II OSK 1256/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Dolnośląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt III SAB/Wr 511/23 w sprawie ze skargi O. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 21 marca 2024 r., sygn. III SAB/Wr 511/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi O. S. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności; II. stwierdził, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. dalej idącą skargę oddalił; V. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W piśmie z 10 listopada 2023 r. (data wpływu do organu 29 listopada 2023 r.) O. S. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w związku ze sprawą z jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z 8 września 2023 r. W skardze strona wniósł o: stwierdzenie bezczynności; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wyznaczenie organowi 14-dniowego terminu do załatwienia sprawy; przyznanie od organu kwoty w wysokości 5.000 zł; przyznanie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę w części wskazał, że z dniem 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o (Dz.U. 2022 r. poz. 91), na mocy której do ustawy z dnia 12 grudnia 2023 r. o cudzoziemcach wprowadzony został art. 112a, określający, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Rozstrzygając sprawę Sąd wziął również pod uwagę fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4 dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Sąd stwierdził, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. z 2022 r. poz. 583 ze zm.), dalej "u.p.o.U.", zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a, przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą Dolnośląskim w niniejszej sprawie, jak i w konsekwencji kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny. Przepis art. 100c tej ustawy może bowiem, co do zasady, znajdować zastosowanie jedynie do ściśle określonego kręgu postępowania, z wniosków obcokrajowców, obywateli Ukrainy, którzy przyjechali do Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Tymczasem jak wynika z akt administracyjnych sprawy skarżący choć jest obywatelem Ukrainy, to na terytorium Polski wjechał już 31 lipca 2020 r. Dalej wskazano, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do właściwego organu 8 września 2023 r. i do dnia wniesienia skargi (29 listopada 2023 r.) nie został rozpoznany (czyli przez okres przekraczający 60 dni). Organ dopiero 17 listopada 2023 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa i uzupełnienia braków wniosku, i to dopiero po wniesieniu przez nią ponaglenia w sprawie (6 listopada 2023 r.). W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w postępowania w sprawie z wniosku skarżącego (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a). W skardze kasacyjnej Wojewoda Dolnośląski zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 4 w zw. z ust. 3 pkt 1 u.p.o.U. poprzez stwierdzenie bezczynności organu w sytuacji, gdy zgodnie z art. 100d ust. 4 ww. ustawy zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.U. w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu wskazano, że u.p.o.U. reguluje nie tylko sytuacje obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi, ale także tych cudzoziemców, którzy przybyli do Polski wcześniej, przed dniem 24 lutego 2022 r., regulując kwestie związane z ich pobytem na terenie Polski. Nie sposób ograniczać zastosowania art. 100c i 100d tej ustawy wyłącznie do obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Osób takich w ogóle nie dotyczy problem zezwoleń na pobyt czasowy czy stały z uwagi na treść art. 2 ust. 1 zd. pierwsze u.p.o.U. Ustawodawca chcąc odnieść konkretne rozwiązania ustawy wyłącznie do obywateli Ukrainy przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym konsekwentnie posługuje się pojęciem "obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1". Opóźnienia wywołane masowym napływem obywateli Ukrainy dotyczą wniosków pobytowych wszystkich cudzoziemców, a nie wyłącznie wniosków obywateli Ukrainy. W czasie, w którym składane są wnioski o legalizację pobytu obywateli Ukrainy (zarówno przybyłych w związku z konfliktem zbrojnym, jak i przybyłych wcześniej, np. takich, których ważność tytułu pobytowego dobiega końca), składane są przecież wnioski o legalizację pobytu innych cudzoziemców, niebędących obywatelami Ukrainy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. S. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że jeśli wnioskodawca składa wniosek na pobyt czasowy deklarując, że przebywa w Polsce np. w celu pracy lub studiów, to do takiej osoby nie stosuje się przepisów u.p.o.U. Ma to związek z art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym zalegalizowała ona pobyt tym osobom, które z terenów Ukrainy przybyły w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Skoro cudzoziemiec sam deklarował we wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, że jego celem pobytu jest np. praca w Polsce i że nie przyjechał on w związku z działaniami wojennymi na Ukrainie, to też należało przyjąć, że cudzoziemiec w pewnym sensie zrzeka się objęciem go przepisami określonymi w u.p.o.U., z uwagi na odmienny cel wjazdu na terytorium RP. Zarzucił organowi, że w skardze kasacyjnej realizuje tylko swój interes niezgodny z interesem strony. Stosując bowiem błędną interpretację przepisów u.p.o.U. wyciąga dla siebie korzystne wnioski, sugerując, że celem ustawodawcy było zatrzymanie biegu terminów wszystkich postępowań, z których większość nie ma nic wspólnego z konfliktem zbrojnym toczącym się w Ukrainie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy. Mając na uwadze, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę cudzoziemiec złożył 8 września 2023 r., kluczowe znaczenie ma okoliczność, że w tej dacie obowiązywały już przepisy, które w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy tamowały rozpoczęcie biegu terminu na załatwienie tej sprawy (art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.U.), a przede wszystkim uniemożliwiały wywodzenie środków prawnych dotyczących m.in. bezczynności (art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4). Z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja wkraczająca w bieg terminów załatwiania spraw administracyjnych dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830), na mocy której (art. 1 pkt 44) dodano do u.p.o.U. art. 100c o treści: w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Następnie cytowana treść art. 100c ustawy została powtórzona na kolejny okres – tj. do 24 sierpnia 2023 r. – poprzez dodanie nowego przepisu z dniem 28 stycznia 2023 r., ale z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., tj. art. 100d (art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 185). Wskazany termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do 4 marca 2024 r. (art. 12 pkt 5 ustawy z 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2023 r. poz. 1088), później do 30 czerwca 2024 r., a aktualnie do 30 września 2025 r. Rodzaj spraw, w których bieg terminów na ich załatwienie nie rozpoczyna się, a wszczęty ulega zawieszeniu na ten okres został utrzymany (art. 100d ust. 1). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa i daty wjazdu na terytorium RP, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (por. wyroki: z 13 lutego 2024 r. sygn. II OSK 2362/23; z 7 maja 2024 r. sygn. II OSK 1286/23; z 16 maja 2024 r. sygn. II OSK 2424/23; z 8 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 1551/23; orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Przywołane przepisy zezwoliły na czasowe, od wejścia ich w życie, tj. od 15 kwietnia 2022 r., aktualnie do 30 września 2025 r., wstrzymanie biegu terminu na załatwienie spraw dotyczących m. in. udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę. Innymi słowy bieg tego terminu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Analiza literalna treści omawianych przepisów powinna być zestawiona z celem ich wprowadzenia. Wykładnia omawianej regulacji – wbrew zasadom techniki prawodawczej określonym w § 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r., poz. 283) – nie może opierać się wyłącznie na jej umiejscowieniu w konkretnym akcie prawnym. Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy (...) oraz ustawa z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie tej ustawy zostały niewątpliwie uchwalone w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu i pomocy obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia kraju pochodzenia. Na etapie prac w Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych przyjęto, że pomimo zawarcia w akcie prawnym dotyczącym określonej sytuacji faktycznej odnoszącej się do agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, przepisy dodane do ustawy o pomocy mają dotyczyć wszystkich cudzoziemców. Przyczyną wprowadzenia takiego przepisu była ówczesna trudna sytuacja wojewodów, którzy mieli bardzo dużo zadań związanych z przyjęciem obywateli Ukrainy wjeżdżających na terytorium RP w związku z wybuchem wojny i przed którymi dodatkowo toczyło się wiele spraw administracyjnych – nie tylko obywateli Ukrainy, ale też pozostałych cudzoziemców. Zawieszenie biegu terminów miało dać im możliwość rozpatrzenia w rozsądnych terminach toczących się spraw (por. pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych nr 111 z 7 kwietnia 2022 r. – na stronach sejmowych). Oznacza to, że celem ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań regulujących bieg terminów określonych kategorii spraw dotyczących wszystkich cudzoziemców, a nie tylko obywateli Ukrainy objętych ustawą o pomocy. Poza kwestią celu wprowadzenia omawianego przepisu należy podkreślić, że w innych przepisach u.p.o.U. mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego obywatelstwa, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy nie wprowadza odrębnej definicji legalnej terminu "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Dodany nowelizacją z 8 kwietnia 2022 r. art. 100a w ust. 1 wprost odsyła do pojęcia cudzoziemca, o którym mowa w art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r. stwierdzającej istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkującej wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz. Urz. U.E. L 71 z 4.3.2022, str. 1-6), czyli kategorii wysiedleńców, którzy musieli opuścić Ukrainę począwszy od 24 lutego 2022 r. w następstwie inwazji wojskowej rozpoczętej w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne. Takiego ograniczenia nie zawiera art. 100c oraz art. 100d u.p.o.U. Powyższe rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczy przepis art. 100c i 100d cyt. ustawy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną – np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest – zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach – legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c u.p.o.U. dotyczą wyłącznie osób przybyłych do RP w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, co prowadziłoby do wniosku, że przepis art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c jest bezprzedmiotowy. Z tych wszystkich przyczyn status skarżącego jako obywatela Ukrainy ze względu na datę i przyczynę przybycia do Polski pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Omawiane przepisy dotyczą bowiem każdego cudzoziemca w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, który inicjuje jedno z postępowań (udzielenia, zmiany, cofnięcia zezwolenia) wymienionych w art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.U. Wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wpłynął do organu w okresie kiedy obowiązywały już art. 100c i art. 100d u.p.o.U. W okresie obowiązywania tych przepisów terminy na załatwienie spraw nie biegły, a tym samym nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie w niniejszej sprawie przewlekłości. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a i art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie bezczynności. Z tych wszystkich względów stwierdzając, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione NSA uchylił zaskarżony wyrok oraz uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył skargę. Uznając ją za bezzasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze poważne rozbieżności w wykładni zakresu podmiotowego art. 100c i 100d u.p.o.U., jakie ujawniły się w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych.