II OSK 126/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 348/14 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 9 maja 2014 r. nr ... w przedmiocie nakazu wykonania zabezpieczeń po katastrofie budowlanej 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie o. z dnia 31 marca 2014r., znak: ..., 2) zasądza od O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz T. W. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 348/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę T. W. na decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 9 maja 2014r., nr ... w przedmiocie nakazu wykonania zabezpieczeń po katastrofie budowlanej. Organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 31 marca 2014r., wydanej w sprawie katastrofy budowlanej, polegającej na zawaleniu się ściany szczytowej i stropu budynku gospodarczego zlokalizowanego w G. Ś. przy ul. J. ..., nakazującej H. i T. W. wykonanie niezbędnych zabezpieczeń w celu uporządkowania terenu katastrofy, polegających na usunięciu gruzu pozostałego po zawaleniu się stropu i ścian wewnątrz budynku, umieszczeniu znaków informujących o rodzaju zagrożenia w terminie do 30 kwietnia 2014r. oraz nakazującej zabezpieczenie obiektu do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego poprzez zabezpieczenie drewnianej konstrukcji dachu w miejscach drewnianych wiązarów dachowych, podarcia drewnianych płatwi dachowych w miejscach brakującej ściany szczytowej, wykonanie wzmocnienia ścian budynku (część mieszkalna) ściągami stalowymi, zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. W. A. w terminie do 30 kwietnia 2014r. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków. Orzekając w tym zakresie ustalił termin wykonania obowiązków na dzień 9 czerwca 2014r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Rozpoznając skargę T. W. na decyzję O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 9 maja 2014r., Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną powyższych orzeczeń stanowił art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (obecnie Dz.U. z 2013r., nr 2013 poz. 267), zw. dalej Prawem budowlanym. Sąd wywiódł, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż organ orzekł o nałożeniu na H. i T. W. obowiązku wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy budowlanej i zabezpieczenie obiektu budowanego. Poza sporem pozostaje okoliczność, że na terenie działki nr ... położonej w G. Ś. przy ul. J. ... doszło w dniu 23 listopada 2013r. do katastrofy budowlanej, w wyniku której strop nad parterem oraz ściana szczytowa budynku gospodarczego uległy całkowitemu zawaleniu. Wobec powyższego, zdaniem Sądu, zasadnie PINB, postanowieniem z dnia 29 listopada 2013r., wydanym na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, powołał komisję w celu ustalenia przyczyn katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przedmiotową komisję utworzyli: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim, Burmistrz G. Ś. oraz inspektor nadzoru budowlanego i specjalista w PINB w O. W ocenie Sądu, komisję tę utworzono zgodnie z przepisem art. 76 ust. 2 Prawa budowlanego. Sąd podzielił stanowisko O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ inspekcji budowlanej pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. W toku postępowania wypowiedziały się wszystkie osoby posiadające wiedzę co do stanu technicznego obiektu przed katastrofą, przyczyn i przebiegu katastrofy budowlanej, w tym inwestorzy, strony, wykonawcy robót budowlanych, autor ekspertyzy, dokonano oględzin terenu katastrofy i sporządzono dokumentację fotograficzną. Do materiału dokumentacyjnego sprawy włączono ekspertyzę stanu technicznego budynku gospodarczego po zawaleniu się stropu i ściany szczytowej sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego. Ekspertyza ta uwzględniała zarówno ocenę stanu technicznego obiektu bezpośrednio po katastrofie oraz umożliwiła organowi dokonanie rozstrzygnięcia w zakresie spraw technicznych dotyczących uporządkowania terenu katastrofy oraz zabezpieczenia obiektu. Zdaniem Sądu, trafnie uznał organ odwoławczy, że organ I instancji prawidłowo podał złożone przyczyny katastrofy oraz nałożył obowiązki, które są zgodne z treścią art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego i zmierzały do uporządkowania terenu katastrofy oraz zabezpieczenia obiektu do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Słusznie także organy uznały H. i T. W. za podmiot, który może być adresatem decyzji z art. 78 Prawa budowlanego, gdyż są oni właścicielami budynku, który uległ katastrofie oraz działki ewidencyjnej nr ..., na której posadowiony był sporny obiekt, co potwierdzają wpisy w księdze wieczystej nr ... Sąd podkreślił, że przedmiotem sprawy była decyzja wydana w trybie art. 78 Prawa budowlanego, czyli określenie robót zmierzających do jak najszybszego zabezpieczenia terenu katastrofy i uniknięcia wystąpienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa lub mienia środowiska - co uczyniono w zaskarżonej decyzji. Podkreślił również, że kwestionowane decyzje zawierają niezbędne ustalenia. W sprawie istotne było, czy miała miejsce katastrofa budowlana i kogo należy obciążyć obowiązkiem uporządkowania terenu katastrofy i wykonania zabezpieczeń wzmocnień konstrukcji stropu budynku gospodarczego i wzmocnienia ścian budynku mieszkalnego. Tym samym, w ocenie Sądu, wszelkie rozważania co do tego, że nie można znaleźć osób chętnych do wykonania nakazanych robót budowlanych i zabezpieczających nie mogą mieć doniosłości prawnej, skoro organ nałożył wskazane obowiązki na właściciela przedmiotowego obiektu oraz wykazał potrzebę ich wykonania. W ocenie Sądu, w związku z ww. ustaleniami chybione pozostały zarzuty naruszenia art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym dotyczące charakteru zleconych robót jako przebudowy obiektu budowlanego. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę. W skardze kasacyjnej T. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 78 ust 1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 nr 38 poz. 229. ze zm.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabezpieczenie obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego może polegać na docelowym wzmocnieniu konstrukcji obiektu, 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30 poz. 168 ze zm.), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że analiza zakresu nakazanych prac, opisanych w punkcie 7.7 ekspertyzy opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego, nie pozostawia wątpliwości, że prace te stanowią wzmocnienie ścian budynku, a nie ich zabezpieczenie. Zdaniem skarżącego, ewentualną wątpliwość w tym zakresie, co do charakteru zaproponowanego rozwiązania rozwiewa wyjaśnienie sporządzone przez autorów ekspertyzy i przedłożone Sądowi kilka dni przed rozprawą. Wyjaśnienie to pomimo, iż nie stanowi nowego materiału dowodowego, nie zostało w najmniejszym stopniu uwzględnione w wyroku WSA w Opolu. W przekonaniu skarżącego mija się z jakimkolwiek celem i logiką wykonanie kosztownego i pracochłonnego wzmocnienia, gdy właściciel budynku podjął decyzję o rozbiórce. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, iż ani organy nadzoru budowlanego obu instancji, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie wyjaśniły na czym polega "podarcie" drewnianych płatwi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Stawiając zarzut uchybienia przepisom prawa, trzeba w kasacji wskazać konkretną normę prawa materialnego lub procesowego, która zdaniem strony wnoszącej skargę została naruszona przez Sąd I instancji. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczyły zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Na wstępie, odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. wskazać należy, że brak uzasadnienia ww. zarzutu narusza art. 176 p.p.s.a. w zakresie wymagań skargi kasacyjnej. Zgodnie bowiem z art. 176 p.p.s.a. elementem obligatoryjnym skargi kasacyjnym jest nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienie. Brak uzasadnienia zarzutu sprawia, że nie poddaje się on ocenie merytorycznej, a tym samym jest nieusprawiedliwiony. Jednakże oceniając wywiedziony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 78 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (mylnie określono jako ustawa z 24 października 1974r. Prawo budowlane, jednak z treści skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o ustawę z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zabezpieczenie obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego może polegać na docelowym wzmocnieniu konstrukcji obiektu, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że jest on usprawiedliwiony. Rozdział VII ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane reguluje sprawy katastrofy budowlanej. W razie wystąpienia katastrofy budowlanej organy nadzoru mają obowiązek niezwłocznego powołania komisji, której zadaniem jest ustalenie przyczyn i okoliczności katastrofy oraz wyznaczenie niezbędnych czynności celem usunięcia lub likwidacji zagrożenia. Stosownie do art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego po zakończeniu prac komisji właściwy organ niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Należy także zauważyć, że art. 78 ust. 2 normuje jeden z etapów postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej. W pierwszej kolejności właściwe organy prowadzą postępowanie wyjaśniające w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej, Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego ustala zatem zakres i termin wykonania prac niezbędnych do uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu podjęcia prac, o których stanowi art. 79 Prawa budowlanego, tj. prac zmierzających do usunięcia skutków katastrofy budowlanej, doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Z powyższego wynika, że działania, o których mowa w art. 79 Prawa budowlanego nie są tożsame z robotami określonymi w decyzji wydanej na podstawie art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego. Art. 78 ust. 1 stanowi o robotach porządkowych i zabezpieczających teren katastrofy oraz obiekt budowlany do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Działania, o których mowa w art. 79 są tymi, które mają doprowadzić obiekt do stanu właściwego. Jaki stan będzie stanem właściwym, zależy od konkretnej sprawy. Niewykluczone może być dalsze podjęcie budowy obiektu budowlanego, czy też jego eksploatacja po odbudowie części objętej katastrofą budowlaną. Jednakże z uwagi na stan obiektu budowlanego po katastrofie konieczna może być jego rozbiórka. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy tego, że nałożony przez organ obowiązek "wykonania wzmocnienia ścian budynku (część mieszkalna) ściągami stalowymi zgodnie z zaleceniami zawartymi w punkcie 7.7. (wnioski i zalecenia) ekspertyzy opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. W. A. na zlecenie właściciela budynku w grudniu 2013r." wykraczał poza zakres unormowań zawartych w art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego. W punkcie 7.7 w/w ekspertyzy wskazano, że w przypadku przystąpienia do wzmocnienia budynku mieszkalnego zaleca się następujący zakres prac wzmacniających: (a) zdemontowanie płyty pokrycia z dachu budynku gospodarczego, (b) zdemontowanie więźby dachowej i usunięcie gruzu z budynku gospodarczego, (c) wykonanie ściągi z pręta stalowego wzdłuż łuków ceglanych podłużnych oraz ścian podłużnych, tuż pod belkami stalowymi stropu ceramicznego odcinkowego nad parterem (...), (d) wykonanie obustronnie, wzdłuż ścian podłużnych, tuż nad stropem piętra, ściągi z pręta stalowego (...), (e) w poziomie posadzki parteru wykonanie obustronne ściągi, od ściany szczytowej (ruszt) za drugi słup łuku podłużnego, (f) na ścianie szczytowej od strony budynku gospodarczego, w osi słupów kamiennych, zamontowanie słupów stalowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że organ skorzystał ze sporządzonej na zlecenie właściciela, cytowanej powyżej ekspertyzy, nakładając w zaskarżonej decyzji obowiązek - wykonanie wzmocnienia ścian budynku (część mieszkalna) ściągami stalowymi zgodnie z zaleceniami zawartymi w punkcie 7.7. (wnioski i zalecenia) ekspertyzy opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. W. A. na zlecenie właściciela budynku w grudniu 2013r. - to jednak należy podzielić zarzut skarżącego kasacyjnie, że nałożony obowiązek jest mało czytelny, a nadto w decyzji nie wykazano, że zmierza on do zabezpieczenia obiektu, a nie do wykonania robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu właściwego. Należy bowiem zauważyć, że ze złożonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przed rozprawą "wyjaśnienia" rzeczoznawcy budowlanego W. A. z dnia 28 sierpnia 2014r. wynika, że zawarte w pkt 7.7 ekspertyzy wskazówki nie mogą stanowić podstawy do realizacji prac budowlanych zmierzających do wykonania przedmiotowego wzmocnienia, gdyż winien być w tym celu sporządzony stosowny projekt zawierający wszystkie szczegóły, takie jak wymiary poszczególnych elementów, ich rozmieszczenie, czy sposób połączenia. Proponowane rozwiązanie stanowi propozycję docelowego wykonania wzmocnienia konstrukcji budynku, które swym zakresem nosi charakter przebudowy, opisanej w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Nie jest to jednak zabezpieczenie obiektu przed możliwością powstania kolejnej awarii budowlanej, które winno być wykonane niezwłocznie. Tym samym, w związku z pojawiającymi się wątpliwościami i faktem, że decyzja nie wyjaśnia wątpliwości dotyczących tego, czy nałożone obowiązki są obowiązkami czasowego zabezpieczenia obiektu budowlanego, czy też robotami doprowadzającymi przedmiotowy obiekt do stanu właściwego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie art. 78 ust 1 Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił wyrok Sądu I instancji oraz uznając, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w zw. z art. 78 ust 1 Prawa budowlanego oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wyjaśnienie autora ekspertyzy oraz wyda decyzję, w której określi zakres i termin wykonania niezbędnych robót mających na ceku uporządkowanie terenu katastrofy i zabezpieczenie obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. ----------------------- 7