II OSK 1252/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1858/22 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2022 r., nr 732/22 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 listopada 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1858/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 30 czerwca 2022 r., nr 732/22, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w [...] z dnia 6 kwietnia 2022 r., nr 43/2022, wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", o umarzeniu postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w W.. Sąd I instancji, uwzględniając pojęcie "bezprzedmiotowości postępowania", o jakim mowa w art. 105 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA: z 25 kwietnia 2018 r., I OSK 2579/17; z 6 lutego 2018 r., II FSK 2113/16; z 28 lutego 2018 r., II GSK 1567/16; z 11 października 2017 r., I OSK 893/17; z 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1242/17; z 23 czerwca 2020 r., I GSK 2088/19), stwierdził, że organy trafnie uznały, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiły takie okoliczności, które wpłynęły na niemożność orzekania o istocie sprawy i które czyniły postępowanie bezprzedmiotowym. Sąd wskazał na ustalenia stanu faktycznego sprawy, z których wynika, że w ścianie ww. budynku od strony działki nr [...] znajdują się trzy otwory okienne: jeden w poziomie piwnicy, jeden w poziomie parteru, który został wypełniony luksferami i jeden w poziomie poddasza. Obiekt usytuowany jest bezpośrednio przy granicy z działką należącą do skarżącej. Ponadto od strony działki nr [...] okap dachu budynku jest wysunięty na całej długości ściany szczytowej na szerokość 40 cm poza obrys budynku. Jednak przeprowadzone w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), zwanej dalej "P.b.", postępowanie naprawcze nie wykazało aby zachodziły podstawy do nakładania jakichkolwiek obowiązków na właścicieli przedmiotowego budynku. Nie ma bowiem podstaw do kwestionowania, że ww. otwory okienne nie powstały zgodnie z pozwoleniem na budowę, ponieważ zebrane w sprawie dowody uprawdopodabniają, że okna powstały podczas budowy budynku, tj. 1965 r. (a w 1970 r. na budynek ten uzyskano pozwolenie na użytkowanie). W tym zakresie skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu, który wskazywałby na inną datę powstania otworów okiennych. Także przed modernizacją dachu w 2018 r., dach budynku posiadał okap. Istniejące obecnie poszerzenie okapu do szerokości 40 cm w trakcie robót modernizacyjnych wykonanych w 2018 r. nie pozwala na uznanie, że roboty te zostały wykonane niezgodnie z pierwotną dokumentacją projektową, której brak. Przy tej ocenie Sąd uwzględnił okoliczność, że pierwotnie inaczej kształtowały się granice nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowym budynek, ponieważ następczo doszło do podziału nieruchomości – w efekcie aktualnie budynek na działce nr [...] znajduje przy granicy z działką nr [...] (patrz: postanowienie Sądu Rejonowego w Wyszkowie Wydział I Cywilny z [...] marca 1971 r., sygn. akt [...] dotyczące zniesienia współwłasności nieruchomości; podział geodezyjny z 1994 r.). W tych warunkach Sąd w pełni podzielił przytoczone przez organy stanowisko sądów administracyjnych, że w sytuacji gdy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z rozwiązaniami zaakceptowanymi w projekcie budowlanym zatwierdzonym ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, to pomimo późniejszej zmiany przebiegu granicy, skutkującej "zbliżeniem się" (w sensie prawnym) tego obiektu do granicy nieruchomości, organy nadzoru budowlanego nie mogą następczo nałożyć na inwestora bądź właściciela obiektu określonych obowiązków, w celu doprowadzenia budowy tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji późniejsze "przesunięcie" granicy nie może skutkować koniecznością nakazania inwestorowi zachowania odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, od wybudowanego budynku do nowo ustalonej granicy działki (por. wyroki NSA: z 26 marca 2010 r., II OSK 612/09; z 5 grudnia 2017 r., II OSK 470/17; oraz wyroki WSA w Lublinie: z 29 listopada 2016 r., II SA/Lu 728/16 i II SA/Lu 727/16). W ocenie Sądu, przedstawiona przez skarżącą mapa "Plan osiedla pod nazwą [...] wydzielonego z dóbr R." z 1 kwietnia 1932 r., oraz dokumentu – umowy sprzedaży, Rep. [...] z [...] listopada 1935 r. nie stanowi dokumentu potwierdzającego okoliczność, że ww. działki stanowiły odrębne nieruchomości w dacie budowy spornego budynku, tj. w roku 1965. Zdaniem Sądu, wskazuje na to zbyt duży upływ czasu pomiędzy wykonaniem ww. mapy, a budową budynku (ok. 33 lat), w trakcie którego omawiane działki mogły przechodzić liczne przekształcenia geodezyjne. Słusznie organy przyjęły, że dokumentem bardziej wiarygodnie wskazującym na granice działki budowlanej w roku 1965 jest przytoczone postanowienie Sądu Rejonowego w [...] Wydział I Cywilny z dnia [...] marca 1971 r., sygn. akt [...]. Prawidłowo organy ustaliły, że skoro w omawianej sprawie nie ma podstaw do zarzucenia inwestorom działania w warunkach samowoli budowlanej w zakresie budowy budynku, w którym znajdują się sporne otwory okienne, a – jak wynika z zebranego materiału dowodowego w postaci oświadczeń stron i świadków – otwory te zostały wykonane w trakcie realizacji budynku, to brak jest podstaw do wydawania nakazu likwidacji tych otworów. Jeżeli nie można domniemywać, że budynek powstał samowolnie, to tym samym takiego domniemania nie można czynić wobec otworów okiennych znajdujących się w tym obiekcie. Taka możliwość istniałaby w sytuacjach, w których w toku postępowania organ wykazałby, że budynek stanowi samowolę budowlaną bądź projekt budowlany nie przewidywałby ich istnienia lub też ich wykonanie nie nastąpiłoby w trakcie budowy obiektu i stanowiło późniejszą samowolną przebudowę obiektu. Żadna z przywołanych wyżej sytuacji nie ma miejsca w omawianej sprawie. W ocenie Sądu, brak jest możliwości dopuszczenia w trybie art. 106 p.p.s.a. jako dowodów zeznań H. S. i D. K. oraz mapy "Plan osiedla pod nazwą [...] wydzielonego z dóbr R." z 1 kwietnia 1932 r., oraz dokumentu – umowy sprzedaży, Rep. [...] z [...].11.1935 r. Powyższe dokumenty znajdują się w aktach sprawy, organy obszernie się do nich odniosły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 oraz art. 105 § 1 K.p.a. skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sposób nieprawidłowy zaakceptował jej rozstrzygnięcie i uznał, że postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe w całości i je umorzyć, gdyż brak jest przedmiotu postępowania, podczas gdy z materiału dowodowego, jak i treści samego uzasadnienia wynika, że w odniesieniu do budynku położonego na działce nr [...] w W. wykonano samowolne roboty budowalne polegające na przebudowie dachu, a także wykonaniu otworów okiennych oraz rozbudowy budynku, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 7 K.p.a. skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji w sposób nieprawidłowy zaakceptował jej rozstrzygnięcie i uznał, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zebrany materiał dowodowy został w całości i wszechstronnie zebrany. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 50 ust. 1 pkt 2 (art. 50 ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 51 ust 1 pkt 2 P.b. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na jego niezastosowaniu i w konsekwencji uznanie, że nie istnieje jakakolwiek konieczność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy sporne okna nie zostały wykonane zgodnie z prawem, a ponadto powodują zagrożenia życia lub zdrowia ludzi; - § 207 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to w zakresie w jakim jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego [...], stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zawiera konkretów, które mogłyby skutecznie podważyć ocenę Sądu I instancji – a tym samym legalność zaskarżonego wyroku. A mianowicie, argumentacja skargi kasacyjnej nawiązuje do ustalonego stanu faktycznego sprawy, co do istnienia trzech otworów okiennych w ścianie budynku od strony granicy działki nr [...] oraz okapu o długości 40 cm. Jakkolwiek w tym zakresie strona skarżąca wskazuje na wykonanie robót budowlanych samowolnie, jednak pomimo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które przeprowadzone w oparciu o art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 50-51 P.b. nie dało podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną – nie wykazano najpóźniej w skardze kasacyjnej, po pierwsze, jaka była treść projektu budowlanego budynku powstałego w 1965 r., którego legalność potwierdza uzyskane w 1970 r. pozwolenie na użytkowanie. Po drugie, nie wykazano – w ramach argumentacji, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną – konkretnej daty powstania istniejących otworów okiennych, jak i tego czy długość okapu 40 cm nie odpowiada pierwotnej dokumentacji projektowej. Tym samym w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny co do braku podstawy do nakładania przez organy nadzoru budowlanego stosownych nakazów z art. 51 ust. 1 P.b., a więc w istocie podstaw do stwierdzenia, że prowadzone postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 P.b. jest bezprzedmiotowe. Taka bowiem ocena uprawniała organy nadzoru budowlanego do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego. Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie dało bowiem podstaw do stwierdzenia, że mamy do czynienia z samowolnie wykonanymi robotami budowlanymi, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie wykazano tym samym w skardze kasacyjnej aby postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, jak i materiał dowodowy nie został w całości i wszechstronnie zebrany. Skarżąca nie wykazała aby w sprawie istniały "jakieś" inne dowody, które pozwalałyby na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Przedstawionej powyżej ocenie – co do istnienia podstaw do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. – nie przeczy także argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do kwestii "zagrożenia bezpieczeństwa", o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Nie wykazano bowiem w skardze kasacyjnej czy przedmiotowy budynek może powodować rozprzestrzenianie się pożaru na sąsiednie obiekty budowlane lub tereny przyległe, o jakim mowa w § 207 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wiadomo też z jakich względów w niniejszej sprawie strona skarżąca odwołuje się do § 16 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, tj. możliwości ewakuacji ludzi. W odniesieniu do § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 i 3a rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie przedstawiono stosownej opinii specjalisty ds. ochrony pożarowej. Tego zagadnienia nie wyjaśnia samo wskazanie, że ściana z otworami okiennymi i dachem (wraz z okapem) znajduje się w odległości naruszającej § 12 ww. rozporządzenia i odległości "pożarowe", tym bardziej, że w okolicznościach niniejszej sprawy – przypomnijmy – oceniono, iż w sytuacji, gdy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z rozwiązaniami zaakceptowanymi w projekcie budowlanym zatwierdzonym ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na budowę, to pomimo późniejszej zmiany przebiegu granicy, skutkującej "zbliżeniem się" (w sensie prawnym) tego obiektu do granicy nieruchomości, organy nadzoru budowlanego nie mogą następczo nałożyć na inwestora bądź właściciela obiektu określonych obowiązków, w celu doprowadzenia budowy tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji późniejsze "przesunięcie" granicy nie może skutkować koniecznością nakazania inwestorowi zachowania odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, od wybudowanego budynku do nowo ustalonej granicy działki. Co do tej kluczowej oceny dla wyniku sprawy, w skardze kasacyjnej nie podjęto próby jej podważenia. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 138 § 2 oraz art. 105 § 1 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3, art. 77 § 1 oraz art. 7 K.p.a.; art. 50 ust. 1 pkt 2 (art. 50 ust. 1 pkt 4) w zw. z art. 51 ust 1 pkt 2 P.b.; § 207 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.