSK 1082/25, LEX nr 3889066). Podzielić należy stanowisko sądu pierwszej instancji, że decyzja wydawana na podstawie art. 35a Upzp nie jest ukierunkowana na sankcjonowanie zdarzenia polegającego na dokonaniu zmiany zagospodarowania terenu w przeszłości, lecz na ocenę, czy aktualny sposób zagospodarowania pozostaje zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie stwierdzenia niezgodności – na doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji zastosowanie art. 35a Upzp do postępowania pozostającego w toku nie oznacza nadania temu przepisowi mocy wstecznej. Organ nie dokonuje bowiem oceny zakończonego zdarzenia historycznego według nowego prawa, lecz ocenia istniejący w chwili orzekania stan faktyczny. Trafnie zatem sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie mamy do czynienia z dopuszczalnym bezpośrednim działaniem nowej regulacji wobec trwającego stanu faktycznego, a nie z niedopuszczalną retroaktywnością. 6.7. Nie może odnieść przy tym skutku argument skargi kasacyjnej oparty na braku przepisów przejściowych w uzmUpzp. Skoro ustawodawca nie przewidział regulacji wyłączającej stosowanie art. 35a Upzp do postępowań pozostających w toku, brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawa powinna być rozpoznawana według przepisów dotychczasowych. Chybiony jest także zarzut, jakoby sąd pierwszej instancji utożsamił zmianę zagospodarowania terenu z dalszym utrzymywaniem się skutków tej zmiany. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jedynie, że dla zastosowania art. 35a Upzp znaczenie ma aktualny sposób zagospodarowania terenu oceniany w dacie wydania decyzji. Nie oznacza to jednak przyjęcia, że utrzymywanie się skutków dokonanej wcześniej zmiany jest tożsame z samą zmianą zagospodarowania terenu. Trafnie również sąd pierwszej instancji odwołał się do zasad prawa międzyczasowego wyrażonych w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, zgodnie z którą w przypadku braku przepisów intertemporalnych organ stosujący prawo powinien rozstrzygnąć kwestię temporalnego zastosowania nowych regulacji z uwzględnieniem charakteru stosunku prawnego oraz celu nowelizacji. W sprawie niniejszej brak było podstaw do odstąpienia od zasady bezpośredniego działania nowego prawa wobec trwającego stanu faktycznego. 6.8. Nie można także podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że wykładnia przyjęta przez WSA prowadzi do naruszenia art. 2 Konstytucji RP oraz europejskich standardów ochrony praw jednostki. Celem decyzji wydawanej na podstawie art. 35a Upzp jest zapewnienie zgodności sposobu zagospodarowania terenu z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jest to zatem instrument służący eliminacji trwającego stanu niezgodnego z prawem. Z tego względu brak jest podstaw do przyjęcia, że zastosowanie tego przepisu narusza zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadę proporcjonalności bądź standard ochrony własności wynikający z Konstytucji RP lub prawa europejskiego. 6.9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że żaden z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie jest usprawiedliwiony. WSA we Wrocławiu prawidłowo przyjął, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., a dokonana przez ten sąd wykładnia art. 35a Upzp nie narusza konstytucyjnego zakazu retroaktywności. W istocie znaczna część zarzutów skargi kasacyjnej stanowi polemikę z oceną prawną dokonaną przez sąd pierwszej instancji, nie wykazując jednak, aby ocena ta pozostawała w sprzeczności z obowiązującymi przepisami lub utrwalonym orzecznictwem. Strona skarżąca kasacyjnie prezentuje własną koncepcję sposobu prowadzenia postępowania odwoławczego oraz wykładni art. 35a Upzp, która nie podważa trafności rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji. 7. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 oraz art. 182 § 2a i § 3 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.