II OSK 1252/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1306/19 o odrzuceniu skargi P. C. na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną, 2. oddalić wniosek Gminy N. o zasądzenie kosztów postępowania.

Postanowieniem z 10 stycznia 2020 r., wydanym w sprawie ze skargi P. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach umorzył postępowanie sądowe w zakresie skargi na uchwałę z dnia [...] października 2016 r. obejmującą obszar sołectwa Z. (pkt 1) i odrzucił skargę w zakresie uchwały Rady Gminy N. z [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Ł. (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wyczerpane zostały przesłanki uzasadniające umorzenie postępowania sądowego w zakresie skargi na uchwałę z dnia [...] października 2016 r. obejmującą obszar sołectwa Z., gdyż skarżący w trakcie rozprawy w sposób skuteczny cofnął skargę na tę uchwałę. Sąd I instancji wskazał, że skarga podlega odrzuceniu w pozostałym zakresie, tj. w zakresie skargi na uchwałę Rady Gminy N. z [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Ł., z uwagi na tożsamość przedmiotową sprawy wynikającą z tego, że rozpoznawana sprawa dotyczy tej samej uchwały, która już była przedmiotem orzekania przez tutejszy Sąd w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z 7 sierpnia 2017 r., II SA/Gl 193/17. Wniesiona skarga dotyczy tych samych działek nr [...]. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka odrzucenia skargi przewidziana art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej w skrócie p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył P. C., zaskarżając je w części dotyczącej pkt 2 i zarzucając mu: 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niesłuszne zastosowanie, 2. art. 101 ust. 2 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506) poprzez jego błędną wykładnię i niesłuszne zastosowanie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie jego pkt 2, dopuszczenie dowodu z dokumentów - zaświadczenia o działalności skarżącego P. C. (wpis w CEIDG) i zaświadczenia o działalności B. C. na okoliczność prowadzenia przez skarżącego i B. C. osobnych działalności rolniczych, a dodatkowo przez skarżącego P. C. - działalności gospodarczej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak było podstaw do odrzucenia skargi na uchwałę Rady Gminy N. z dnia [...] października 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Ł. w odniesieniu do działek nr [...]. W ocenie skarżącego kasacyjnie, interesy prawne poszczególnych współwłaścicieli tych samych działek gruntu mogą się różnić, co ma miejsce w tym przypadku. Zarówno B. C., jak i skarżący są oddzielnymi podmiotami, każdy z nich jest rolnikiem indywidualnym, przy czym skarżący prowadzi ponadto działalność gospodarczą związaną z zagospodarowaniem terenów zieleni. Skarżący wskazał, że upatruje naruszenia własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą w pozbawieniu go możliwości zrealizowania prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę budynków służących celom rolniczym - zagrody wraz z infrastrukturą na działce objętej zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina N. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 2 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku współwłasności nieruchomości interes prawny wszystkich współwłaścicieli we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tożsamy albowiem wynika on z istoty wspólnego, niepodzielnego prawa własności danej nieruchomości. Z przepisów kodeksu cywilnego wynika, iż każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną (art. 200 k.c.), jest uprawniony do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art. 206 k.c.) oraz może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa (art. 209 k.c.). Interes prawny współwłaścicieli jest ściśle związany z daną nieruchomością i z jej przeznaczeniem przyjętym w planie miejscowym. Jeżeli współwłaściciele uznają, że mają odmienny zamiar zagospodarowania danej nieruchomości, to mogą wystąpić o zniesienie jej współwłasności. Nie jest dopuszczalne, aby sąd administracyjny kontrolował zgodność z prawem danego planu miejscowego ze skargi jednego współwłaściciela nieruchomości, a następnie ze skargi kolejnego współwłaściciela tej samej nieruchomości (por. postanowienia NSA z 15 listopada 2017 r., II OSK 80/17 i z 23 stycznia 2019 r., II OSK 494/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sprawie P. C. wniósł w dniu 11 września 2019 r. skargę na uchwałę Rady Gminy N. z [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa Ł. Natomiast w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z 7 sierpnia 2017 r., II SA/Gl 193/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargi M. C. i P. C. oraz oddalił skargę B. C. na tę samą uchwałę. Skarga P. C. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 193/17 została odrzucona, ponieważ nie spełnił on warunku formalnego, tj. przed wniesieniem skargi nie złożył do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarga P. C. w tej sprawie jest niedopuszczalna na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż interes prawny skarżącego (który był również stroną skarżącą w poprzedniej sprawie, lecz jego skarga ze względów formalnych nie została rozpoznana) jest tożsamy z interesem B. C., której skarga na tę samą uchwałę została już oddalona. B. C. i P. C. są współwłaścicielami działek [...]. W obu skargach podnosili podobne zarzuty dotyczące wprowadzonego w planie zakazu zabudowy tych nieruchomości i niemożliwości wykonania uzyskanej przez nich przez wejściem w życie planu decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego (zagrody wraz z infrastrukturą techniczną). Należy podkreślić, że współwłaściciele ci mają tożsamy interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym we wniesieniu skargi na tę uchwałę wynikający z niepodzielnego prawa własności tej samej nieruchomości. Zatem oddalenie skargi B. C. skutkowało powstaniem stanu powagi rzeczy osądzonej w stosunku do współwłaściciela P. C., co czyni jego skargę niedopuszczalną. Fakt, iż profil planowanej przez skarżącego P. C. działalności rolniczej różni się - jak twierdzi autor skargi kasacyjnej - od działalności planowanej przez B. C., nie ma znaczenia dla oceny ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tożsamość tego interesu prawnego wynika z samej istoty prawa współwłasności nieruchomości, a nie jest związana z zamiarem poszczególnych właścicieli co do sposobu zagospodarowania nieruchomości. Z uwagi na powyższe niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd prawidłowo uznał, że skarga podlegała odrzuceniu, aczkolwiek podstawę prawną odrzucenia w tym przypadku mógłby również stanowić art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została już prawomocnie osądzona. Na marginesie dodać należy, iż w przypadku, gdy skarżący uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę przed uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji może realizować inwestycję na podstawie tej decyzji niezależnie od ustaleń planu (art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.). Zatem nieuzasadnione jest stanowisko Gminy N., wyrażone w piśmie z dnia 7 sierpnia 2019 r. stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, iż plan miejscowy nie może być zmieniany ani naruszany na skutek wydania decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę. Jeżeli taka decyzja stała się ostateczna przed uchwaleniem planu, to funkcjonuje ona w obrocie prawnym i może być wykonywana przez inwestora, niezależnie od ustaleń późniejszego planu. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek pełnomocnika Gminy N. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego albowiem w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka więc jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a.