II OSK 1270/25

Dnia 26 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (sprawozdawca) sędzia del. WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 915/24 w sprawie ze skargi P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2024 r., nr P.7722.90.2024 17MMa w przedmiocie wstrzymania rozbudowy 1. oddala skargę kasacyjną P., 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 3. zasądza od P. na rzecz Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrokiem z 6 lutego 2025 r., II SA/Ol 915/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie w sprawie ze skargi [...] (Stowarzyszenie) na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WMWINB) z 25 października 2024 r., nr P.7722.90.2024 17MMa, w przedmiocie wstrzymania rozbudowy uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, wnioskiem z 6 grudnia 2023 r., Stowarzyszenie zwróciło się do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie (PINB lub organ I instancji) o niezwłoczne wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej, której inwestorem jest T. sp. z o.o. z s. w Warszawie (inwestor, Spółka), która została wielokrotnie rozbudowana bez wymaganych pozwoleń na budowę, dopuszczenie Stowarzyszenia do tegoż postępowania oraz niezwłoczne wstrzymanie rozbudowy spornego obiektu w M. przy ul. [...], dz. Nr [...], obręb [...]. 2.2. Wyrokując w sprawie II SA/Ol 915/24 kolejno wskazano, że po przeprowadzeniu oględzin, pismem z 30 marca 2024 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] zlokalizowanej na dachu budynku Szkoły Podstawowej nr [...], na działce nr [...] przy ul. [...] w M. Następnie postanowieniem z 11 września 2024 r., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024, poz. 725 – uPb), PINB wstrzymał rozbudowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...], zlokalizowanej na dachu Szkoły Podstawowej nr [...], na działce nr [...] przy ul. [...] w M.. W uzasadnieniu swego postanowienia PINB wskazał, że z analizy zebranych dokumentów wynika, że w ramach budowy przedmiotowej stacji zaprojektowano m. in. ustawienie na dachu budynku masztu antenowego, montaż trzech anten sektorowych, montaż anteny parabolicznej, posadowienie na dachu kontenera technologicznego, przeniesienie jednej istniejącej anteny sektorowej, montaż drogi kablowej łączącej anteny z aparaturą sterującą. Zaprojektowano urządzenia stacji bazowej jako pracujące w paśmie 900/1800/2000 Mhz. Z informacji przekazanych do Starostwa Powiatowego w Ostródzie w sprawie zmian danych zawartych w zgłoszeniu instalacji stacji bazowej telefonii komórkowej w latach 2020, 2021 oraz 2023 wynika, że w stosunku do projektowanych rozwiązań m. in. zwiększono liczbę anten sektorowych do 6 sztuk oraz dokonano wymiany anten sektorowych zwiększając częstotliwość ich pracy do max. 2600 Mhz. Powyższe – zdaniem organu I instancji – bezsprzecznie wskazało na fakt, że na skutek wykonanych prac przy przedmiotowej stacji bazowej zwiększona została jej moc przesyłowa. Taka zmiana traktowana jest jako rozbudowa stacji bazowej. Wskazał organ powiatowy, że art. 29 uPb wprost stanowi, jakie inwestycje nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, a nie jest tam wskazana rozbudowa obiektów budowlanych (w tym stacji bazowej telefonii komórkowej). PINB stwierdził, że zgodnie z art. 48 ust. 1 uPb, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył inwestor (Spółka), który wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. 2.3. Dalej w wyroku II SA/Ol 915/24 przywołano, że powołanym na wstępie postanowieniem z 25 października 2024 r., WMWINB uchylił w/w postanowienie PINB w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyroku przywołano motywy rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego. W ocenie organu II instancji, zaskarżone zażaleniem postanowienie należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem tegoż organu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przebudową istniejącej stacji bazowej stanowiącej obiekt budowlany zrealizowany wcześniej na podstawie pozwolenia na budowę. W przekonaniu WMWINB, rodzaj, moc i usytuowanie anten ma wpływ na działanie stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem na parametry użytkowe i techniczne obiektu budowlanego, w skład którego tego rodzaju urządzenie wchodzi. Zdaniem WMWINB w przedmiotowej sprawie kwalifikacja prawna wykonanych przez inwestora robót określona przez organ I instancji była błędna. Nie doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, tylko do wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie już istniejącej stacji, wobec których może mieć zastosowanie tryb naprawczy wynikający z przepisów art. 50-51 uPb, wobec czego, orzeczono jak w sentencji decyzji. 3.1. Na powyższe postanowienie WMWINB Stowarzyszenie wniosło skargę do WSA w Olsztynie, domagając się jego uchylenia. Podniesiono, że wniesienie skargi jest konieczne, ponieważ do rozstrzygnięcia jest spór prawny z uwagi na to, że w najnowszych rozstrzygnięciach NSA uznaje, że zmiana mocy obiektu budowlanego stanowi jego rozbudowę, a za przebudowę uznaje wymianę urządzeń, dołożenie innych elementów, jeżeli nie powoduje to zmiany mocy. Powołano się na orzecznictwo sądowoadministracyjne. 3.2. W odpowiedzi na skargę, WMWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie skargę uwzględnił uchylając postanowienie wydane przez WMWINB. 4.2. Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a) uPb, z którego wynika, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m. Przywołano dalej treść art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) uPb, z którego wynika, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości nieprzekraczającej 3 m. Uwypuklono, że ustawodawca w ww. przepisach posłużył się terminami "instalowanie" oraz "urządzenia", uznano zatem, że "instalowanie" jest innym rodzajem robót budowlanych, niż przebudowa, czy rozbudowa. W słowniku PWN instalowanie definiowane jest jako montowanie urządzeń technicznych, a synonimy tego słowa to montować, podłączać, zamontowywać, zakładać. Zgodzono się z tym stwierdzeniem judykatury, że zawarte w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c) uPb pojęcie instalowanie odnosi się do wykonywania robót budowlanych polegających na umocowaniu (połączeniu, złączeniu) jakiegoś elementu do istniejącej już konstrukcji nośnej, dodając że instalowanie to trwałe połączenie z konstrukcją nośną nowego elementu (urządzenia), które w przyszłości może być od tej konstrukcji odłączone bez uszkodzenia konstrukcji nośnej i zastąpione innym elementem (urządzeniem). Zdaniem sądu pierwszej instancji, z kolei urządzenie, o jakim mowa w tym przepisie, to urządzenie budowlane zdefiniowane przez art. 3 pkt 9 uPb, który stanowi, iż są to urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Wprawdzie ustawa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) i ust. 4 pkt 3 lit. a) uPb posługuje się terminem urządzenie, a nie urządzenie budowlane, to jednak - zważając, że termin ten zamieszczony jest w tej samej ustawie co zdefiniowane pojęcie urządzenie budowlane i opisuje roboty budowlane kwalifikowane tym przepisem – w ocenie sądu pierwszej instancji przyjąć należy, że są to pojęcia tożsame. 4.3. Wyjaśniając te kwestie sąd pierwszej instancji uznał, że zwolnione z pozwolenia na budowę, a objęte obowiązkiem zgłoszenia (na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) uPb), bądź zarówno zwolnione z pozwolenia na budowę i niepodlegające zgłoszeniu (na podstawie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) uPb) są te roboty budowlane, które polegają na instalowaniu (montowaniu) do konstrukcji nośnej, którą jest obiekt budowlany, urządzeń budowlanych, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających. Regulacją tą objęta jest więc modernizacja stacji bazowych telefonii komórkowej, pod warunkiem, że modernizacja ta nie dotyczy konstrukcji wsporczej będącej budowlą. Nie jest natomiast objęta tą procedurą, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej - to jest wykonanie konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych. Zwolnieniem tym nie są też objęte roboty budowlane dotyczące konstrukcji nośnej tj. masztu antenowego - budowli. Montaż dodatkowych anten sektorowych powoduje zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącej stacji, m. in. poprzez zwiększenie emisji pola elektromagnetycznego lub chociażby przez zwiększenie obciążenia samego masztu. Skoro zaś, w sytuacji, w której posadowienie (budowa) samej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zainstalowaniem na niej anten wymaga pozwolenia na budowę, to dodatkowe zainstalowanie kolejnych anten sektorowych sieci komórkowej stanowi w takiej sytuacji przebudowę lub rozbudowę pierwotnej budowli. Roboty budowlane wykonane przy realizacji przedmiotowej stacji bazowej należało zatem – zdaniem sądu pierwszej instancji – zakwalifikować jako przebudowę obiektu budowlanego, a nie instalację urządzenia budowlanego. 4.4. Sąd a quo rozważył następnie, czy montaż anten nowych, o innych parametrach technicznych i mocach, to instalacja urządzenia budowlanego, czy też jego przebudowa, tj. wykonanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a uPb). W wyroku zwrócono uwagę, że funkcjonalną istotą stacji bazowych telefonii komórkowych jest moc zainstalowanych na niej anten. Użytkowa całość, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 uPb, jaka cechuje obiekty budowlane w kategorii budowla, w przypadku masztów antenowych - inaczej stacji bazowych telefonii komórkowej, to właśnie moc anten jako wyznacznik ich technicznej wartości. Znaczna zmiana w tym zakresie, w ocenie sądu pierwszej instancji, to właśnie przebudowa obiektu, a nie instalowanie urządzenia budowlanego o którym mowa w art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a), czy w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) uPb. Odwołując się do szeregu judykatów wskazano, że w orzecznictwie sądowym najczęściej przyjmuje się, że stacja bazowa telefonii komórkowej jest budowlą, na którą składają się, poza urządzeniami technicznymi, konstrukcja wsporcza wraz z całym oprzyrządowaniem pozwalającym na jej funkcjonowanie, stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, wymagającą pozwolenia na budowę. Sąd wojewódzki uznał, że art. 29 ust 3 pkt 3 lit. a), bądź art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) uPb mogą mieć zastosowanie jedynie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie może natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest cała stacja bazowa telefonii komórkowej. W ocenie tegoż sądu, przepisy te mają zastosowanie, jeżeli ma dojść do wykonania robót budowlanych polegających na montażu anten o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych. Jeżeli jednak w ramach robót budowlanych ma dojść do budowy jeszcze nowych anten, to jest to nie instalowanie urządzenia, o którym mowa art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a), czy ust. 4 pkt 3 lit. a) uPb, ale przebudowa obiektu budowlanego – budowli, poprzez zmianę jej parametrów użytkowych i technicznych. 4.5. W dalszych motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że kwalifikacja przez WMWINB wykonanych przez inwestora robót budowlanych jako przebudowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie mogła stanowić powodów do uchylenia postanowienia PINB i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd a quo powołał się na wskazania NSA zawarte w wyroku z 17 września 2024 r. II OSK 825/23, iż wymiana anten i doposażenie stacji w nowe anteny, to działanie wpływające na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co podpada pod art. 3 pkt 7a uPb i właściwa będzie kwalifikacja takich robót jako "przebudowa" stacji bazowej telefonii komórkowej. Sąd wskazał, że z całą pewnością doposażenie stacji o nowe anteny sektorowe zmienia jej parametry użytkowe i techniczne. Z uwagi na powyższe, zdaniem sądu pierwszej instancji mamy więc do czynienia – jak wskazał WMWINB – z przebudową już istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostaje, że organ I instancji przyjął, iż doszło do rozbudowy stacji telefonii komórkowej, ponieważ również przebudowa w powyższym zakresie wpływa na zmianę parametrów istniejącego obiektu budowlanego i wymaga, z wyżej podanych względów, pozwolenia na budowę. WSA stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił zaś, z jakich względów uznał, że w sprawie wystarczający jest tryb naprawczy z art. 50-51 uPb. Z powyżej wskazanych powodów, sąd I instancji uznał, że wydając zaskarżone postanowienie WINB dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., a także art. 15 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 5.1. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli WMWINB oraz Stowarzyszenie – reprezentowani przez profesjonalnych pełnomocników – zaskarżając go w całości. 5.2. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia zarzucono naruszenie przepisów prawa: 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1, 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024, poz. 935 ze zm., Ppsa) poprzez nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwagi na brak wyszczególnienia wszystkich wykonanych robót budowlanych z jednoczesnym przyjęciem, iż nie doszło do rozbudowy obiektu, lecz jego przebudowy, chociaż zmieniły się jego charakterystyczne parametry; 2) art. 3 pkt 7a uPb w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że "przedmiotem sprawy (jest) przebudowa a nie rozbudowa telekomunikacyjnego obiektu budowlanego", 3) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 3 pkt 9 uPb w zw. z art. 174 pkt 1 Ppsa poprzez wadliwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie doszło do rozbudowy obiektu budowlanego, lecz jego przebudowy. Powyższe uchybienia – zdaniem skarżącego Stowarzyszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych w tym zastępstwa procesowego, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. 5.3. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia w niniejszej sprawie, w oparciu o przytoczone w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych, mamy do czynienia z rozbudową obiektu, a nie jego przebudową. Skarga kasacyjna Stowarzyszenia sprowadza się do zacytowania fragmentów szeregu orzeczeń sądów administracyjnych. 5.4. Z kolei w skardze kasacyjnej organu wniesiono o: uchylenie w całości wymienionego wyroku; oddalenie skargi Stowarzyszenia; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu, oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy w niniejszej sprawie. 5.5. WMWINB zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy: 1) "art. 145 § 1 lit. c)" Ppsa w związku z art. 138 § 2, art. 136 i art. 15 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez sąd, że błędne zakwalifikowanie wykonanych robót budowlany jako budowy, a nie przebudowy lub wątpliwości w tym zakresie nie było wystarczające do uchylenia postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 uPb i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy skoro organ odwoławczy zakwestionował przedmiot i tryb prowadzonego postępowania administracyjnym na etapie zażalenia o wstrzymaniu robót postanowienie kasacyjne było jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem. W sposób szczególny razi organ to, że sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swego wyroku potwierdził, iż cyt. "Mamy więc do czynienia - jak wskazał WINB - z przebudowa już istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę". A zatem ponieważ nie zakwestionował merytorycznej oceny organu odwoławczego w tym zakresie jedynym prawnie dopuszczalnym rozstrzygnięciem było postanowienie oparte o art. 138 § 2 K.p.a. Stąd też – w ocenie tegoż organu – uwzględnienie skargi i uchylenie wyłącznie postanowienia organu odwoławczego narusza przywołane w podstawie skargi przepisy i godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie organ naprowadza, że tryb legalizacji samowolnej budowy różni się zasadniczo od legalizacja przebudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednol. Dz. U. 2026, poz. 143) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym wobec skutecznego zrzeczenia się rozprawy. 6.2. Usprawiedliwione są podstawy skargi kasacyjnej wniesionej przez WWMWINB. Oczywiście niewłaściwie zarzucono sądowi pierwszej instancji naruszenie "art. 145 § 1 lit. c)" Ppsa, przyjdzie uznać, że to oczywista omyłka autora skargi kasacyjnej i chodzi o wadliwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności uwzględnienia skargi Stowarzyszenia i uchylenia zaskarżonego postanowienia WMWINB wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie zakwestionował kwalifikacji organu II instancji, gdy idzie o odmienną od organu powiatowego ocenę charakteru robót wykonanych samowolnie przez inwestora. Organ I instancji ocenił te roboty jako samowolną rozbudowę stacji bazowej, zaś organ zażaleniowy jako samowolną przebudowę. Sąd a quo zasadniczo zgodził się z taką kwalifikacją organu II instancji, ale uznał, że jest to bez znaczenia, bo skarżony organ nie wyjaśnić miał, z jakich względów uznał, że w sprawie wystarczający jest tryb naprawczy z art. 50-51 uPb (s. 8 uzasadnienia skarżonego wyroku). W konsekwencji sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że organ wojewódzki dopuścił się naruszenia przepisów art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a., a także art. 15 K.p.a. i uchylił zaskarżone postanowienie. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku uznać wypadnie za nieprawidłowe, a skarga kasacyjna WMWINB jest zasadna, skoro oparta jest na usprawiedliwionych podstawach. 6.3. Zgodzić należy się, że prawidłowa jest kwalifikacja robót wykonanych przy spornej stacji bazowej przez inwestora, jako przebudowy tej stacji bazowej zrealizowanej uprzednio legalnie na podstawie pozwolenia na budowę. Roboty, których dokonywała Spółka, odbywały się na zgłoszenia, co wynika jednoznacznie z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego. PINB doszedł do wniosku, że od 2016 r. doszło do montażu anten i modułów radiowych i konstrukcji wsporczych, czyli wyłącznie urządzeń technicznych, bez wbudowania jakichkolwiek wyrobów budowlanych nieprzekraczających 3 m. Organ I instancji przyjął jednak wadliwą kwalifikację robót jako samowolną rozbudowę, z tego względu i z powołaniem się na art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb wydał postanowienie o wstrzymaniu takiej rozbudowy spornej stacji bazowej. W tej sytuacji, skoro organ II instancji, zasadnie odwołując się do definicji przebudowy z art. 3 pkt 7a uPb i trafnie powołując się na stanowisko zajęte w wyroku NSA z 19 września 2024 r., II OSK 1215/23, ocenił roboty Spółki jako przebudowę, to nie mógł inaczej orzec niż uchylić postanowienie I instancji, jako wydane w wadliwym trybie legalizacji oznaczonych robót budowlanych. Nie naruszył przeto WMWINB art. 138 § 2 i art. 15 K.p.a. Słusznie w skardze kasacyjnej organu naprowadza się na odmienny tryb legalizacji robót polegających na rozbudowie i takich, które polegały na przebudowie obiektu budowlanego. Art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb powołany w podstawie prawnej swego postanowienia przez organ I instancji, ma zastosowanie do "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 uPb, ustawodawca inaczej kwantyfikuje "przebudowę", jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Słusznie sąd a quo, jak i organ wojewódzki ocenili wykonane roboty jako przebudowę istniejącej legalnie stacji bazowej telefonii komórkowej. Organ zażaleniowy wskazał, że roboty podjęte przez Spółkę polegały na zwiększeniu anten sektorowych oraz wymianie anten takich anten. Roboty budowlane dokonane przez Spółkę wyczerpują zatem pojęcie "innego przypadku" niż określony w art. 48 ust. 1 uPb, zatem właściwy będzie tryb naprawczy z art. 50-51. Rację przeto ma skarżący kasacyjnie organ, że w tej sytuacji – także uwzględniając treść zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – należało zastosować konstrukcję z art. 138 § 2 K.p.a. 6.4. Z wyłożonych powyżej względów nie są usprawiedliwione zarzuty kasacyjne podniesione przez skarżące Stowarzyszenie. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, tej podstawy kasacyjnej zresztą Stowarzyszenie nie rozwija – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Co do nieskuteczności pozostałych podstaw kasacyjnych w środku odwoławczym Stowarzyszenia, aktualne pozostają powyżej sformułowane wywody odnośnie kwalifikacji wykonanych robót przez Spółkę. Z tych względów skargę kasacyjną Stowarzyszenia oddalono na podstawie art. 184 Ppsa. 7.1. Ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa, należało – uwzględniając skargę kasacyjną WMWINB – uchylić zaskarżony wyrok i oddalić skargę. 7.2. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego ma podstawy w art. 203 pkt 2 Ppsa.