II OSK 126/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 493/21 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w M. na postanowienie nr 156/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 23 lutego 2021 r. znak WOB.7722.220.2020.AKAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 27 maja 2021 r., II SA/Kr 493/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę S. spółka z o.o. w [...] (Spółka, Inwestor) na postanowienie Nr 156/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (MWINB) z 23 lutego 2021 r., znak: WOB.7722.220.2020.AKAN, w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 2.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki (PINB) postanowieniem nr 1096/2020 z 8 października 2020 r., znak: ROIK II.5160.191.2020.MCZ, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm.; uPb), wstrzymał Inwestorowi budowę zespołu 38 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, drogi wewnętrznej i zagospodarowania terenu, w tym stacji trafo, realizowanych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w Krakowie. W uzasadnieniu w/w postanowienia wskazano, że 4 września 2020 r. Spółka złożyła do PINB, pismo zatytułowane "Informacja" podając, że zamierza rozpocząć roboty budowlane polegające na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej "[...]", w związku z przeciwdziałaniem COViD-19 "w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej w okresie izolacji z uwzględnieniem pomieszczeń do pracy zdalnej oraz dostępem do ogródków i zagospodarowaniem terenu na w/w działkach, położonych przy ul. [...] w Krakowie. Do pisma dołączono m. in. oświadczenie kierownika budowy o podjęciu obowiązków, mapę z zaznaczonym terenem inwestycji i wypis z KRS Spółki. Spółka podniosła, że swoje działania opiera o art. 12 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COViD-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842; uCOViD-19 lub specustawa). 2.2. Jak dalej ustalił sąd pierwszej instancji, 21 września 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę zgłoszonej budowy z udziałem przedstawiciela Spółki. W sporządzonym wówczas protokole kontroli nie stwierdzono prowadzenia prac budowlanych. Ustalono, że na terenie planowanej inwestycji znajdują się drewniane słupki, które wg oświadczenia Inwestora są wbite w punktach granicznych wyznaczonych geodezyjnie, co zostało wpisane do dziennika budowy. Ponadto Inwestor oświadczył, że zostały wykonane badania geologiczne oraz droga dojazdowa utwardzona tłuczniem. Wykonana dokumentacja fotograficzna dokumentuje istnienie wówczas drewnianych palików/słupków, przedmiotowej drogi dojazdowej oraz istniejących przy drodze tablic ostrzegawczych. Nadto do protokołu dołączone kserokopię niezarejestrowanego dziennika budowy, jego treść wskazuje, że 3 września 2020 r. Inwestor zlecił wykonanie prac przygotowawczych i budowlanych, a kierownik budowy objął swoje obowiązki; w dniu 4 września 2020 r. kierownik budowy dokonał wpisu o rozpoczęciu prac budowlanych i przygotowawczych, zaś wg wpisu z 11 września 2020 r. geodeta wytyczył i okazał w terenie obszar inwestycji. W ocenie organu powiatowego roboty budowlane objęte w/w "Informacją" Spółki nie są powiązane z przeciwdziałaniem COViD-19, prace przygotowawcze na terenie planowanej inwestycji świadczą o rozpoczęciu budowy, na którą Inwestor nie uzyskał wymaganego pozwolenia na budowę. Z tych względów PINB wydał postanowienie wstrzymujące budowę w oparciu o treść art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb. 2.3. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 493/21 kolejno wskazano, że we wniesionym na w/w postanowienie PINB zażaleniu Spółka podała, że prowadzi przedmiotową inwestycję w zgodzie z art. 12 uCOViD-19, zarzuciła brak właściwości rzeczowej organu do wszczęcia postępowania oraz brak kompetencji PINB do dokonywania oceny w zakresie zasadności i trybu prowadzenia przedmiotowej inwestycji. Spółka wywodziła, że jej działania są niesprzeczne z obowiązującymi przepisami prawnymi, są umocowane w uprawnieniach właścicielskich, chronionych art. 64 Konstytucji RP, który m. in. stanowi podstawę dekodowania zasady wolności budowlanej (wolności zabudowy), na którą inwestorzy mogą się powoływać przed każdym organem administracji publicznej. Istota zasady wolności budowlanej sprowadza się m. in. do tego, iż każde ograniczenie prawa zabudowy, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, musi wprost wynikać z przepisów prawnych. Spóła wywodziła, że specustawa nie zawiera żadnych przepisów, które w ramach działań podjętych na jej podstawie zakazywałyby wznoszenia budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących w celu zapobiegania przeciwdziałania i zwalczania COViD-19. Zdaniem Spółki ustawa ta nie wskazuje także w sposób pozytywny, jakiego rodzaju budynki należy uznać za mogące być wznoszone celem zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COViD-19, rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło legalnie i jest kontynuowane w zaufaniu do Państwa i stanowionego przez nie prawa. 2.4. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że MWINB powołanym na wstępie postanowieniem nr 156/2021, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm.; K.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 uPb, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W ocenie organu II instancji treść art. 12 uCOViD-19 odnosząc się do kwestii normowania działalności obejmującej sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych stanowi, że przy spełnieniu określonych tym przepisem wymogów formalnych "Do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COViD-19, nie stosuje się przepisów uPb". Wg MWINB konstrukcja określona treścią art. 12 ust. 1-5 uCOViD-19, jest podobna do zawartej w treści art. 70 uPb, z tą różnicą, że zgodnie z treścią art. 12 uCOViD-19 decyzję o konieczności podjęcia robót budowlanych, poza reglamentacją przepisami uPb, podejmuje inwestor, zaś zgodnie z treścią art. 70 uPb, o konieczności wykonania robót budowlanych naprawczych decyduje osoba wykonująca samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. W ocenie MWINB, każdą hipotetycznie wykonywaną budowę, rozbudowę czy też przebudowę można wpisać w treść art. 2 ust. 2 uCOViD-19. Jednak nie budzi wątpliwości organu zażaleniowego, że ustawodawca treścią art. 12 uCOViD-19, w brzmieniu obowiązującym od 31 marca 2020 r. do 4 września 2020 r., przedmiotowo nie zwolnił od stosowania przepisów uPb wszystkich przejawów działalności związanych z szeroko rozumianym budownictwem. Tak więc pomimo szerokiego zakresu ustawowej definicji pojęcia "przeciwdziałanie COVID-19" organ nadzoru budowlanego dokonując oceny czy konkretna budowa jest objęta przepisami wskazanymi w art. 12 ust. 1 uCOViD-19, nie może uchylić się od ustalenia czy budowa faktycznie, a nie deklaratywnie jest realizowana w związku z przeciwdziałaniem COViD-19. 2.5. W wyroku II SA/Kr 493/21 obszernie zrekapitulowano dalsze motywy postanowienia organu II instancji. Wg organu wojewódzkiego budowa przedmiotowego zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie jest związana z przeciwdziałaniem uCOViD-19. Aby Inwestor mógł skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w art. 12 uCOViD-19 jego inwestycja musi być związana z przeciwdziałaniem COViD-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 u-COViD-19. Ustawodawca przyjął bardzo szeroką definicję tego pojęcia, jednakże – w ocenie organu II instancji – w dacie uchwalania tego przepisu zapewne nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COViD-19, a taki był sens i cel wprowadzenia tej regulacji. Wobec powyższego ustawodawca skierował ten tryb szczególny do wszystkich podmiotów, tj. zarówno przez jednostki Skarbu Państwa, jak i inwestorów prywatnych, które bez naruszenia prawa własności, w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COViD-19, były władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o fakcie ich prowadzenia, określając ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. "W czasie pandemii" znaczy to tyle, że jeśli zajdzie konieczność wzniesienia np. budowy tymczasowego szpitala, budowy obiektów na cele kwarantanny, budowy zewnętrznej poczekalni dla chorych, adaptacji hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny czy też otwarcia linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji lub bądź maseczek w hali magazynowej, to przedmiotowe regulacje umożliwiają dowolną lokalizację takiego obiektu oraz dowolność w ustaleniu jego parametrów. Tym samym – zdaniem MWINB – celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, a jego głównym powodem była walka z czasem, bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COViD-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. W ocenie organu II instancji powyżej opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z uPb, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych uPb było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu i ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do tzw. inwestycji covidowych, które powstały, albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12 uCOViD-19. W ocenie MWINB brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych jasno wskazuje, że treścią art. 12 uCOViD-19 ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COViD-19 mogą być zrealizowane w szybkim tempie. Pojęcie przeciwdziałanie COViD-19 należy powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu SARS-CoV-2, ocenianego jako stanu co do zasady o charakterze przejściowym. Zwalczenie tej choroby spowoduje odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, a tym samym nie będzie potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. Tym samym roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 specustawy są podejmowane doraźnie dla zrealizowania określonego celu. Mając na uwadze powyższe organ wojewódzki nie zgodził się z wniesionymi w zażaleniu zarzutami, przywołany tam cytat z wystąpienia Prezesa Rady Ministrów dotyczył zaś przebudowy/dostosowania budynków na cele przeciwdziałania COViD-19, a nie budowy nowych osiedli mieszkaniowych. Budowa nowego osiedla mieszkaniowego nie może być uznana za przeciwdziałanie epidemii, gdyż musi być wyraźnie zachowany związek przyczynowo-skutkowy między danym działaniem, a tym, czy ono zwalcza, ogranicza bądź broni przed COViD-19. Jeśli inwestycja służy bądź może służyć także innemu celowi nadrzędnemu, jakim dla Spółki jest budowa budynków mieszkalnych i niemieszkalnych oraz kupno i sprzedaż nieruchomości (por. dział 3 KRS Spółki), to nie podlega pod art. 12 specustawy. Tym samym PINB słusznie zauważył, że Spółka nie ma podstaw prawnych do realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie art. 12 specustawy. 2.6. W wyroku wskazano dalej, że w zakresie odniesienia się do ustalenia, czy pod względem formalnym przedmiotowa budowa może być objęta wyłączeniami przepisów, o których mowa w art. 12 ust. 1 uCOViD-19, organ zażaleniowy zauważył, iż treść art. 12 uCOViD-19 żadnych z podmiotów, które w związku z zauważoną koniecznością przeciwdziałania COViD-19 są władne do prowadzenia budowy, nie zwalnia z obowiązku stosowania powszechnie obowiązujących przepisów środowiskowych. Brak takiego zwolnienia oznacza, że ze względów formalnych w trybie uproszczonej procedury budowlanej określonej treścią art. 12 specustawy mogą zostać zrealizowane tylko przedsięwzięcia nie naruszające przepisów środowiskowych. Łączna powierzchnia działek planowanych pod zabudowę zespołem 38 budynków mieszkalnych wynosi 20161 m², tj. 2,02 ha. W świetle art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2020, poz. 283 ze zm.; Uioś) i § 3 ust. 1 pkt 55 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019, poz. 1839, rozp. RM 2019),a także w sytuacji, kiedy przedmiotowa inwestycja znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w Krakowie ustalonym uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XIV/109/99 z 31 marca 1999 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. 1999, nr 16, poz. 184 ze zm.; MPZP 1999 lub plan) i zgodnie z ustaleniami planu teren inwestycji obejmuje obszar: KT/D 1/2 (teren tras komunikacyjnych - ulice dojazdowe), 01 ZP (teren miejskiej zieleni publicznej), Ol.UC (teren IT (teren urządzeń infrastruktury technicznej), 01.M3 (teren zabudowy mieszkaniowej), jak również miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "DLA WYBRANYCH OBSZARÓW PRZYRODNICZYCH MIASTA KRAKOWA" - ETAP A (Dz. Urz. Woj. Małop. 2018, poz. 6461; MPZP 2018) - stanowiąca teren inwestycji działka nr 408/22 jest częściowo objęta obszarem 82.ZPb.l (Tereny zieleni urządzonej, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody i zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym), to, aby Inwestor skorzystał, z określonej treścią art. 12 uCOViD-19, uproszczonej procedury budowlanej przewidującej wyłączenie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020, poz. 293, Upzp) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, do realizacji przedmiotowej inwestycji nie mają zastosowania w/w akty planistyczne. W ocenie MWINB oznacza to, że inwestycja musi być traktowana jako nieobjęta ustaleniami planistycznymi. W takich okolicznościach, ze względu na treść § 3 ust. 1 pkt 55 lit. b tiret drugie rozp. RM 2019, przedmiotowe zamierzenie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i winno być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak takiej decyzji, co dokumentuje zgromadzona treść akt administracyjnych, w ocenie organu zażaleniowego musi prowadzić do wniosku, że ze względów formalnych Spółka nie mogła skorzystać z procedury objętej art. 12 uCOViD-19. Ustalenie to, niezależnie od pozostałych okoliczności sprawy, było wystarczające do stwierdzenia, że Spółka nie była uprawniona do podjęcia przedmiotowej budowy w oparciu o treść art. 12 specustawy. 2.7. Mając powyższe na uwadze organ wojewódzki zauważył, że Inwestor nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że przedmiotową budowę prowadzi zgodnie z dyspozycją art. 12 uCOViD-19. Tym samym przedmiotowa budowa poddana jest przepisom uPb. W takiej sytuacji, przy braku po stronie Inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia, udokumentowanie przez PINB, że Spółka na terenie budowy podjęła prace przygotowawcze (por. art. 41 uPb), organ I instancji był zobowiązany do obligatoryjnego, opartego o treść art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, wstrzymania budowy. 3.1. Dalej w wyroku przywołano, że skargę do WSA w Krakowie na powyższe postanowienie MWINB złożyła Spółka. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organy nadzoru budowlanego nie mogą w świetle art. 12 ust. 2 uCOViD-19 badać złożonej przez Inwestora informacji w zakresie realizacji inwestycji w ramach tej ustawy, co z kolei należy do organów architektoniczno-budowlanych. Nadto roboty budowlane już zostały rozpoczęte, Inwestor skutecznie poinformował o tym, brak jest przy tym podstaw do uznania, iż roboty te należy ukończyć przed datą utraty mocy obowiązującej spornego przepisu. Powołano się obszernie na kwestie konstytucyjne w zakresie prawa własności. Podkreślono także, że przepisy art. 72 Uioś, w okresie obowiązywania art. 12 uCOViD-19, nie wskazywały, aby przed rozpoczęciem robót budowlanych prowadzonych na podstawie cyt. ustawy, a więc niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, istniał obowiązek wystąpienia o uzyskanie decyzji środowiskowej. Działania PINB naruszyć miały podstawowe zasady postępowania administracyjnego: - zasadę praworządności określonej art. 6 i 7 K.p.a. m.in. przez brak realizacji obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, zgodnie z wymogiem art. 61 § 4 K.p.a.; - zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony określonej w art. 7a K.p.a., przez brak jej zastosowania, co ma szczególne znaczenie wobec odmiennej interpretacji przepisów uPb i art. 12 uCOViD-19 przez skarżącą oraz organ; - zasadę informowania stron, przez brak wskazania w zawiadomieniu z 8 października 2020 r. informacji o sprawie administracyjnej, w jakiej wszczęto postępowanie, co doprowadziło do sytuacji, w której skarżąca nie wiedziała w jakim postępowaniu uczestniczy, - zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, przez wydanie skarżonego postanowienia tego samego dnia co zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co z kolei uniemożliwiło skarżącej wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, m. in. przez składanie wyjaśnień i wniosków dowodowych. W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie. 4.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił. 4.2. W motywach swego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że – wbrew stanowisku strony skarżącej – planowana inwestycja nie stanowi zdefiniowanego treścią art. 2 ust. 2 specustawy przeciwdziałania wskazanego treścią art. 12 przedmiotowej ustawy. Zdaniem tegoż sądu uzasadniona była ocena organów, że skoro ustawodawca nie wprowadził przepisów przejściowych, aby te inwestycje, które rzeczywiście służą przeciwdziałaniu COViD-19, były realizowane w szybkim tempie do 5 września 2020 r., to wskazanie ograniczonego okresu obowiązywania regulacji może świadczyć o tym że art. 12 specustawy był skierowany do obiektów budowlanych o przeznaczeniu przejściowym, tymczasowym. 4.3. W ocenie sądu wojewódzkiego sporna budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie może być zatem uznana za działalnie zmierzające do przeciwdziałanie epidemii w rozumieniu w/w ustawy. Jeśli zatem inwestycja służy innemu celowi niż przeciwdziałanie COViD-19, a strona skarżąca w zgłoszeniu wskazała, że przedmiotowa inwestycja ma na celu realizację zwykłych potrzeb mieszkaniowych potencjalnych nabywców budynków i wynika z zarobkowej działalności Spółki, to nie podlega pod art. 12 specustawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do uznania za zasadne twierdzeń strony skarżącej odnośnie wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej, skutkującego jego nieważnością. Nadto, w kontrolowanej sprawie wbrew stanowisku strony skarżącej, zdaniem sądu pierwszej instancji zastosowano właściwą regulację, a także zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu. 5.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając go w całości. 5.2. Sądowi pierwszej instancji zarzuca się, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.; Ppsa), przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, naruszenie: 1) art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 specustawy, poprzez "bezpodstawne wygenerowanie własnego katalogu celów ustawy", tym samym przyjęcie naruszającej prawo zwężającej wykładni celowościowej, pozostającej w oczywistej sprzeczności z literalnym brzmieniem przepisu oraz w sprzeczności z wykładnią prezentowaną oficjalnie w ramach swoistej wykładni autentycznej m. in. przez a) Radę Ministrów w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 299) oraz b) Prezesa Rady Ministrów jako głównego autora koncepcji publicznego wsparcia przedsiębiorców, opisanego w Przewodniku Antykryzysowym 1.0 dla Przedsiębiorców przez Polski Fundusz Rozwoju, a skierowanego do przedsiębiorców m.in. z branży budowlanej oraz przedstawicieli administracji rządowej – wykładni sprzecznej z podstawowymi zasadami wykładni prawa przyjętymi w orzecznictwie NSA; 2) art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, poprzez: a) jego zastosowanie mimo ustawowego wyłączenia jego stosowania do realizacji inwestycji przeciwdziałających COViD-19 na podstawie art. 12 ust. 1 specustawy oraz b) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, i że nie powinno być wydane po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego; 3) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137, Pusa) poprzez niezrealizowanie obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności organów administracji publicznej w przedmiotowej sprawie pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji naruszenia tych przepisów, podjęcie rozstrzygnięcia z pominięciem utrwalonych – w orzecznictwie sądowym oraz trybunalskim – naczelnych zasad prawa, stanowiących fundament demokratycznego państwa prawnego, a to: a) wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania przez organy władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa oraz związanego z tym zakazu domniemywania kompetencji organu administracji publicznej do działania w obszarze, w którym ustawodawca świadomie i wprost wyłączył jego właściwość, poprzez bezprawne uznanie, że organy nadzoru budowlanego obu instancji właściwe były do podjęcia czynności oraz orzekania w zakresie inwestycji realizowanej w trybie art. 12 specustawy, co do której ustawodawca wyłączył ich właściwość w sposób oczywisty, jednoznaczny i bezwarunkowy, a także powszechnie przyjmowanego zakazu dokonywania wykładni prawotwórczej przez sąd; b) wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady wyłączności i nadrzędności ustawy zakresie kompetencji do wprowadzania ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności oraz związanego z tym zakazu wprowadzania takich ograniczeń przez podmiot niebędący ustawodawcą, poprzez przyjęcie własnych - pozaustawowych - kryteriów oceny zasadności realizacji inwestycji prowadzonej przez inwestora w trybie art. 12 specustawy, pomimo wyłączenia przez ustawę prawnych możliwości działania organów nadzoru budowlanego na tym etapie realizacji inwestycji; c) wynikającej z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP zasady swobody korzystania z prawa własności nieruchomości poprzez naruszenie zakazu wprowadzania ograniczeń w sferze prawa własności przez podmioty niebędące ustawodawcą, tj. w szczególności przez organy do tego nieuprawnione i na podstawie kryteriów pozaustawowych, w szczególności poprzez pominięcie faktu, że wyłączenie stosowania przepisów uPb mocą art. 12 ust. 1 specustawy wprowadzone zostało na gruncie tzw. wolności budowlanej, wywodzonej z konstytucyjnych gwarancji własności, czyli było działaniem zmniejszającym ustawowe ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości na cele budowlane; ograniczenia wprowadzone w specustawie, podobnie jak w uPb, stanowią wyjątek wobec konstytucyjnie gwarantowanej wolności budowlanej, co w konsekwencji prowadzi do konieczności ich ścisłej wykładni; d) wynikającej z art. 2 Konstytucji RP - klauzuli państwa prawnego, zasadę ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasadę ochrony interesów w toku, zasadę lex retro non agit oraz zakaz tworzenia uprawnień pozornych, z których wynika wymóg określoności regulacji prawnej, poprzez pominięcie zakazu dokonywania wykładni celowościowej i zawężającej w przypadku, gdy wykładnia językowa pozwala przyjąć niebudzącą wątpliwości, spójną z zasadami systemu oraz oczywistą treść normy prawnej, kształtującą sytuację prawną adresata, a także uprawnienie do realizacji inwestycji na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej rozpoczęcia, o ile przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. 5.2. W skardze kasacyjnej postawiono także zarzuty na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia: 1) art. 151 Ppsa w związku z art. 7a § 1 K.p.a., w związku z art. 141 § 4 Ppsa polegające na braku wzięcia pod uwagę, iż wobec zaistnienia wątpliwości co do treści normy prawnej, organ był zobowiązany do podjęcia rozstrzygnięcia na korzyść strony, w sytuacji, gdy nie sprzeciwiały się temu interesy stron i osób trzecich, co w uzasadnieniu wyroku nie znalazło uwzględnienia; 2) art. 151 Ppsa w zw. z art. 9 oraz art. 61 § 4 K.p.a. oraz w zw. z art. 141 § 4 Ppsa polegające na niedostrzeżeniu, iż organ nie zawiadomił i nie poinformował skarżącej, w jakiej sprawie administracyjnej toczy się postępowanie, którego była uczestnikiem, co w uzasadnieniu wyroku nie znalazło uwzględnienia; 3) art. 151 Ppsa w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, polegająca na założeniu, iż skarżąca wzięła czynny udziału w postępowaniu, a także przyjęciu, że postępowanie PINB zakończone skarżonym postanowieniem zostało przeprowadzone prawidłowo, z uzasadnienia bowiem wynika, że sąd pomylił czynności procesowe podejmowane przez PINB w odrębnych postępowaniach, przyjmując nieprawdziwie, iż zostały one przeprowadzone w tym samym postępowaniu. 5.4. Mając na uwadze powyższe Spółka wnosi o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, jak i postanowienia I instancji, 2) ewentualnie – gdyby sąd uznał to za niezbędne – o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok. 5.5. W skardze kasacyjnej Spółka wniosła także o jej rozpoznanie na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 5.6. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji naruszył obowiązujące normy prawne przez dokonanie zwężającej wykładni art. 2 specustawy, ale jednocześnie odstępując od literalnego brzmienia przepisów, dokonał także wykładni prawotwórczej, stanowiącej wykładnię contra legem. W tym zakresie, za nie mające podstawy prawnej uznaje Spółka twierdzenie sądu wojewódzkiego, jakoby działania podejmowane na podstawie art. 12 uCOViD-19 miały zakończyć się przed utratą jego mocy. Przepisy specustawy nie nałożyły expressis verbis obowiązku zakończenia inwestycji podjętej na podstawie art. 12 tej ustawy, do daty utraty mocy obowiązującej tego artykułu. Już zatem przyjęte przez sąd założenie nie mieści się w wykładni literalnej przepisów specustawy. 5.7. Dalej skarżąca kasacyjnie podnosi, że sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku, oceniając działania organów nadzoru budowlanego i skarżącej, całkowicie pominął jedną z podstawowych zasad dekodowanych z klauzuli państwa prawnego, a mianowicie zasadę ochrony interesów w toku. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określił w przepisach intertemporalnych inaczej, znajduje ta zasada zastosowanie, a jej istota sprowadza się do możliwości zakończenia przedsięwzięcia inwestycyjnego na podstawie przepisów obowiązujących w chwili jego rozpoczęcia. 5.8.Na rozprawę wyznaczoną w sprawie nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.2. W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. 6.3. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania tylko wówczas okazałyby się skuteczne, gdyby uznać, że ich naruszenie, o ile do takiego naruszenia doszło, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 6.4. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa tylko wówczas okazałby się skuteczny, gdyby skuteczne były zarzuty naruszenia innych przepisów wskazane w skardze kasacyjnej. Przepis ten jest uznawany za tzw. przepis wynikowy, co oznacza, że jego uchybienie jest zawsze następstwem naruszenia przez sąd pierwszej instancji innych przepisów. Określa on wiążący sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd w sytuacji, gdy organ nie dopuścił się takiego naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, którego konsekwencją procesową powinno być podważenie legalności zaskarżonego aktu. Jest to swoistego rodzaju instrukcja dla sądu o treści sentencji wyroku, w którym orzeka o oddaleniu skargi, gdy jej nie uwzględnia. Skoro sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, a stosując art. 151 Ppsa oddalił ją, to przepisu powyższego nie naruszył. 6.5. Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Stosownie do cyt. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną swego wyroku i wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jest zrozumiałe i nawiązuje do podstawy zaskarżonego postanowienia. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. 6.6. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisów art. 9 oraz art. 61 § 4 K.p.a., a także art. 10 § 1 K.p.a. 6.7. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej PINB w sposób dostatecznie precyzyjny określił przedmiot postępowania w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 8 października 2020 r. – jako dotyczącego budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących w zabudowie bliźniaczej i szeregowej wraz ze stacją trafo i drogą wewnętrzną na enumeratywnie określonych działkach w obr. [...] w Krakowie – bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taki sam przedmiot określono w postanowieniu PINB o wstrzymaniu tej budowy. Brak udzielenia odpowiedzi przez organ powiatowy na pismo pełnomocnika Spółki z 16 października 2020 r. domagającego się wskazania zakresu wszczętego postępowania oraz naruszenia przepisów prawa materialnego, nie dowodzi uchybienia przepisom art. 9 i art. 61 § 4 K.p.a. w stopniu uzasadniającym skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa. 6.8. Również, wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu usprawiedliwiającym z kolei skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 Ppsa. O ile istotnie postanowienie wydane w I instancji w przedmiocie wstrzymania budowy zostało poprzedzone wyłącznie czynnościami kontrolnymi organu nadzoru budowlanego, w których Spółka uczestniczyła, a ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania doręczono równocześnie z w/w postanowieniem PINB, to późniejsze czynności procesowe organów nadzoru budowlanego w ramach tego postępowania nie dowodzą skuteczności naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. W judykaturze trafnie wskazuje się, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy, strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., II OSK 563/21, LEX nr 3672801). W realiach kontrolowanej sprawy częściowy charakter zabezpieczający podjętego przez PINB postanowienia nakazowego (prowadzenie samowolnej budowy na obszarze, który w części w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczono na zieleń urządzoną lub publiczną, nadto roboty budowlane ustalone w trakcie czynności kontrolnych polegały na urządzeniu utwardzonej drogi dojazdowej) usprawiedliwiał działanie niezwłoczne. Dostrzec należy, że zasada ogólna z art. 10 § 1 K.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego, skoro w myśl art. 10 § 2 K.p.a. można od niej odstąpić m. in. w przypadku gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Podjęcie oznaczonych działań takich jak m. in. utwardzenie drogi dojazdowej w ramach rozpoczętych robót budowlanych ocenionych jako samowola budowlana, może mieć charakter przesłanki uzasadniającej odstąpienie od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. Z akt sprawy wynika ponadto, że Spółka wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji, w której obszernie przedstawiała swoje stanowisko w sprawie, nie wnosząc przy tym wniosków dowodowych, a wydanie postanowienia przez II instancję poprzedzone było umożliwieniem wypowiedzenia się przez stronę w sprawie. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono w jaki sposób zarzucane organowi I instancji, a niedostrzeżone przez sąd wojewódzki naruszenie zasady czynnego udziału strony, miałoby pozbawić Spółkę możliwości uczestniczenia w konkretnych czynnościach procesowych, w następstwie czego Inwestor nie mógł zrealizować przysługujących mu praw, a naruszenie to nie mogło być konwalidowane chociażby na późniejszych etapach postępowania (np. postępowania zażaleniowego). 6.9. Zarzut naruszenia art. 151 Ppsa w zw. z art. 7a K.p.a. ściśle powiązany jest z tą linią argumentacyjną Spółki, w ramach której wywodzi się o wątpliwościach co do treści normy prawnej, w odniesieniu do tych przepisów uCOViD-19, na naruszenie których w ramach zarzutu błędnej wykładni prawa materialnego, wskazano w podstawach kasacyjnych. Z tych względów, wyprzedzające znaczenie ma ocena zarzutów naruszenia tych właśnie przepisów. 6.10. Węzłowe znaczenie w sprawie ma zatem ocena trafności zarzutów naruszenia prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 i 2 uCOViD-19 oraz art. 12 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 cyt. ustawy. Wedle art. 2 ust. 1 uCOViD-19 jej przepisy stosuje się do zakażeń i choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, w art. 2 ust. 2 cyt. ustawy przyjęto, że ilekroć w tej ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COViD-19" rozumie się przez to "wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1". Z treści art. 12 ust. 1 uCOViD-19 wynikało, że do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COViD-19, nie stosuje się przepisów uPb, Upzp oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, Uoz), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. W art. 12 ust. 2 uCOViD-19 wskazano, że prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COViD-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 12 ust. 3 pkt 1 specustawy – w informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić: "rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych". Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 uCOViID-19, przepisy art. 3-6 i art. 10-14 (a więc także przepisy art. 12 tej ustawy – uwaga Sądu) traciły moc po upływie 180 dni od dnia jej wejścia w życie. Niesporne jest przeto, że z dniem 5 września 2020 r. przepisy art. 12 uCOViD-19 utraciły moc. Zasadniczą w sprawie kwestię jest ocena, czy roboty budowlane, które podjęła skarżąca kasacyjnie Spółka, jak również oznaczając ich cel w informacji przesłanej 4 września 2020 r. PINB (co w świetle specustawy było zbędne – uwaga Sądu) oraz Wydziałowi Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta Krakowa, wyczerpywały dyspozycję art. 12 ust. 2 uCOViD-19 w brzmieniu z daty podjęcia tych robót. Nadto, istotne jest zakwalifikowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w kwestii, czy organy nadzoru budowlanego uprawnione były do oceny związku przedsięwzięcia Inwestora z celami określonymi w przepisach specustawy i trafności kryteriów takiej kwalifikacji. Sąd Naczelny podziela w tym zakresie co stanowisko przyjęte w zaskarżonym wyroku. 6.11. Kwestia wykładni przepisów art. 12 ust. 1 i 2 uCOViD-19 była już przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1837/21 (CBOSA.nsa.gov.pl), obszernie wyjaśniono, że inwestor mógł skorzystać z preferencyjnych warunków realizacji określonych w art. 12 uCOViD-19 tylko wówczas, gdy jego inwestycja musiała być związana z przeciwdziałaniem SARS-CoV2, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Wskazana natomiast została w cyt. ustawie szeroka definicja tego pojęcia, gdy w dacie uchwalania tego przepisu zapewne nie można było przewidzieć, jakie obiekty będą potrzebne, aby skutecznie przeciwdziałać COVID-19. W przywołanym judykacie wskazuje się, że ten tryb szczególny był niewątpliwie skierowany do jednostek, które były władne do prowadzenia robót budowlanych lub/oraz do dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy czym nałożony został obowiązek niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej o fakcie ich prowadzenia, określając ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Tym samym celem szczególnej procedury było odformalizowanie procesu budowlanego, a jego głównym powodem była "walka z czasem", bowiem stosowanie standardowych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych (...) nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. W przywołanym wyroku wskazano ponadto: "Opisana regulacja była wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających między innymi z ustawy Prawo budowlane, zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy trzymać się zasady, że wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Zwolnienie Inwestorów z obowiązków określonych ustawą Prawo budowlane było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie przedmiotowego przepisu i ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów przejściowych odnoszących się do inwestycji covidowych, które powstały, albo są w trakcie budowy na podstawie art. 12. Tak więc brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych jasno wskazuje, że treścią art. 12 ustawy covidowej ustawodawca objął te inwestycje, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i (...) mogą być zrealizowane w szybkim tempie". Powyższy kierunek wykładni roztrząsanych przepisów specustawy podziela Sąd Naczelny w tym składzie orzekającym. 6.12. Tożsame stanowisko odnośnie wykładni przepisów art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 2 uCOViD-19 zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21 (CBOSA.nsa.gov.pl). W przywołanym orzeczeniu trafnie argumentowano, że "wykładnia (...) całej ustawy (uCOViD-19 – uwaga Sądu) prowadzi do wniosku, że wymieniona regulacja jest całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych między innymi w prawie budowlanym. Skoro jest wyjątkiem, to nie może być interpretowana rozszerzająco, bo gdyby tak było to stanowiłoby pole do licznych nadużyć. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że celem specustawy covidowej były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do przeciwdziałania epidemii". Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela także stanowisko prezentowane w wyroku z 11 czerwca 2024 r., II OSK 2383/21 (CBOSA.nsa.gov.pl), gdzie słusznie przyjęto, że zawarta w uCOViD-19 szczególna (czasowa) regulacja, pozostając całkowitym wyjątkiem od zasad ogólnych przewidzianych w uPb, powinna być interpretowana w sposób nadający nadrzędny charakter regułom celowościowym, przez pryzmat których ustalany być powinien zakres znaczeniowy "związku", jaki powinien istnieć pomiędzy robotami budowlanymi, które dany podmiot zamierza podjąć, odstępując od stosowania przepisów uPb, a przeciwdziałaniem COViD-19. W przywołanym wyroku podzielono to stanowisko interpretacyjne prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym celem ustawodawcy było umożliwienie podjęcia działań doraźnych prowadzących do szybkiego powstania infrastruktury przeciwdziałającej rozwojowi epidemii. Przy ocenie, czy budowa danego obiektu budowlanego mieści się w zakresie stosowania art. 12 ust. 1 uCOViD-19 w rozumieniu wyżej przedstawionym, nie mogą mieć stąd decydującego znaczenia względy, które pozostając w związku z parametrami techniczno-użytkowanymi danego obiektu oraz z jego deklarowanym wykorzystywaniem, pozwalają przypisywać mu dodatkowo funkcję pośredniego przyczyniania się do przeciwdziałania COViD-19 z uwagi na pozytywny wpływ, jaki wywiera jego użytkowanie na zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii, czy też stosowanie przez jego właściciela działań profilaktycznych (por. wyroki NSA z: 17 kwietnia 2024 r., II OSK 1837/21; 23 stycznia 2024 r., II OSK 2053/22 i II OSK 2054/22; 19 kwietnia 2023 r., II OSK 2867/21; 18 stycznia 2023 r., II OSK 2604/21). 6.13. Podzielając kierunek wykładni prezentowany w przywołanych judykatach, dojść należało do wniosku, że celem wskazanych w przepisach art. 12 ust. 1 i 2 uCOViD-19 rozwiązań normatywnych było wprowadzenie wyjątkowego trybu realizowania ułatwiającego doraźne i szybkie prowadzenie oznaczonego rodzaju robót budowlanych, w związku z przeciwdziałaniem pandemii wirusa SARS-CoV-2, której przewidywane skutki wiosną 2020 r. nie były jeszcze powszechnie ropozznane. Zawarte w przywołanych przepisach o charakterze epizodycznym wyłączenie obowiązku stosowania m. in. przepisów uPb, w tym uzyskiwania pozwolenia na budowę, musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe, wymagające zastosowania wykładni zwężającej, a nie rozszerzającej. Trafnie w tym aspekcie sąd pierwszej instancji wskazał na ograniczenie prawa zabudowy wynikające z reglamentacyjnego charakteru unormowań zawartych w przepisach uPb. Uwzględniając epizodyczny charakter rozwiązania ujętego w art. 12 uCOVID-19, wyrażane także w motywach projektu ustawy wprowadzającej to rozwiązanie (przywołane przez Spółkę), zgodzić należy się z sądem pierwszej instancji, że jest to regulacja absolutnie wyjątkowa, a taki wyjątek musi być interpretowany ściśle i rygorystycznie, a zasadą winno być traktowanie go zawężająco. 6.14. Z wyżej wyłuszczonych względów za trafne uznać należy posłużenie się przez sąd pierwszej instancji przy odkodowaniu normy zawartej w art. 12 ust. 1 specustawy wykładnią systemowo-aksjologiczna, jak i celowościową. Zaakceptować także trzeba i to stanowisko sądu a quo, w którym uwypuklając epizodyczność rozwiązania zawartego w art. 12 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 2 uCOViD-19, wykluczono, aby tam zawartą konstrukcję wyłączającą stosowanie m. in. przepisów uPb, odnosić do przedsięwzięcia inwestycyjnego, którym jest zrealizowanie zamierzonego przez Spółkę osiedla mieszkaniowego składającego się z 38 domów mieszkalnych jednorodzinnych, przy wyłącznie zadeklarowanym, przyszłym i hipotetycznym (z uwagi na brak pewności, co do okresu trwania zagrożenia pandemicznego wirusem SARS-CoV-2) wykorzystywaniu ich także do celów zapewnienia użytkownikom pomieszczeń do pracy czy dostępu do ogródków. Za trafne uznać należało to stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że skoro zaplanowana przez Spółkę inwestycja i w ramach jej zarobkowej działalności jako oferującej usługi deweloperskie, miała na celu zaspokojeniu zwykłych potrzeb mieszkaniowych nabywców, to nie podlega pod art. 12 specustawy. Sąd Naczelny nie podziela stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej uwypuklającej językowe znaczenie przywoływanych w środku odwoławczym przepisów specustawy i forsowanego przez Spółkę stanowiska, że wyłącznie deklaracja Inwestora o przyszłym wykorzystywaniu przedmiotu inwestycji skutkować musi przyjęciem przez organ nadzoru budowlanego niepodważalnego domniemania, że wznoszone budynki mieszczą się w hipotezie art. 12 ust. 1 specustawy. W cyt. przepisie użyto zwrotu, w którym wskazano m. in., że "Do projektowania, budowy... obiektów budowlanych, w związku z przeciwdziałaniem COViD-19, nie stosuje się przepisów uPb,...". Sąd Naczelny podziela z kolei stanowisko wynikające z zaskarżonego wyroku, że taki związek wznoszonych obiektów budowlanych, aby korzystać w trakcie budowy z wyłączenia stosowania oznaczonych ustaw wskazanych w art. 12 ust. 1 specustawy, musi mieć charakter bezpośredni i realny. Celowość ograniczenia terminem 180 dni zawartych w art. 12 uCOViD-19 konstrukcji zawierającej wyłączenie stosowania oznaczonych ustaw, w tym uPb, do czynności związanych z przeciwdziałaniem COViD-19, pozwalających na odformalizowanie oznaczonych działań, nakazuje – w ocenie Sądu Naczelnego – stosować wykładnię zwężającą przy ocenie działań Inwestora deklarującego zamiar wybudowania zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych. 6.15. Sąd w tym składzie nie podziela prezentowanego przez Spółkę wywodu, jakoby w zaskarżonym wyroku sąd pierwszej instancji miałby "wygenerować własny katalog ustawy" (uCOViD-19 – uzup. Sądu), nadto nie podziela przekonania Spółki, aby z przywołanych w skardze kasacyjnej wyimków uzasadnienia projektu zm.uCOViD-19, jak również prezentowanych w tzw. Przewodniku Antykryzysowym 1.0 dla Przedsiębiorców, miała wynikać dostatecznie silna argumentacja na rzecz wykładni art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 1, 2 i 3 pkt 1 uCOViD-19, prezentowanej przez Spółkę. Nie podziela także tych elementów argumentacyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej dla prezentowanego w środku odwoławczym sposobu wykładni przepisów specustawy, jakie zostały zaczerpnięte z różnych źródeł piśmiennictwa. Gwoli ścisłości w przywołanych w skardze kasacyjnej fragmentach tych źródeł literaturowych (s. 9) brak jest wzmianki o tym, aby w pojęciu takich obiektów budowlanych, które mogłyby być wznoszone w trybie przepisów art. 12 specustawy, miały mieścić się budynki mieszkalne jednorodzinne, takie które obejmuje przedsięwzięcie Spółki. 6.16. Podstawowe znaczenie w sprawie ma właściwe rozumienie terminu użytego w art. 2 ust. 2 specustawy, gdzie stanowiono, że ilekroć w ustawie jest mowa o "przeciwdziałaniu COViD-19" rozumie się przez to "wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1". Trafnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że, aby inwestor mógł skorzystać z nadzwyczajnego rozwiązania przewidzianego w przepisach art. 12 specustawy, jego inwestycja musiała być związana z przeciwdziałaniem COViD-19, które zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Celem tej szczególnej procedury tam wskazanej, a wymagającej poinformowania właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o podjęciu robót budowlanych, było radykalne odformalizowanie procesu budowlanego. Rozważana regulacja musiała być traktowana jako szczególna i wyjątkowa. Zwolnienie inwestorów z obowiązków określonych m. in. przepisami uPb było przewidziane wyłącznie na okres 180 dni liczony od dnia wejścia w życie zm. uCOViD-19, a ustawodawca nie przewidział żadnych przepisów intertemporalnych odnoszących się do tych inwestycji, które byłyby w trakcie realizacji na podstawie trybu ujętego w specustawie. Brak wprowadzenia w tym zakresie przepisów przejściowych przekonuje, że wskazane w przepisach art. 12 ust. 1-3 uCOViD-19 inwestycje ustawodawca objął tylko takie, które były prowadzone przed 5 września 2020 r. i służąc przeciwdziałaniu COViD-19 mogły być zrealizowane w szybkim tempie. To przekonuje ponadto, że wskazana w przepisach art. 12 specustawy regulacja powinna być traktowana jako doraźna. Możliwość realizowania oznaczonego obiektu budowlanego z powoływaniem się na stosowanie roztrząsanego trybu zawartego w specustawie wymagało ustalenia, czy powstający obiekt budowlany ma rzeczywisty związek z przeciwdziałaniem epidemii. Skoro wprowadzona w przepisach art. 12 ust. 1-3 specustawy regulacja jako ekstraordynaryjna musi być traktowana jako regulacja nadzwyczajna i wyjątkowa, to nie może być interpretowana rozszerzająco (exceptiones non sunt extendae), bo gdyby tak było, to stanowiłoby to pole do możliwych nadużyć. Nie ma przy tym najmniejszych wątpliwości, że celem rozważanego zabiegu legislacyjnego były szybkie działania doraźne powstania infrastruktury do rzeczywistego przeciwdziałania epidemii i jej skutków. Paradoksalnie, gdyby uznać trafność argumentacji strony skarżącej kasacyjnie to należałoby się zgodzić, że np. w miejscu bezpośrednio sąsiadującym z Wawelem, możliwa i legalna byłaby budowa chociażby osiedla budynków jednorodzinnych, jeśli tylko inwestor zadeklarowałby w informacji – złożonej w trybie art. 12 ust. 3 pkt 1 specustawy Prezydentowi Miasta Krakowa chociażby najpóźniej 4 września 2020 r. – że jego celem jest wzniesienie obiektów służących przeciwdziałaniu skutków COViD-19. 6.17. Sąd Naczelny uwypukla daleko idące następstwa dla konsekwencji przyjęcia rozumienia na gruncie art. 12 ust. 1 specustawy przedsięwzięcia inwestycyjnego "w związku z przeciwdziałaniem COViD-19" w ujęciu prezentowanym w skardze kasacyjnej. Gdyby akceptować stanowisko skarżącej kasacyjnie i zgodzić się, że po 5 września 2020 r. Spółka mogła kontynuować roboty budowlane na podstawie uprzedniej informacji skierowanej do jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta Krakowa, a zawierającej wypowiedź, że czyni to w celu przeciwdziałania COViD-19, to nie podlegałaby ta budowa sprawdzeniu np. pod względem zgodności z aktami planistycznymi obowiązującymi na tym obszarze. Podobnie niesprawdzalne byłoby, czy budowa dokonywana jest na podstawie projektu budowlanego, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, budowa nie podlegałaby weryfikacji pod względem wymagań ochrony środowiska. Trudno uznać, aby przy skali inwestycji planowanej przez Spółkę, a mającej polegać na wzniesieniu osiedla kilkudziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą, uwzględniając rozpoczęcie przez Inwestora prac przygotowawczych w przeddzień utraty mocy art. 12 uCOViD-19, wyłącznie powołanie się przezeń na "przeciwdziałanie COViD-19" mogło być uznane za wystarczające, że inwestycja ta jest realizowana w trybie przepisów specustawy. W tych okolicznościach zasadnie sąd pierwszej instancji przyjął, że wykonanie przez Spółkę robót, nie stanowiło takich działań, do których zastosowanie miałby tryb ujęty w art. 12 ust. 2 uCOViD-19. Skoro roboty budowlane przedsięwzięte przez Spółkę tuż przed utratą mocy obowiązującej przepisów art. 12 ust. 1 i 2 uCOViD-19 nie mogły także zostać zakończone przed 5 września 2020 r., to i nie służyły bezpośrednio celowi przeciwdziałania pandemii SARS-CoV-2, zatem nie podlegały rygorowi specjalnemu, wynikającemu z cyt. przepisów. Zdaniem Sądu takiego rodzaju inwestycję zgłoszono w tej sprawie. 6.18. Z tych wszystkich wyłożonych względów, Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 uPb, skoro inwestycja Spółki nie stanowiła budowy obiektów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem uCOViD-19. Nadto w zaskarżonym wyroku w żadnym razie nie przyjmowano, aby postanowienie wydane na podstawie cyt. przepisu miało nie być postanowieniem kończącym w sprawie, ani nie być podjęte w postępowaniu administracyjnym. Spółka zatem zwalcza powyższy pogląd nietrafnie przypisując sądowi a quo jego sformułowanie w zaskarżonym wyroku, jego lektura nie daje ku temu podstaw. 6.19. W następstwie powyższych uwag nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. Cyt. przepis stanowi, że: "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Uwypuklić trzeba, że dyspozycja art. 7a § 2 pkt 2 K.p.a. ogranicza możliwość zastosowania konstrukcji z § 1 art. 7 K.p.a., gdy wymaga tego "ważny interes publiczny", uzasadnia jego uwzględnianie także w aspekcie stosowania prawa, w piśmiennictwie prezentowany jest pogląd – który Sąd w realiach tej sprawy podziela – iż przepis ten może służyć do rozstrzygania wątpliwości pojawiających się w procesie wykładni celowościowej, w szczególności wtedy, gdy powstają wątpliwości dotyczące ratio legis regulacji (por. P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, wyd. II, WKP 2023, el.). Spółka pozostaje przy tym w pewnej sprzeczności, skoro w tej samej skardze kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 7a § 1 K.p.a., zarazem wywodząc, iż wykładnia językowa pozwalać ma na przyjęcie nie budzącej wątpliwości, spójnej z zasadami systemu oczywistej treści normy prawnej. W ocenie Sądu treść art. 2 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 uCOViD-19, możliwa była do ustalenia w drodze wykładni tej regulacji, uwzględniając cel samej specustawy, jej nadzwyczajny charakter i epizodyczny cel. Podkreślić przy tym wypadnie, że w samej skardze kasacyjnej Spółka dostrzega to działanie ustawodawcy, który wprowadził ograniczenie czasowe nadzwyczajnego trybu, gdy idzie o projektowanie, budowę, przebudowę, remont, utrzymanie i rozbiórkę obiektów budowlanych, a związane było z krytyką braku ograniczenia temporalnego owych nadzwyczajnych rozwiązań deregulacyjnych w tym obszarze, a wywołaną – jak można przypuszczać – działaniami różnych podmiotów, chcących niejako skorzystać z okazji i uniknąć konsekwencji, w tym ekonomicznych, obowiązywania w procesie inwestycyjnym przepisów uPb, Upzp czy Uoz. 6.20. W konsekwencji Sąd Naczelny nie uznaje trafności zarzutów naruszenia przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa i przyjęciu, jakoby kontrola sądu pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia odbyła się przy zastosowaniu innych kryteriów, niż kryterium zgodności z prawem. Sąd nie dopatruje się także w podjętym przez sąd wojewódzki rozstrzygnięciu naruszeń tych wszystkich przepisów Konstytucji RP, które zostały wskazane w podstawach kasacyjnych. 7. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu w myśl art. 184 Ppsa.