II OSK 127/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 342/22 w sprawie ze skargi E.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii aktów urodzenia z akt zbiorowych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 342/22 oddalił skargę E. Ż. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 15 lutego 2022 r. SO-1.6231.9.2021.KS w przedmiocie odmowy wydania kopii aktów urodzenia z akt zbiorowych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r., E. Ż. zwróciła się do Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w Koszalinie (dalej: Kierownik USC), z prośbą o wydanie jej z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego wszystkich dokumentów dotyczących jej osoby oraz córek – B. W. i A. W. w formie kopii poświadczonych za zgodność z oryginałem. W odpowiedzi na wniosek o wydanie fotokopii akt zbiorowych, organ I instancji poinformował stronę, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego nie jest możliwe wydanie fotokopii akt zbiorowych, nie jest również możliwe wydanie oryginałów aktu urodzenia, ale można wydać odpisy ww. aktu w formie odpisu zupełnego lub skróconego. W piśmie z dnia 24 sierpnia 2021 r. E. Ż. wskazała, że ponownie składa wniosek o umożliwienie jej wykonania kopii z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, dotyczących jej osoby oraz B. W. i A. W. wybraną przez nią techniką (wykonanie zdjęć, skanowanie skanerem lub inną). Kierownik USC, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 20 grudnia 2021 r. nr USC-4.5364.79.2021 KS, wydaną na podstawie art. 26 ust. 4 i art. 12 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 709), dalej: p.a.s.c., odmówił umożliwienia E. Ż. wykonania kopii z akt zbiorowych - prowadzonych do jej aktu urodzenia - wybraną przez siebie techniką, a także - ze względu na brak wykazania interesu prawnego - wykonania kopii z akt zbiorowych prowadzonych do aktów urodzenia jej córek A. W. i B. W. W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. SO-1.6231.9.2021.KS działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy w całości decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że zasady wydawania kopii dokumentów z akt zbiorowych prowadzonych do aktów stanu cywilnego reguluje ustawa p.a.s.c., która nie pozostawia wątpliwości co do tego, że udostępnienie dokumentów z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego jest czynnością materialno-techniczną, a nie postępowaniem administracyjnym. Taka czynność polega zaś na wydaniu przez kierownika urzędu stanu cywilnego wnioskodawcy dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego. Do tego procesu nie ma zastosowania art. 73 § 1 k.p.a. Skoro ustawodawca w art. 26 ust. 4 p.a.s.c. użył sformułowania "dokumenty (...) mogą być wydane" to oznacza to, że wnioskodawca nie ma bezpośredniego wglądu w te dokumenty, nie może ich osobiście przeglądać, a co za tym idzie nie może osobiście ich "kopiować" ani przetwarzać. Wnioskodawca może otrzymać te dokumenty wyłącznie od kierownika urzędu stanu cywilnego i tylko w formie, która została wskazana w art. 26 ust. 4 p.a.s.c., przy założeniu, że wnioskodawca spełnił wyliczone w tym przepisie przesłanki. Wojewoda zauważył również, że wniosek E. Ż., dotyczący A. W. i B. W. jest bezzasadny także z tego powodu, że nie wykazała ona, że ma w tych sprawach interes prawny. Skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego wniosła skarżąca, przytaczając zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując również, że w przepisach mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie ma zakazu odnośnie do wykonania fotokopii tj. zdjęcia danych dokumentów, ani nie ma wzmianki o możliwości wykonania tylko kserokopii. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że ustawa p.a.s.c. zawiera kompletną regulację dotyczącą udostępniania dokumentów z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, zatem przepisy k.p.a. nie znajdują tu zastosowania, o czym stanowi art. 12 p.a.s.c., który przewiduje możliwość stosowania przepisów k.p.a. wyłącznie w sprawach nieuregulowanych w ustawie. Zatem art. 73 ust. 1 k.p.a. nie znajduje w tym wypadku zastosowania, na co słusznie zwrócił uwagę organ. Nie ulega również wątpliwości, że wydanie dokumentów z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego stanowi czynność materialno - techniczną, natomiast odmowa wydania dokumentów powinna, tak jak w niniejszej sprawie, przybrać postać decyzji, o czym stanowi art. 2 ust. 6 p.a.s.c. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że osią sporu pozostaje, czy dopuszczalne jest samodzielne wykonanie kopii dokumentów z akt zbiorowych przez stronę, która wywodzi, że organy błędnie interpretują przepisy ustawy p.a.s.c., uznając, że pod pojęciem "kopia" należy rozumieć wyłącznie kserokopię. W ocenie Sądu ustawodawca przewidział możliwość wydania dokumentów z aktów rejestracji stanu cywilnego zarówno na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej albo odwzorowania cyfrowego jak również w postaci kopii albo wydruku dokumentu elektronicznego. W każdym jednak wypadku wydany dokument musi zostać poświadczony za zgodność z oryginałem przez Kierownika USC kwalifikowanym podpisem elektronicznym bądź podpisem własnoręcznym, co wynika wprost z art. 26 ust 4 p.a.s.c. Przesądza to, zdaniem Sądu, o braku możliwości samodzielnego wykonania fotokopii z akt rejestracji stanu cywilnego, tego bowiem domagała się skarżąca w piśmie z dnia 30 czerwca 2021 r. Skargę kasacyjną wniosła skarżąca zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 26 ust. 4 p.a.s.c. w zw. z art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zawężeniu znaczenia użytego w tym przepisie pojęcia kopii dokumentów, co w konsekwencji prowadzi do ograniczenia prawa dostępu do dokumentów dotyczących osoby wnioskującej, które to prawo gwarantowane jest w Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wydanie w jego miejsce wyroku uwzględniającego skargę na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do regulacji art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut błędnej wykładni art. 26 ust. 4 p.a.s.c. w zw. z art. 52 ust. 3 Konstytucji RP polegający na zawężeniu pojęcia kopii dokumentów, co jednocześnie ma prowadzić do ograniczenia prawa dostępu do tychże dokumentów osobie wnioskującej. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że zgodnie z art. 26 ust. 1 p.a.s.c. dokumenty stanowiące podstawę sporządzenia aktu stanu cywilnego lub dokumenty złożone po sporządzeniu aktu stanu cywilnego stanowiące podstawę do dołączenia wzmianki dodatkowej do aktu stanu cywilnego lub stanowiące podstawę zamieszczenia przypisku przy innych aktu stanu cywilnego stanowią akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego. Jeśli zaś chodzi o kwestię udostępnienia dokumentów ze wskazanych akt zbiorowych, to kwestię tę reguluje treść art. 26 ust. 4 p.a.s.c., w myśl którego dokumenty z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego, na żądanie sądu, prokuratora, osoby, której akt stanu cywilnego dotyczy, lub osoby mającej interes prawny, mogą być wydawane: 1) na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej albo odwzorowania cyfrowego poświadczonego za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo; 2) w postaci kopii albo wydruku dokumentu elektronicznego poświadczonych za zgodność z oryginałem przez kierownika urzędu stanu cywilnego podpisem własnoręcznym. Skarżąca kasacyjnie we wniosku z dnia 30 czerwca 2021 r., doprecyzowanym pismem z dnia 24 sierpnia 2021 r. wniosła o umożliwienie jej osobiście (wybraną przez siebie techniką) wykonania kopii z akt zbiorowych w zakresie wszystkich dokumentów dotyczących jej osoby oraz jej córek – B. W. i A. W. Tutejszy Sąd podkreśla, że już z samej treści przepisu art. 26 ust. 4 p.a.s.c. poprzez użycie w nim sformułowania "dokumenty z akt zbiorowych (...) mogą być wydawane" wynika niemożność udostępnienia ich wnioskodawczyni, celem indywidualnego wykonania kopii z akt zbiorowych, skoro tę czynność materialno – techniczną może wykonać jedynie kierownik urzędu stanu cywilnego na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej albo odwzorowania cyfrowego poświadczonego za zgodność z oryginałem, ewentualnie w postaci kopii albo wydruku dokumentu elektronicznego również poświadczonych za zgodność z oryginałem. Również w literaturze wskazuje się, że dokumenty z akt zbiorowych mogą być wydane: - na piśmie utrwalonym w postaci elektronicznej albo odwzorowania cyfrowego poświadczonego za zgodność z oryginałem przez kierownika USC kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo - w postaci kopii albo wydruku dokumentu elektronicznego poświadczonych za zgodność z oryginałem przez kierownika USC podpisem własnoręcznym. Należy zwrócić uwagę, że wydanie dokumentu z akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego może przybrać formę dokumentu elektronicznego i wówczas musi być podpisane przez kierownika USC kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Tym samym ustawodawca wyklucza możliwość podpisania go innym podpisem elektronicznym, czyli podpisem zaufanym lub osobistym. Natomiast jeżeli wydanie dokumentu przybiera postać papierową, wówczas stanowi kopię albo wydruk, który za zgodność z oryginałem poświadcza kierownik USC własnoręcznym podpisem (patrz Angelika Kurzawa (w:): B. Kotowicz(red.) A. Kurzawa (red.) B. Opaliński (red.) "Prawo o aktach stanu cywilnego. Komentarz", WKP 2022, art. 26. Akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego pkt 4). Mając powyższe na uwadze należało uznać, że sposób w jaki można uzyskać dokumenty z akt zbiorowych został ściśle określony w przepisie, którego błędnej wykładni doszukuje się skarżąca kasacyjnie i który uniemożliwia jednocześnie wykonanie kopii takich dokumentów indywidualnie zainteresowanemu ich uzyskaniem, do tego wybraną przez siebie techniką. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazuje się również, że nawet sam wgląd do aktu stanu cywilnego dokonanego w formie dokumentu papierowego, obwarowany jest koniecznością spełnienia określonych przesłanek, nie mówiąc już o samodzielnym wykonywaniu kopii z dokumentów zbiorowych. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 1625/22 (Lex LEX nr 3745175) wskazał, że cyt. " Wgląd do aktu stanu cywilnego dokonanego w formie dokumentu papierowego, może nastąpić jedynie na podstawie art. 130 ust. 5 p.a.s.c. Mianowicie można umożliwić osobie uprawnionej wykonanie fotokopii aktu stanu cywilnego, jeżeli jej wykonanie nie zagraża trwałości księgi i zawartych w niej aktów. Jednocześnie taka fotokopia nie ma mocy dokumentu urzędowego. Taką bowiem moc będzie miał odwzorowany cyfrowo akt załączony do akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego i wydany na podstawie art. 26 ust. 4 p.a.s.c.". W zakresie zaś wniosku skarżącej dotyczącego uzyskania dokumentów z akt zbiorowych dotyczących córek skarżącej kasacyjnie tj. B. W. i A. W., Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, powołując się na orzecznictwo , gdzie wskazuje się, że warunkiem dokonania czynności materialno - technicznej polegającej na wydaniu dokumentu z akt zbiorowych rejestracji aktów stanu cywilnego jest istnienie po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. Spełnienie tej przesłanki, co do zasady, uzasadnia dokonanie czynności. Natomiast w przypadku wątpliwości co do istnienia interesu prawnego, okoliczność ta podlega badaniu przez organ (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1952/16, LEX nr 2469953). Stanowisko takie jest również zajmowane w literaturze, gdzie podnosi się, że interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym. Interes faktyczny stanowi bowiem subiektywne poczucie podmiotu, że może żądać określonego zachowania od organu administracji bądź też, że na organie administracji spoczywa obowiązek określonego zachowania wobec tego podmiotu. Dopiero wówczas, gdy to subiektywne przekonanie ma swoje odzwierciedlenie w przepisach prawa, możemy mówić o interesie prawnym. Na różnice między interesem faktycznym a prawnym zwraca uwagę NSA, wskazując, że interes faktyczny zachodzi wówczas, gdy dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (postanowienie NSA z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt I GZ 129/18, CBOSA), czy też konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz z przepisu prawa nie wynikają dla niego żadne uprawnienia lub obowiązki (wyrok NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1574/16, CBOSA). Natomiast czynnikiem odróżniającym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zawsze przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Tym samym interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawa materialnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu (wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 595/15, CBOSA, (patrz Angelika Kurzawa (w:): B. Kotowicz(red.) A. Kurzawa (red.) B. Opaliński (red.) "Prawo o aktach stanu cywilnego. Komentarz", WKP 2022, art. 26. Akta zbiorowe rejestracji stanu cywilnego pkt 4). Słusznie zatem organy administracyjne wydając zaskarżone decyzje, jak i Sąd I instancji uznały, że skarżąca kasacyjnie nie posiadała interesu prawnego w uzyskaniu z akt zbiorowych dokumentów dotyczących jej córek, a Naczelny Sąd Administracyjny argumentację tę przyjmuje za własną. W kontekście powyższych rozważań nie sposób doszukiwać się również naruszenia art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że formułując zarzut w sprawie, pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 52 ust. 3 Konstytucji RP, którego treść nie ma związku ze sprawą. Niemniej w uzasadnieniu zarzutów doprecyzowano, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli naruszenie art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych. Ograniczenie tego prawa może określić ustawa. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że strona nie doznała w żaden sposób ograniczenia jej prawa wynikającego z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, bowiem w każdej chwili może uzyskać dokumenty z akt zbiorowych stanu cywilnego (niemniej tylko te dotyczące jej osoby), jednak zgodnie z procedurą wynikająca z art. 26 ust. 4 p.a.s.c. W konsekwencji całkowicie niezasadny okazał się zarzut kasacyjny naruszania art. 26 ust. 4 p.a.s.c. w zw. z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.